城市土地管理课件

城市土地管理学

第一章绪论城市土地管理2内容提要土地的基本概念土地、人口、环境与可持续发展土地管理基本概念土地管理学的研究对象和研究方法第一节土地概念及特性城市土地管理3一、定义

指地球表面陆地和水面的总称，同时，土地还是一个空间的概念，是由气候、地貌、土壤、水文、岩石、植被等构成的自然历史综合体，并包含了人类活动的成果，即土地是自然与社会经济的综合体。土地内涵的变化过程：土壤地球表面的陆地内陆水域陆地、内陆水域和海洋

在土地这个综合体中，土地质量和用途取决于全部构成要素的综合影响，离开了整体，各个单独的组成要素都不能理解为土地。城市土地管理4从本质特征看，土地——生产力，土壤——肥力。从形态结构看，土地——是地上层、地表层和地下层组成的立体垂直剖面，土壤——只是地表层的一部分。二、相似概念的区别

土地和土壤土壤是指地球陆地表面具有肥力、能生产植物的疏松表层。而土地的含义更广。

土地与国土国土是指一国主权管辖内的版图，包括领土、领海和领空，不单指土地，而是国家管辖的地理空间，包括资源与环境两部分。城市土地管理5

土地与景观

景观是土壤、风化壳、大陆沉积物、潜水和地表水、植被、近地表大气和物理化学作用紧密联系的综合体，其基本特征是大气候和地理地质条件的统一。

二者最大的区别在于，景观只考虑自然地理因素的作用，极少考虑社会经济因素的影响。城市土地管理6三、土地的二重性

土地具有资源和资产的双重内涵，前者是指土地作为自然资源，是人类生产和生活的根本源泉；后者是指土地作为财产，有经济（价值）和法律（独占性）意义。

土地资源

作为自然要素，于现在或可预见的将来，能为人们所利用并能产生经济效益的那部分土地。

土地资源，是一个“发展”的概念，即使现在无利用价值的土地，随着科技的进步、人类需求的多样化，将来可能会有用，可能变为宝贵资源。因此，土地资源也可理解为，经过投入，可获得收益的土地。城市土地管理7

土地资产

是指土地财产，即作为财产的土地，具有明确的权属关系（有其物主）和排他性，并具有经济价值的土地资源。它是土地的经济形态，其重要属性是有限性、有用性、可占用性和具有价值。

土地作为不动产，是土地实体与权利的有机结合，它既包括有形的土地实体，也包括寓于土地实体中的各种经济关系和由此形成的产权（所有权、占有权、使用权、收益权、出租权、抵押权等）。因此，土地管理所研究的土地，是有形的土地实体与无形的土地权利的统一体。城市土地管理8四、土地的功能

负载功能——土地能将生物与非生物负载其上，成为地球一切生物与非生物的安身之所。

养育功能——土地具有肥力，具备适宜生命生存的氧气、温度、湿度和各种营养物质，使各种生物得以生存、繁衍。

仓储功能——土地蕴藏着丰富的金、银、铜、铁等矿产资源，石油、煤、天然气、水力等能源资源，沙、石、土等建材资源。为人类生产、经济的发展提供了必不可少的物质条件。城市土地管理9

提供景观的功能——土地自然形成的各种景观，如群山、大海、瀑布、清泉等，为人类提供了丰富的风景资源。

储蓄和增殖的功能——土地作为资产，随着对土地需求的不断扩大，其价格呈上升趋势，因此，投资于土地，能获得储蓄和增殖的功效。城市土地管理10五、土地的基本特性

自然特性

土地是自然的产物

土地面积的有限性

土地，作为生产资料，与其他生产资料相比，有自然、经济、社会三方面的基本特性。

土地不是人类劳动的产物，它的产生与存在不以人类意志为转移；而其他生产资料几乎都是人类劳动创造的。

土地的面积为地球表面积所限定，地质活动和人类活动可能使水域变成陆地，山地化为平地，坡地变为梯田，不断改变着地球表面的形态，但土地的总面积始终未变。在现有的科技条件下，人力不可能创造土地、消灭土地，或用其他生产资料代替。城市土地管理11

土地位置的固定性

土地质量差异的普遍性

土地利用的永续性

土地的绝对位置是固定不变的，地块之间也不能互相调换位置，这使土地利用受到很大限制；但土地的相对位置是可变的，即随着社会经济的发展，土地的区位状况可以改变，这对土地利用及地价具有重要影响。

土地是自然的产物，不是人类按统一标准制作的，不同土地单元具有不同的自然、区位条件。因此，土地利用要因地制宜。

土地是可更新资源，在农业利用中，通过施肥、灌溉、轮作等措施，可使土地肥力处于周而复始的动态平衡中；在非农业利用中，不会磨损、陈旧、丧失有效性，在维持土地功能的前提下，可以永续地利用。城市土地管理12

