公共权力改进路径选择

第第页公共权力改进路径选择【摘要】文章以委托——代理理论的分析视角考察了政治学语境下公共权力异化的成因：民众将自己天然拥有的公共权力委托给国家、政府实施，而国家、政府有没有按照公共权力委托人的意愿办事，采取了不当代理甚至不法代理的行为，从而导致了公共权力委托代理运行失灵下异化行为的产生；并有针对性地提出了改进的路径选择，包括建设刚性的制度以及打造诚信的政府。

【关键词】公共权力；异化；委托；代理

公共权力的异化是指公共权力的运行及结果与其本应有的性质相背离。公共权力的产生反映着公众希望借助公共权力的公共性和服务性为公共利益服务的良好愿望，但当公共权力运行脱离法定轨道，出现公共权力的非公共运用时，公共权力就损害了公共利益，这种公共权力就变成了异质的公共权力。主要表现为：公共权力的代理者获得公共权力的使用权却没有有效地使用公共权力，造成公共权力资源的流失以及权力腐败行为。[1]所以从某种意义上讲，公共权力的异化就是腐败。当今学界为了克服腐败对社会政治经济运行产生的消极影响，做了很多卓有成效的研究，但似乎尚未对腐败和成因形成一个可推广的和无可辩驳的结论。笔者认为，西方新制度经济学中的委托——代理理论是一个较为理想的理论依据和分析视角，于是试图用以委托人——代理人模式为基础的分析框架和研究方法对腐败的成因作探索性的剖析。

委托——代理理论兴起于20世纪60年代末70年代初。经过三十多年的发展，基本的模型已经发展得很成熟，委托——代理分析框架已经应用到经济学的很多方面，如税收、就业、货币政策等，国内更是把这一理论用在现今的国企改革上。但将委托——代理理论付诸政治学和行政学的现实解读，可供借鉴的资料还是很有限的。笔者认为，对公共权力异化现象的分析，只有从民众、国家与政府这三位一体的关系中去把握，才能真正揭示出民众将自己天然拥有的公共权力委托给国家、政府实施，而国家、政府有没有按照公共权力委托人的意愿办事，采取了不当代理甚至不法代理的行为，从而导致了公共权力委托代理运行失灵下的腐败问题产生。

一、公共权力的异化：委托—代理机制运行的失灵

委托——代理理论的核心就是委托——代理关系。这是由一方（委托人）委托另一方（代理人）根据委托人利益从事某些活动，并相应授予代理人某些决策权的契约关系。而委托——代理理论就是研究这种关系及其制度构建的理论。

现代国家的民主制度大多为代议民主制，在这种制度下，委托——代理机制经由两道程序完成，即由公民将权力委托给国家，再由国家委托给各级政府。社会中的的每个人总会将各自享有的私有权力一部分置于公共领域中，所有这部分置于公共领域中的私人权利，需要委托给一个机构或个人来实施并保证获利，这个机构或个人就因而获得了所有广大民众委托的公共权力，一般而言，这个机构就是政府。[2]在现代的政府理论中，政府公职人员是作为被委托的代理人角色存在的。“委托人”的说法表明了政府相对于社会公众的从属性，它旨在说明：政府仅仅是公众为达成自身利益的选择性设计，而不是凌驾于人民之上的施恩者，其行事与作为能力不是天然的，政府不能与民争权、与民争事、与民争利，更不能假公济私、贪赃枉法。“代理人”这一概念的提出，反映着政府理念的深刻变革，同时，也体现着政府公职人员的行为路向。

虽然政府和公众之间存在代理人和委托人关系，但委托——代理关系的理想设计与实际结果之间总是存在着某种差距，事实上也不排除两者之间存在着不断搏弈的过程。根据委托——代理理论，由于委托人与代理人之间存在如下情况：委托人和代理人之间的目标与利益一致或不一致，双方信息不对称、契约的不完全性、双方责任不对等，那么，代理人的活动将可能影响到委托人的利益，并且代理人的活动最后引起的责任（或损失）将有可能由委托人来承担。在现实中，公众的确承担了过多的由政府造成的不良后果甚至是灾难性后果。这是由于：首先，委托人与代理人目标和利益不一致。行使公共权力的有关部门及其具体官员并不像传统政治学中认为的那样是公共利益的天然维护者，而是受自身利益驱动的人，有自己的欲望和需要。当官员的目标和公众的目标发生冲突时，代理人往往很可能选择损害公共利益、国家或政府利益而维护个人利益。在国家治理中，又没有任何“看不见的手来自动地促使个人行为服从公共的利益”。[3]因此，要求代理人一心一意致力于公益，反而显得有点“强人所难”；其次，契约的不完全性。代理人践约是一个动态过程，其中存在着突出的不确定性和模糊性因素，从而导致委托代理双方签订的合同契约带有先天或后天的缺陷。契约的不完全性为代理人拥有大量自由裁量权提供了合理性，为其采取机会主义做法提供了便利的空间；再次，是信息的不对称。政治代理人是信息的优势者，他们拥有一些为政治委托人所不知的信息，委托人对代理人的行动细节并不了解或保持着“理性的无知”，代理人极易产生侥幸心理，一旦有可能就试图破坏规则、钻空子和投机取巧，政府很可能变成为私人利益的场所。正是由于种种不良因素的存在，以及作为分散个体的委托人的监督上的弱势处境，使得委托——代理机制运转失灵，政府提供的行政产品即公共服务无论在数量上还是在质量上，都难以达到预期的代理效果，偏离社会福利最大化的目标。尤其是代理人的报酬不与其行为后果挂钩时，代理人就会以追求最少的劳动和要素投入来获取相对高的代理报酬。代理人一方面可以无限地扩大自己的权力范围，另一方面代理人可以用职权干自己愿意的一切事情，包括偷懒、办事拖拉、推诿责任、追求享受和贪污腐败等等的普遍渎职行为，公共权力因此而逐渐异化了。