经济特性

土地经济供给的稀缺性

土地用途的多样性

土地的经济供给，指在土地自然供给与某些自然条件许可的范围内，某种用途土地的供给量能够随着土地利用效益的变化而变化的现象。

此特性具有相对性，是相对于某种土地用途而言的，即用于某种用途的土地面积是有限的。因此，应节约、集约地利用土地。

土地用途包括住宅用地、工业用地、商业用地等。一块土地可同时适用于几种用途，也可从一种用途转换到另一用途，但应坚持最佳用途和最大经济效益原则。城市土地管理13

土地用途变更的困难性农用地与建设用地之间的变更是单向、不可逆的；

农用地、建设用地内部的用途变更，要受地质条件、土地质量、利用时间等因素的影响。

土地增殖性

在土地上追加投资的效益具有持续性，不会随着时间的推移而折旧、报废。

土地报酬递减的可能性

在技术不变的条件下，对土地的投入超过一定限度，就会产生报酬递减的后果。见下例城市土地管理14例：一城市建筑规模的研究结果显示，在一块价值150万元的土地上建造不同楼层的建筑，获得的投资利润率呈抛物线变化趋势，先增后减(如右图)。

社会属性

人类在利用土地（占有、使用、收益、分配）的过程中，形成人与人之间的某种生产关系，这是进行土地产权管理、调整土地关系的基本出发点。第二节土地、人口、环境与可持续发展城市土地管理15一、土地与人口的辨证关系——主要表现为土地的供求关系。

土地满足人类的需求，人类生产、生活对土地产生重要影响。随着人口增加，对土地的需求日益增长，但土地供给是有限的，形成了人地矛盾。二、人地比例关系的变化与环境问题人口增加、城市扩张、耕地锐减粮食、环境问题——表现为土地承载力问题

因此，在土地利用中要协调好耕地与城市建设用地的关系，从而实现“吃饭”与“建设”的协调。要努力提高土地利用的科技水平，提高土地的承载能力，缓解人地矛盾，避免土地利用对环境的破坏。城市土地管理16三、土地、人口、环境与可持续发展

树立可持续发展观

实现土地、人口、环境、经济的协调发展

建立土地、人口、环境组合运作模式

使经济增长与恶化环境的土地投入脱钩

实行以预防为主的环境政策

将土地资源利用的外部性内在化

人们利用土地从中获益，但由此造成的资源退化、破坏、环境污染，转嫁给了社会、未来和自然界，而乱垦滥用的责任人却不承担任何损失，这种外部性是造成土地、人口、环境系统失调的基本动因。外部性内在化，要将破坏土地资源与环境的代价由责任人承担，从而使合理利用和保护土地资源与环境，成为人们的自觉行为。城市土地管理17四、加强土地资源管理的措施

实行有控制的人口转变

消除贫困

要使人口规模和增长率与土地人口承载力、人均社会福利最大化相适应。贫困是人类——环境系统恶化的重要动力。

贫困使穷人不得不掠夺式地开发资源，致使环境恶化，从而又导致贫困地区更加贫困，形成恶性循环。

实现土地资源（特别是耕地）供求平衡，使各区域的耕地总量不减少

建立土地数量、质量的调查、监测、预警制度

实行土地资源资产化管理第三节土地管理的基本概念城市土地管理18一、管理

——管理者在一定的环境条件下，为有效地实现既定目标，运用一定的方式，所进行的一项综合性活动。二、土地管理

——国家在一定的环境条件下，综合运用行政、经济、法律、技术方法，为提高土地利用的生态、经济、社会效益，维护在社会中占统治地位的土地所有制，调整土地关系，监督土地利用，而进行的计划、组织、控制等综合性活动。

管理的主体——国家

管理的客体——土地及土地利用中的各种关系

基本任务——维护在社会中占统治地位的土地所有制、调整土地关系和监督土地利用。城市土地管理19

方法——行政、经济、法律、技术等

职能——计划、组织与控制

环境条件——社会制度和土地制度

我国的土地制度规定：城市土地归国家所有，农村土地归农村集体经济组织所有；只有通过国家出让的土地，才能进入房地产领域进行开发、建设，否则其地上的房地产产品不受法律保护。

土地管理的目标必须是当时社会经济条件下能实现的；管理的技术手段也必须与当时的科技发展水平相适应，因此，土地管理活动必须符合当时的社会经济条件。

目标——提高土地的经济、社会、生态效益，满足日益增长的社会需求第四节土地管理学概述城市土地管理20一、土地管理学的研究对象

——是作为自然经济综合体的土地的利用和土地关系的管理，这一完整的、综合的、具体的社会现象的规律性。

土地管理学是研究土地管理以及管理过程中的一切职能、经济、法律、技术、行政等各要素的整体运动规律的学科，研究的是一般规律与特殊规律的结合。

从学科性质上讲，土地管理学是管理科学的一个分支，是介于土地科学和管理科学的一门交叉学科，具有经济、工程技术和法律三方面的性质，技术性和实践性很强。二、学科任务和内容

基本任务——应用相关原理和方法，研究调整土地关系和土地利用的规律性，以平衡土地供需矛盾，取得尽可能大的生态、经济、社会效益。城市土地管理21

学科的内容体系

土地管理原理

土地管理内容地籍管理土地权属管理土地利用管理土地市场管理——基础——核心手段

港台地区及国外土地管理的主要经验

香港——土地两权，分离管理

台湾——农地保护，实施土地管制

日本——编制土地利用计划，实行土地交易许可证和劝告制度，重视资源调查，加强教育

美国——土地有偿使用，合理规划，技术先进

德国——重视土地立法，技术先进，土地信息管理，管理队伍建设

加拿大——协调各级政府的土地管理关系城市土地管理22三、研究方法

综合分析法

系统分析法

比较研究法

模拟研究法

定性定量法

土地管理原理城市土地管理23内容提要人本管理原理——对土地利用过程中的参与者的管理系统管理原理——对土地管理机构和方法的管理动态管理原理——对土地利用和土地关系的管理管理效益原理——对土地利用目标的管理城市土地管理24一、人本管理原理

人本管理原理强调，在管理的三个要素（管理者、被管理者、管理环境）中，应将人的因素放在第一位，坚持以人为本，即充分调动人的积极性、主动性和创造性为根本。因此，应分析人的行为的根本动力所在，根据人的行为规律进行管理。1、行为原理——人的行为都受人的动机支配，人的动机又是由人的需求决定的，这就是人的行为规律，根据此规律进行管理，就是管理的行为原理。行为目标动机需要

可见，行为的最根本原因在于人的需要，为了满足某种需要，人要进行某种行为，于是，马斯洛提出了“需要层次论”。生理需要安全需要社会需要尊重需要自我实现需要城市土地管理252、动力原理管理活动要达到预定目标，需要动力的推动。物质动力精神动力竞争动力一般包括三种动力二、系统管理原理

任何管理都是对一个系统的管理，必须掌握系统本身的共性和特性，使整个系统达到最优化，实现最佳化管理。贯彻系统原理须把握住系统的三个环节：目的性——一个系统中应针对不同层级设置总目标—子目标整体性——一个系统的各个部分应该是一个有机整体，部分服从整体层次性——系统中各个部分有主次之分，形成有序的层次结构，从而影响工作效率城市土地管理261、整分合原理——对于一个管理系统而言，首先必须是一个统一的有机整体，在整体规划的前提下，进行分工合作，做到优化组合。2、相对封闭原理——在一个管理系统中，管理手段必须构成一个封闭的循环回路，即要通过分馈信息检验决策的正确性，同时作出新的决策。上级下发指令执行结果分馈，决策三、动态管理原理

被管理对象始终处在动态变化中，管理系统本身也随着管理目标、管理对象、外部环境的变化而变化，因此，要注意了解其变化的趋势，掌握影响其变化的因素，从而提高管理的效率。土地管理的对象土地利用和土地关系就受到多个内外因素的影响，管理过程中必须掌握这些因素的变化，从而有效地指导土地利用。城市土地管理271、动态相关原理——分析系统内部各组成部分之间以及系统与外部环境之间的各种相关关系，了解相关信息，建立信息系统，协调各部分的关系，促进事物向预定目标发展变化，以取得管理的整体效应。2、弹性原理

有效管理必须要依据系统内外条件和环境的变化随机应变，因此管理必须留有余地，保持充分的弹性。四、管理效益原理

管理的目的是为了获得效益，要求做到生态、经济、社会三大效益的统一，获得最佳的整体效益。1、整体效益原理——使系统各组成部分相互作用，产生1+1＞2的合力效应2、规律效应原理——任何事物的发展变化都要遵循客观规律，要获得效益，必须充分发挥各组成部分的优势，使系统整体获得尽可能大的效益。

土地管理的一般过程城市土地管理28确定目标构建组织实施组织职能实现目标宏观目标中观目标微观目标组织设计组织整合计划组织控制土地管理的一般过程由下图表示：土地管理方法行政方法经济方法法律方法技术方法

地籍管理城市土地管理29土地管理概述内容提要土地调查土地分等定级土地登记土地统计地籍档案管理第一节地籍管理概述城市土地管理30一、地籍1、定义——是土地的户口，是记载土地的位置、界址、熟练、质量、权属和用途等基本状况的簿册。2、性质

空间性

由于土地具有位置固定性，土地界址的变动必然带来土地权属面积的增减，所以，地籍的内容不仅需要记载在地籍簿册上，同时还应在图册上标绘清楚，并做到土册与簿册一致。

法律性

体现了地籍簿册的可靠性，地籍图册上的界址点、界址线的位置和地籍簿册上的权属记载及其面积的登记等都应有法律依据，甚至有关法律凭证还是地籍的必要组成部分。

精确性

地籍资料的取得一般需要通过实地调查，并运用先进的测绘和计算方面的科学技术手段。城市土地管理31

连续性

随着生产的发展和建设规模的扩大，土地的基本状况会经常发生变化，必须经常更新，保持资料的记载和统计数据的连续性，体现其现势性。3、作用

为土地管理提供基础资料

为维护土地产权权益等提供基础资料

为改革与完善土地使用制度提供基础资料

为编制国民经济发展计划等提供基础资料

4、分类二、地籍管理1、定义——国家为获得地籍信息，科学管理土地，而采取的以土地调查、土地分等定级、估价、土地登记、土地统计、地籍档案为主要内容的综合措施。2、分类——权属是地籍的核心城市土地管理323、任务三、地籍管理的内容

土地调查

土地分等定级

土地登记

土地统计

地籍档案管理四、地籍管理的原则

坚持全国地籍管理的统一性

保证地籍资料的可靠性和精确性

保证地籍工作的连续性和现势性

保证地籍资料的完整性和概括性第二节土地调查城市土地管理33

土地调查的任务是为土地管理提供基础资料，内容包括地籍调查、土地利用现状调查和土地条件调查。一、地籍调查

是利用一定的方法，通过权属调查和地籍测量，查清每一宗地的位置、权属、界线、面积和用途等基本情况，形成地籍图和簿册的过程。以权属调查为核心，是土地登记的前期工作和法定程序。1、地籍调查单元——一宗地、混合宗2、主要内容