二、对公共权力异化行为改进的路径选择

（一）制度建设：架设刚性的行为规范

制度是要求人们共同遵守的办事规程或行动准则，人既是制度运作的主体，又是制度运作的客体，因此，对政治代理人的科学分析是架设有效制度的前提。在这一方面，中西方存在着对人性假设泾渭分明的区别。中国古代虽有“性恶论”，但最终还是“性善论”占据了主流地位。所谓“人之初，性本善”，政府都是“操心父母”，而父母对子民是毫无私心的。直到现在，政府官员还是被认为是“人民公仆”。而从基督教教义演化而来的西方人的制度逻辑思路则是“原罪说”，人间没有天使，政府是一种“必要的邪恶”。休谟指出，在设计任何政府制度和确定几种宪法的制约和控制时，应把每个人都视为无赖，并以积极的防御观作为基本依归。[4]洛克认为，所有的人必定是追求个人幸福或快乐的，欲望的驱使使得人们专一而恒常地追求自己的幸福，此乃人的本性。在资源稀缺的情况下，人性中的“仁爱”是永远不能胜过或克服自私本性的。[5]委托——代理理论也内在的包含着“经济人”的假设，认为委托人和代理人的都是追求自身利益最大化的经济人，这也是民众与官员之间的公共权力委托代理运作失灵的前提条件；再者，委托——代理理论是用经济合约的形式来规范委托人与代理人之间关系的，由于在市场经济条件下，市场经济天然所具有的自主性、竞争性、重利性和等价交换性，容易诱发代理人的本位主义、拜金主义和极端个人主义，容易冲击代理人的理想信念和职业操守。因此，新制度经济学主张依赖制度来约束人的机会主义行为倾向。[6]

制度规范作为一种外部约束，贵在保持和彰显一种客观合理性——便于委托人对代理人实施有效约束是其要义。制度可以对各个层次的行政官员分别规范，使规范既有确定性，又有针对性。要防止公共权力的异化行为，可作如下制度安排和设计：

第一，加强法律监督，以防止代理人的违法行为。委托——代理理论认为，监督是重要的。它认为监督必须持之以恒，因为长期的关系可以发展出有用的价值存量，这种价值存量对于合同的实施来说是非常重要的，它也使得有限的监督更为有效。而法律监督就是将持续不断的监督体系制度化的作用机制。由于行政委托人只是作为分散的个体存在，基数很大但未经组织起来的力量是很薄弱的，难与以国家为后盾的强大的公共权力相抗衡，加上委托人并不能享受对代理人追求超额代理费用或渎职监督行为的成果，即使勇敢地选择了监督，个体委托人付出的代价是很大的，这对一个同样具有经济人本性的民众来说结果会是得不偿失。所以委托人普遍缺乏对代理人频繁监督的积极性，更多的人会选择“搭便车”坐享其成。那么加强法制监督就更是刻不容缓。要在最高的宪法层次上以法权制约行政权力，法权高于一切政治强权，拥有至高无上、神圣不可侵犯的地位。通过法制规定政府有关行政过程中的权力边界和责任，使得政府的行政行为有章可循、有法可依，以便对政府权力实施有效的法则和限制措施，防止政府权力无限膨胀和缩减官员的随意性权力。