权属调查

地籍测量——核心是界址认定

我国规定城市土地的所有权归国家，各单位和个人只能拥有土地使用权；农村集体土地归农村集体所有。界址认定过程存在两种情况，形成两种结果城市土地管理343、地籍调查的程序和主要成果二、土地利用现状调查1、基本内容2、土地利用现状分类——3个一级地类，15个二级地类，68个三级地类3、调查的基本单元——图斑三、土地条件调查土地自然条件调查土地社会经济条件调查第三节土地分等定级城市土地管理35一、概述1、定义——将土地调查的结果等级化，获得土地质量状况的一项工作。2、分等定级成果的用途

为土地估价提供控制区域

为确定土地税额、土地征用补偿提供依据

为土地利用规划、布局、合理组织城乡土地利用提供基础资料3、土地分等定级体系城镇土地分等定级农用土地分等定级城镇土地等城镇土地级——城镇之间——城镇内部4、土地分等定级的原则5、土地分等定级的方法体系二、城镇土地定级1、选择定级因素——与土地区位的影响因素关系密切城市土地管理36

繁华程度——是反映土地经济区位最重要的指标

交通条件——影响土地使用者的运输成本和心理成本

基础设施——反映使用者的生活方便程度

环境条件——对经济发展、投资的限制性影响因素

人口状况——反映土地需求趋势2、定级因素权重的确定——因素权重反映各因素对土地质量的影响程度3、土地定级单元的划分4、土地定级因素分值的计算原则：

总分值与土地优劣成正相关，总分值越大，土地质量越高，级别越高

分值体系采用0-100分的封闭区间

得分值只与因素指标的显著作用区间相对应。因为某一因素指标在某些区间上的变化，对土地优劣无显著作用。

如：绿地覆盖度在0-50%之间对土地有一定影响，但大于50%后，其作用几乎和50%相当，这是0-50%就称为绿地盖度的显著作用区间。城市土地管理375、土地级别初步划分在因素分值计算的基础上，计算出单元总分值，并据此划分土地级别6、级差收益测算通过级差收益测算，检验土地级别初步划分是否合理。7、级别边界落实、成果整理、验收第四节土地登记城市土地管理38一、概念和法律依据二、土地登记的类型和原则三、土地初始登记的内容、程序和主要文件初始土地登记变更土地登记

1、登记内容中的土地权属，包括集体土地所有权、使用权，国有土地使用权，共有土地使用权，他项权利

集体土地所有权

产权人具有占有、使用、收益、处分的权利，集体所有的土地在国家征用或其他农民集体依法使用时，集体土地所有者有权要求依法得到补偿的权利，这就是处分权的实现。

集体土地使用权

一般是指农民集体和个人进行非农建设，依法使用集体所有土地的权利，包括乡村企业非农业用地和农民宅基地。城市土地管理39

通过征用农用地取得建设用地使用权，不但需要土地所有者的同意，还必须依法经国家审核、批准，因而使用过程中也必须接受国家行政部门的监督和管理。

国有土地使用权

国有土地使用权流转，是国家通过法律规定的形式，将国有土地所有权中占有、使用、收益的权利让渡给使用者，从而与土地所有权分离，而国家保留最后的处分权，国有土地使用权除处分权外，包含了其他全部权能。

国有土地收益权的实现土地使用者经营收益国家通过有偿出让土地使用权和税收实现收益

国有土地处分权的实现——不能流转，表现为划拨、出让或确认、收回土地使用权的权利

共有土地使用权——两个以上的土地使用者依法共用一宗地的权利，其特点是主体的多主性和客体的整体性。城市土地管理40

他项权利——指在已经确定了他人所有权和使用权的土地上，保留的其他利用土地方面的权利，包括抵押权、租赁权、地役权等。

主体具有特定性：主体必须与土地所有权或使用权有着密切的关系，如土地租赁关系、抵押关系。

客体与土地使用权、所有权的客体一般为同一块土地，它的发生既依附于土地的所有权和使用权，又是对土地所有权和使用权的一种限制，这种限制往往影响土地所有者和使用者对土地的充分利用，从而影响土地所有权和使用权的价值。

共有土地使用权的各使用者之间在行使土地使用权时，必须以不损害其他共用人的使用权为前提。

土地共有使用权面积为按份共有，主要影响因素是，占用地表和空间的面积。商品住宅的土地使用权就是按共有土地使用权进行分摊的。分摊土地面积=（自用建筑面积/总建筑面积）×土地总面积城市土地管理412、登记程序申报地籍调查权属审核注册登记颁发证书3、主要文件申请书审批表土地登记卡土地归户卡土地证书四、土地变更登记的内容、程序设定登记权属变更登记内容变更登记注销登记内容第五节土地统计城市土地管理42一、概念1、重要性2、特点

数量的地域性，是一定地界范围内的相对位置的土地数量

图表与实地的一致性

总面积的稳定性，即一定地域内的总面积不变

质量的相对性，土地统计只能反映某种环境下一定用途的土地质量二、任务和类型第六节地籍档案管理城市土地管理43一、地籍档案管理的概念和任务1、概念2、地籍档案与地籍资料的区别3、任务二、地籍档案管理的内容收集、整理、分类、编目、鉴定、统计、保管、利用

土地权属管理城市土地管理44内容提要土地制度与土地产权土地权属管理的任务和内容土地所有权与使用权的确认城镇国有土地使用权流转管理土地征用土地权属纠纷的调处第一节土地制度与土地产权一、土地制度概述——土地所有制度和土地使用制度二、我国土地制度及其特点土地所有制度的特点：全部土地属于国家和农民集体所有，土地所有权不得买卖和非法转让。土地使用制度——包括城镇国有土地使用制度和农村集体土地使用制度城镇土地使用制度的特点：坚持城镇土地的国家所有制，在土地公有制的基础上实行土地所有权与使用权的分离，实现土地有偿使用并将土地使用权作为商品纳入市场经济运行的轨道，通过市场优化土地资源配置，并使土地所有权在经济上得以实现。城市土地管理45三、土地产权及其基本属性土地产权——指有关土地的一切权利的总和，包括土地所有权、使用权、租赁权、抵押权、继承权、地役权等多项权利。土地产权的基本特性：具有排他性土地产权客体必须具备可占用性和价值性土地产权必须经过登记，才能得到法律的承认，并受到法律的保护土地产权的相对性城市土地管理46四、我国土地所有权的主体、客体、内容（一）土地所有权的含义

——包括占有、使用、收益、处分四方面的权利内容（二）我国国有土地所有权的主体、客体、内容主体——我国国有土地所有权的唯一主体是国家；客体——一切属于国家所有的土地内容——依照法律规定，国家在行使土地所有权的过程中形成的权利和义务。国有土地所有权由国务院代表国家行使，地方各级政府无权擅自处置国有土地，只能依法根据国务院的授权处置国有土地。城市土地管理47五、我国土地使用权的主体、客体、内容（一）土地使用权的含义

——是指使用土地的单位和个人在法律所允许的范围内对依法交由其使用的国有土地和农民集体所有土地的占有、使用、收益以及部分处分的权利。（二）我国国有土地使用权的主体、客体、内容主体——任何依法取得国有土地使用权的单位和个人；客体——国家依法提供给单位和个人使用的国有土地内容——国有土地使用权主体在依法行使土地使用权的过程中形成的权利和义务。建设单位使用国有土地，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地。城市土地管理48第二节土地权属管理的任务和内容一、土地权属管理的任务巩固、维护和不断完善社会主义土地公有制保护土地所有者和使用者的合法权益，调动其合理开发、利用土地和不断改善土地使用条件的积极性调整土地关系二、土地权属管理的内容依法确认土地权属依法管理土地权属变更依法调查、处理土地权属纠纷城市土地管理49第三节土地所有权和使用权的确认一、国有土地所有权的产生途径新中国成立后，我国政府针对不同性质的土地所有权形式，分阶段，分别采用下述方式，逐步建立起了国有土地所有权接管、没收赎买征用土地法律宣布二、国有土地使用权的取得和收回取得——有偿、无偿和依照法律政策规定三种方式收回——使用期满无偿收回和提前补偿收回城市土地管理50第四节城镇国有土地使用权流转管理20世纪80年代开始的土地使用制度改革，使传统的城市土地无偿、无限期、无流动的使用制度转变为有偿、有限期、可流动的土地使用制度。城镇国有土地使用权流转方式：出让转让出租抵押城市土地管理51第五节土地征用一、土地征用的概念（一）土地征用的涵义

——指国家为了社会公共利益的需要，依法将农民集体所有土地变为国有土地的行为。（二）土地征用的特征是一种政府权利具有强制性具有补偿性（三）土地征用的条件必须为了公共利益而进行都要进行补偿城市土地管理52二、土地征用的程序建设项目的预审用地申请与审查制订征地方案上报审批批复实施颁发《建设用地批准书》

城市土地管理53三、征地补偿与安置标准土地补偿费青苗费地上附着物补偿费安置补助费新菜地开发建设基金四、征用土地与农用地的审批权限（一）征用土地审批权限1、国务院审批基本农田基本农田以外的耕地超过35hm2的其他土地超过70hm2的2、征用以上规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。城市土地管理54（二）农用地转用的批准权限1、国务院审批——省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的2、土地利用总体规划批准机关批准——在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准单位批准3、市、县人民政府批准——在已批准的农用地转用范围内的具体建设项目用地4、省、自治区、直辖市人民政府批准——上述规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的城市土地管理55第六节土地权属纠纷的调处一、土地权属纠纷的概念及其产生的原因1、土地权属纠纷——指有关土地所有权、使用权的争议，包括两种情况：依法取得土地所有权或使用权受到侵害时引起的权属纠纷；对现有权属界线的争议2、产生的原因土地权属紊乱，地界无明显标志过去农村的政策多次变化以及土地问题上“吃大锅饭”、无偿占用造成的权属争议行政区划变更、社队归并、调整插花地等造成的权属不清水利建设、围湖造田、更改河道、开荒、平整土地、铲除了原由地界，又无新的用地协议城市土地管理56城市土地管理57

征用土地审批手续不完善，界址不清或一地多征引起的纠纷历史上存在的地权争议延续至今土地所有权或使用权受到侵害土地隐形交易，土地使用权非法转移二、土地权属纠纷调处的原则维护社会主义公有制，保护土地所有者和使用者合法权益以事实为依据，以法律为准绳的事实求是原则有利于团结，有利于合理利用土地的原则远期证据服从近期证据的原则。三、土地权属纠纷调处的程序当事人协商解决人民政府调处调解行政裁决