第二，激励约束机制设计。委托——代理理论要解决的就是如何建立一种激励机制，使代理人的行为有利于委托人的利益。然而，政府代理具有强制性，没有退出机制供选择，因此，政府和民众之间的合约是被“锁定”了的，这就降低了政府规避错误、提高效率的激励，但也正是因为这样，建立强有力的激励机制就显得格外重要。有效的激励约束机制能够确保委托人和代理人的利益相一致，其运行程序能够引导博弈各方的行为相互促进和制衡，以达到双方共赢的目的。例如可以实施裁员加薪与高薪养廉的政策。裁减极度膨胀的官僚队伍，并相应增加官员的正常报酬的高薪养廉政策，其目的有三：其一是激励公共权力代理者更好地为委托人服务，按委托人意愿行使公共权力；其二是因为官员的报酬是来自于委托人，所以这又可以增加委托人监督的积极性；其三，扩大官员报酬就是相对减少非官僚职业的报酬，这对不认真行使公共权力代理者具有相对惩罚作用，一旦失去代理人资格，也就会损失一大笔收益。[2]然而高薪不应是固定的，要随代理人的业绩而变动。在企业管理实践中，行之有效的做法是给代理人以部分剩余索取权，使其主观上追求自身利益最大化，客观上促进了股东总体利益，也可以相对地减少代理人为了自利而不惜损害公利的扭曲行为，这应该为政治委托代理过程所借鉴。

第三，建立一个发达的竞争性的代理人市场。实践表明，竞争和他律分别是效率和自律的基本保证。我国传统的官员选拔机制的主要缺陷是缺乏竞争优选机制，长期以来，中国采取以身份标签为特征的人才进入壁垒，既影响了优秀人才参与国家行政管理，又阻隔了外部竞争对行政人员的压力，造成了行政代理职务终身制。以市场化的装置为杠杆的代理人市场的存在，可以实现对不称职的代理人的替代。尤其是提供了一种公开、公平、公正的竞争机制和代理人声誉评价机制，是代理人存在有可能被淘汰出局的危机感，从而注重提升自身能力和自觉培养起防腐拒变的能力。遗憾的是，政治生活不可能像经济活动那样随时随地根据市场机制来决定人员的更迭，因此人民应该加强对政府官员的控制权，如选举权、检举控诉权和罢免权等，让政府人随时都面临着被降职、弹劾、罢免的危险，才能加强这种竞争和淘汰机制。

第四，加大政务透明度。人们往往会有这样一种印象或体验：如果不是有与政府打交道的经历，普通老百姓穷尽一生都不知道那深墙大院里是如何操作的。由于委托——代理关系中存在着信息不对称弊端，公众与政府之间的信息交流就显得尤为重要。政府既然是公共产品，就应当尽可能地向公众开放，尽量避免暗箱运作。应完善信息控管系统，改善公共信息体系，削减政府专门部门对信息的隐匿权限，实行信息公开制度。高度透明的信息是人民参政议政的条件，这就需要疏通政府与外界的制度化联系渠道，提高政策的透明度，并构建有效有序的信息反馈机制。同时，还要增强公民意识，提高人们参与和关心公共事务的热情。作为委托人应该了解，其参与积极性是与切身利益相关的。

（二）诚信政府：打造软性的行为规范

美国产权经济学家阿尔钦和德姆塞茨指出：团队中的个人对自我利益的追求与群体效率存在着某种张力，而团队生产的外部性和环境不确定性恰好可以“遮掩”雇员的卸责行为，并且似乎任何激励机制都给企业中的代理人留有“卸责”余地。即没有任何制度能够完全克服信息不对称带来的负面影响，从而避免制度失灵，[7]政府中的代理又何尝不是如此。宪政建设远未完善是世界各国的普遍现象，督导权力的民意表达程序也极为有限，而且难免因层层过滤而失真失效，法制手段总是滞后的，往往只是作为应急机制或事后收拾的无奈选择。所以要解决“代理人问题”，诚信建设不容忽视。政府代理的本质是一种信托关系，那么，信用就是其内在的伦理品格和存续的基础。如果代理人不讲信用，政治委托——代理契约只是一纸空文；如果代理人讲求信用，以委托人的利益期待为使命，忠实且成功履行委托—代理契约，获得委托人的持续信任，那么委托——代理关系就能良性地运营。因此，如果政府无法回应公众的期待和信任甚至贪赃枉法，就会出现不同程度的信任危机。基于“经济人”的基本假设，西方政治从来不奢谈对人的信任，而是依靠制度的锁链来约束官员的作为。但他们对官员的道德操守似乎从来就没有含糊过。早期的法国政治家罗伯斯庇尔指出“美德是政府的最高管束者”，后来华盛顿倡导“品行或道德是民主政府之源”，[4]到了现代，还是西方的学术派别首先高扬起了公共行政伦理的鲜明旗帜。事实上，与法律制度相比，信誉机制是一种成本更低的维持交易秩序的机制，特别是在许多情况下，法律制度是无能为力的，只有诚信才能起作用。在委托——代理关系中，无论激励约束机制多么健全（事实上也难能做到），如果代理人不守诚信，那么就难以预防和制止其机会主义