土地利用管理城市土地管理58内容提要土地利用管理的理论依据土地利用与土地利用管理建设用地、未利用地开发利用管理土地利用总体规划土地用途管制土地利用监督与调控第一节土地利用管理的理论依据一、土地肥力原理（一）土地肥力自然肥力——自然范畴综合经济肥力有效肥力人工肥力——经济范畴潜在肥力（二）影响土地肥力的因素

1、社会生产力发展水平生产力水平提高，科技进步，增加土地投入，人工肥力增加生产力水平提高，科技进步，增强了对土地的深度开发和使用

2、生产关系的变革，影响人们对土地投入的积极性二、土地报酬原理

1、含义：指科技水平相对稳定的条件下，在同一地块连续追加投入，报酬出现先增后减的变化趋势。城市土地管理592、土地报酬的三种形式及其相互关系总报酬——一定数量的生产资源投入土地后，所得的产品量。平均报酬——生产资源投入量与相应产品量之比。边际报酬——每增加一单位变动资源投入量，所引起的产量增加值相互关系边际报酬是核心，总报酬和平均报酬都随之变化。城市土地管理603、土地报酬原理出现的主要原因——土地容量在一定的经济状况和生产技术条件下，土地在客观上存在着受容力的界限，追加投资超过土地受容力便不起作用，从而出现土地报酬先增后减的现象。4、土地报酬原理的现实意义揭示土地质量状况在面积相等的不同地块上，当边际报酬等于零时（总报酬最大）投入的劳动和资本量越大，说明土地肥力越大，质量越高。因为该地块上可以供养更多的作物生长，拥有更多的养分。确定土地集约利用的合理界限，提高土地投资的经济效果推进土地的集约利用是为了社会发展的必然趋势，但不能机械的认为集约度越高越好。城市土地管理61三、地租理论1、绝对地租——产生的原因是土地所有权的垄断以及土地所有权与使用权相互分离。2、级差地租——产生的原因是土地面积有限和土地的经营垄断3、垄断地租——产生的原因是土地所有权的存在转化而来四、地价理论1、土地价格——是资本化的地租。地价不是土地的购买价格，而是地租的购买价格。2、地价形成的特点地价不包括生产成本因素土地的总供给是固定的，只受需求单方面的影响土地具有增值性土地异值性使土地价格较难确定城市土地管理623、影响土地价格的因素总体因素：经济发展速度、城市化状况、社会安定状况、国家政策、土地投机等区域因素：区位、交通条件、经济繁华程度、人口密度、治安状况、环境质量等个别因素：宗地的位置、形状、方向、面积大小、离公共设施的远近，临街状况、宗地用途等4、土地价格的变化趋势由于土地数量有限性，地价总是随着社会经济发展呈上升趋势。城市土地管理63五、区位理论（一）产生的背景人类从事生产，需将资本、劳动力带到土地上，并将产品运到市场，而土地位置是固定的，为了方便生产和流通，降低产品成本，增加利润，就要按一定的标准选择适宜的空间位置，使比较利益最大，于是产生了区位理论。（二）古典区位理论（三）现代区位理论六、生态经济学原理

土地生态经济系统运行的物流、能流、价值流和信息流四大要素，都是在土地及其所提供的空间运行的。运用能流、物流有效的流动，达到既有利于生态良性循环，又取得越来越好的经济效益的目的。城市土地管理64第二节土地利用与土地利用管理一、土地利用及其影响因素（一）土地利用概念

——指人类通过一定的活动，利用土地的性能来满足自身需要的过程。主要内容包括：1、确定土地的用途2、在国民经济各部门间和各行业间合理分配土地资源3、采取各种措施开发、整治、经营、保护土地资源，提高土地利用效果。土地利用要受自然和社会经济因素的制约，既是自然范畴，又是社会经济范畴。土地利用要随自然和社会经济因素的变化而变化，是一个动态过程。城市土地管理65（二）土地利用的影响因素1、自然因素2、社会经济因素3、人的文化素质（三）土地利用的原则1、生态平衡原则2、最大经济效果原则3、节约原则城市土地管理66二、土地利用管理的概念和内容（一）概念土地利用管理是国家按照预定的目标和土地系统运行的自然、经济规律，对土地的开发、利用、整治和保护进行的计划、组织、控制等工作的总称。（二）主要内容1、管理内容的对象；农用地、建设用地、未利用土地2、管理职能：土地利用规划、土地用途管制、监督和调控城市土地管理67第三节建设用地、未利用地开发利用管理一、建设用地利用管理1、建设用地利用的特点建设用地利用的非生态性建设用地位置的特别重要性建设用地的高度集约性建设用地的稳定性建设用地的扩张性城市土地管理682、建设用地利用管理控制建设用地的规模大力提高建设用地集约利用程度保护和改善城镇生态环境、防止污染和其他公害实施有利于建设用地内部挖潜的政策二、未利用地开发利用管理1、涵义与特点未利用地开发——指人类通过采取工程措施、生物措施和技术措等，使各种未利用土地资源投入经营与利用，从而扩大土地利用范围，改善土地利用条件，提高土地利用效率。特点：存在土地利用的障碍因素未利用土地开发必然代理生态环境的变化需要投入较多的资金和劳力土地开发具有经营性的特点城市土地管理692、未利用地开发的原则必须依照土地利用总体规划进行必须在保护和改善生态环境，防止水土流失和土地荒漠化的前提下进行适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地3、管理措施待开发土地资源的调查与评价为利用土地开发的可行性研究未利用地开发利用规划未利用地开发的项目管理土地开发者合法权益的保护城市土地管理70第四节土地利用总体规划

土地利用总体规划——指人民政府依照法律规定在一定的规划区域内，根据国民经济和社会发展规划、土地供给能力以及各项建设对土地的需要，确定调整土地利用结构、用地布局的总体战略部署。其核心是确定和调整土地利用结构和布局。一、土地利用总体规划的特性和作用1、特性——综合性、战略性、长期性、控制性、权威性、动态性2、作用为充分、合理利用每一寸土地提供科学依据协调人地关系和各部门用地矛盾，加强土地利用管理有效促进社会经济发展城市土地管理71二、土地利用总体规划的体系和审批土地利用总规体系按行政区域划分为：全国、省（区）、地（市）、县（市）和乡（镇）五个层次土地利用总体规划实行分级审批：省、自治区、直辖市的土地总规报国务院批准；省、自治区人民政府所在地的市、人口在100万以上的城市以及国务呀指定的城市的土地总规，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准；上述规定之外的土地总规，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准，乡镇土地总规可以由省人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准；城市土地管理72第五节土地用途管制

土地需求的增加，用途的多样化，导致了用地竞争，使不同用途的土地按比较经济效益的高低发生转移，从而促使土地用途管制产生。土地用途管制——国家为了保证土地资源的合理利用，通过编制土地利用规划、依法划定土地用途分区，确定土地使用限制条件，实现用途变更许可的一项强制性管理制度。一、土地用途管制的目标1、土地利用整体效率最大化2、协调“吃饭”与“建设”的矛盾3、消除土地利用中不利的外部性影响，保护环境，实现土地可持续利用城市土地管理73二、土地用途管制的内容1、包括定性、定量、定位、定序控制2、农用地管制分为限制转移管制和许可转移管制3、非农用地的用途管制分为增量和存量非农建设用地的用途管制三、土地用途管制的动态调整土地用途随着社会经济发展进行某些调整，因此用途管制不是绝对不可改变的，要进行定期分析和调整。城市土地管理74第六节土地利用监督与调控一、土地利用监测的特点和方法特点：1、监测成果的多样性2、监测体系的层次性3、技术要求的区域性4、技术手段的综合性方法：1、实地调查——全面调查和非全面调查（抽样调查、重点调查、典型调查）2、统计报表调查3、遥感监测4、专项定点检测城市土地管理75二、土地利用调控的任务和措施1、主要任务：使土地利用不偏离土地利用总体规划的目标和方向，或将这种偏离控制在可允许的限度之内，做到合理利用、开发、整治、保护土地，并取得最佳综合效益。2、措施建立健全土地法制有效地利用各种经济杠杆加强行政管理尽快实现土地利用监测、分析手段现代化建立合理用地的责任制城市土地管理76

城市土地市场管理城市土地管理77内容提要城市土地市场管理概述城市土地市场供需调控与管理城市土地市场价格管理城市土地市场微观管理第一节城市土地市场管理概述城市土地管理78一、城市土地市场的基本概念1、市场内涵：

是买卖双方进行交易的场所——是社会分工和商品交换的产物。狭义上讲，市场指商品交换的具体场所广义上讲，市场是指商品交换关系的总和

是买卖双方相互作用、共同决定商品、劳务的价格和交易数量的机制

是交换关系的总和，即交易活动的总和

是与“计划”相对应的一种资源配置机制

是现实和潜在的购买力和购买欲望，以顾客为主体（一）市场、土地市场、城市土地市场城市土地管理792、土地市场狭义上讲，是指以土地作为交易对象进行交易的场所。广义上讲，是指土地这种特殊商品在流通过程中发生的经济关系的总和。3、城市土地市场

由于我国实行的是国家所有和集体所有两种形式共存的社会主义土地公有制度，因此，土地市场应包括城市土地市场和农村土地市场。城市土地管理80（二）我国土地市场的形成与发展1979年前，无偿划拨土地的用地制度1979-1987年，合资企业有偿使用建设土地1988年《土地管理法》，土地有偿使用用地制度改革，萌芽阶段1990年建立土地有偿出让、转让制度形成阶段1999年《城市房地产管理法》，完善了土地市场完善阶段城市土地管理81（三）城市土地市场的结构体系

市场结构反映的是市场体系内部组成状况及其相互关系，城市土地市场的结构体系包括类型结构、层次结构和组织结构。1、城市土地市场类型结构——由城市土地的用途多样性决定，包括住宅用地市场、商业用地市场、工业用地市场等类型。

城市各类用地市场

由于土地经济供给稀缺性的影响，各类用途的土地之间存在激烈的竞争，通过城市土地区位选择最佳用途的竞争，形成城市土地各类用地市场之间的关系。城市土地管理82

城市土地产权市场

是反映人与人之间关系的土地产权市场，但在市场上只有产权的交易，没有土地实体的空间移动。

我国土地市场上交易的产权，仅限土地使用权，因我国城市土地实行的是国有制，土地所有权不允许买卖。所以，我国的土地市场实质上是土地使用权市场。城市土地管理832、城市土地市场层次结构

城市土地一级市场——城市土地所有者将土地使用权在一定期限内让与城市土地使用者

特征：垄断性市场

反映土地所有者和土地使用者之间的关系

交易方式：出让、出租、入股

城市土地二级市场——城市土地一级市场的土地使用权受让者将剩余年期的土地使用权让予其他土地使用者

特征：竞争性市场

反映各土地使用者之间的关系

交易方式：转让、转租、抵押、入股城市土地管理84我国城市土地二级市场结构示意图土地所有者（各级政府）土地使用者土地使用者土地使用者土地使用者土地使用者土地使用者…一级市场二级市场

从城市土地层次结构来看，一级市场是关键，是整个土地市场的“总阀门”，一级市场的运行状况决定了二级市场的运行状况，因此，城市土地市场管理的重点，就是对一级市场的供需和价格进行管理。城市土地管理852、城市土地市场组织结构

城市土地市场主体组织

土地市场主体是土地市场的动能要素，土地市场的存在依赖于土地市场主体的活动，土地市场主体是形成土地供需的关键。

市场主体要求具有产权独立、自主进行市场决策和追求自身最大经济利益三个规定性内涵。

城市土地市场中介组织

由于城市土地的位置固定性、异质性、产权关系的复杂性和市场信息的不完全性，需要中介组织保障土地市场的有序运行。

城市土地市场调控组织

各级政府是调控的主体，目的在于合理配置土地资源，合理分配土地利益。城市土地管理86

在城市土地市场上交易的是土地的产权，交易的实质是实现土地使用权的转移，而不是土地实体的移动，与一般商品交易具有根本区别。（四）城市土地市场特点

交易实体的非移动性

城市土地市场是一个地方性市场，受各地经济环境影响较大。

区域性

垄断性

流通方式的多样性

土地作为稀缺资源，自然供给无弹性，经济供给有较小的弹性，土地价格主要受需求影响。

土地供给弹性小城市土地管理87（五）城市土地市场运行机制二者的联系：

市场机制

在市场秩序的形成过程中，市场机制是最重要的、最基本的调节力量，主要包括供需机制、竞争机制、价格机制，核心是竞争机制。

宏观调控机制

市场也存在缺陷，需要政府进行宏观调控，以弥补市场机制的不足。一方面，宏观调控的措施必须以市场为依据；

另一方面，宏观调控为市场导航，规定市场的发展方向，克服市场机制在利益关系上的的局限性和短期性行为，为市场机制发挥经济功能提供必要的前提。城市土地管理88二、城市土地市场管理概述1、管理的必要性

由土地市场的特性决定

土地资源的有限性，需要有效地管理、监督和调控

土地位置固定性，使土地产权交易必须在法律保护下进行

土地保值增值的特性，使土地市场的投机性更大，需要加强管理，抑制土地投机行为。

土地市场中的问题要求加强管理

缺乏宏观调控，土地开发与供给存在一定盲目性

城市土地收益分配不合理，国有土地收益大量流失

城市土地资源配置不合理，如城市土地“优地劣用”；商品房空置；城市规模扩大导致城郊耕地减少等，需要有效管理城市土地管理892、管理的原则

整合性利益原则，即国家利益和土地市场交易各方利益辨证统一

平等对待原则，即参与主体身份平等，在等价交换基础上公平交易

控制与弹性管理原则

依法管理原则，减少市场管理中的主观性和随意性3、管理的内容宏观管理微观管理供需调控和管理价格管理——对土地市场主体、客体、中介及交易程序进行管理第二节城市土地市场供需调控与管理一、城市土地市场供给平衡模型与调控机制（一）供需平衡的涵义——均衡理论与非均衡理论（二）城市土地市场供需平衡模型

1、供需——指作为“经济人”的行为主体面对价格信号和非价格信号时所作出的最佳选择，即有效供给和有效需求。

2、城市土地需求——一种引致需求，是因为人们对城市土地产品（已开发土地）产生需求才产生了对城市土地的需求。城市土地管理90城市土地管理913、城市土地供需平衡模型

我国城市土地供需运动是在一、二级市场中的土地所有者、土地开发公司、土地需求者之间进行的，其供需平衡在一级市场和二级市场上共有存在四种供需关系情形。土地所有者S1h土地开发公司D1h和S2h土地需求者D2h一级市场二级市场城市土地管理92D1h土地闲置，耕地减少，农业发展受到影响；稳定S1h，刺激D1hS1h4、城市土地市场供需平衡调控机制D1hS1hD2h商品房大量空置；控制S2h，刺激D2hS2hD2hS2h土地紧缺，环境恶化，导致二级市场城市用房紧张；只能调节稳定S1h，避免由D1h引起D2h短缺有一级市场供不应求引起的，采取前述措施；由房价偏低导致，则需刺激S2h，抑制D2h供需状况表现和措施城市土地管理93二、城市土地市场供需调控的“三维立体模型”

调控的方向

调控的时间

调控的力度选择调控目标确定调控措施的作用方向繁荣阶段——抑制、向下萧条阶段——刺激、向上调控效应——正、负效应调控开始的时间调控持续的时间要考虑到调控效应的滞后性和惯性土地经济波动的幅度调控手段的滞后时间和惯性大小调控环境城市土地管理94三、城市土地市场供需调控与管理的政策工具

发展计划与规划

财政政策

金融政策发展计划土地利用总体规划和城市规划地租政策税收政策直接调控间接调控财政投资政策城市土地管理95四、城市土地市场供需调控与管理创新——土地储备制度

作用

组织体制

内容和运作程序培育和规范土地市场盘活企业存量土地资产落实城市总体规划，加快市区旧城改造增加政府土地收益土地收购土地储备土地储备中心土地收购储备管理委员会土地供应第三节城市土地市场价格管理一、地价管理的目的、意义和作用