我国社会保障制度的发展与完善

我国社会保障制度的发展与完善

国家社会保障责任是国家责任之一。国家社会保障的财务责任是国家社会保障责任的核心。国内外对政府社会保障责任的影响因素、划分原则、总体思路等有所论述,但并未找出划分政府社会保障责任的规律和科学方法,在中国尤其缺乏有关政府社会保障财政责任的定量划分和可操作方案的研究。而在现实工作中,一方面政府有着保证社会保障投入的责任,另一方面,政府财政,尤其是地方政府,常常面临着严重的财政困难,在此背景下,界定政府社会保障财政责任的内涵,划分政府与市场和社会、中央与地方、以及地方各级政府在不同社会保障项目上的财政责任,对中国社会保障事业乃至社会经济健康和谐发展具有重要意义。一、政府履行社会金融责任的理论基础(一)从政府政策取向角度广义的公共支出是指通过公共部门预算提供物品和服务的成本,以及由政府颁布的法律和法规所引起的私人部门支出。如果单指第一方面即为狭义的公共支出。公共支出是以社会福利的最大化为目标,满足公共需求的一种人为的、行政的和有计划的资源配置活动,体现政府的政策取向。按照支出是否有直接补偿来划分的话,公共支出分为购买性支出和转移支付支出,后者主要包括各种补贴、债务利息支出、社会保障支出等,并且直接影响社会收入分配,体现了收入分配调节职能。公共支出理论表明,社会保障财政投入是政府公共支出的重要组成部分。社会保障本来就与公民福利有关,与改善社会贫困群体生活有关,它需要通过政府供给来增进国民福利。由此可见,社会保障作为社会分配体系中的重要内容,它在整个国民经济分配整体中所占的份额,以及政府对社会保障的投入比例和财政责任,就成为客观、全面地认识我国社会保障问题的基础。(二)公共物品的提供公共经济学是运用经济学的假设、理论和方法,研究分析以政府为主题的公共部门经济活动的规律性。首先是公共物品和准公共物品理论,由于公共物品具有非竞争性和非排他性,因此市场机制对其调节作用是有限的,甚至是无效的。因此公共物品的提供是政府的首要职责,是政府发挥作用的领域,政府用税收手段来筹集资金,提供生产。公共经济学的主要内容则在于合理地确定政府提供公共物品和财政支出的规模。其次是公共财政理论,公共财政以满足社会共同需要为目的,以提供公共产品为主要内容,以弥补市场缺陷为原则,以公共选择为实现方式。社会保障在本质上应被归为准公共物品,因此,公共经济学理论应是分析政府社会保障财政责任的理论基础。从公共经济学理论的角度分析,保证社会保障财政投入也是政府的重要职责之一,因此,社会保障作为一种准公共物品,那么显然政府对社会保障的财政投入是政府的责任和职能所在。二、政府财政面临财政困难虽然在社会保障财政支出方面,政府有不可推卸的责任,但是政府财政在有些情况下,往往会面临着财政困难。以下将通过对中央与地方的财政分担状况的分析,以及地方财政的困境研究,简要分析政府的财政能力及其局限性。(一)中央对地方财政责任的分配中央与地方的财政责任分担情况,长期以来,中央政府主要负责了外交、国防、武装、金融、国债等方面的支出,而地方政府则承担了公共服务、公共安全、教育、医疗、住房、就业、环保、交通等各种社会事务的大部分支出,在这些方面地方政府支出是中央政府支出的几倍到几十倍不等。当然,有些支出项目理应由地方来承担,如城乡社区事务等,但是在公共服务和社会保障领域,如教育、医疗、住房、就业等方面,则必须探讨中央与地方财政责任的科学合理划分,目前来讲,中央政府在这些领域的投入严重不足。而根据有关统计,我国中央政府的财政收入占政府总收入的比例,从1978年的15.5%,上升到2010年的53%左右,而地方政府的财政收入占总收入的比重从1978年的80%左右下降到了2010年的47%。而在政府支出方面,以2010年数据来讲,中央政府支出占20%,地方政府支出占80%。这样的对比显示出,地方政府的财政收入低于中央政府,但是支出却远远高于中央政府。因此,中央政府与地方政府在财政的收入和支出方面出现了严重的失衡。(二)从地方政府财政能力看既然在公共支出部分,地方政府承担了大部分的责任,那么地方政府的财政能力究竟如何呢?根据木桶理论,毫无疑问,西部十二省区的地方财政状况,决定着我国地方财力的总体水平,因此,本文对西部各省区的财务收支状况进行了分析,以2007年数据为例,得到了以下结论:首先,仅西部地区,各省区的财政能力也是不平衡的,西藏自治区的地区生产总值为342.2亿元,而四川省的生产总值是10505.3亿元,西藏生产总值仅为四川省的三分之一左右。其次,尽管西部各省财政能力有所不同,但整体来讲,其财政能力较弱,不足以负担各种财政支出。第三,也是最重要的一点,数据显示,西部十二省区的财政支出普遍达到财政收入的2—3倍,而青海、西藏赤字更为严重,青海省的财政收入和支出分别为42.2亿元和214.7亿元;西藏的财政收入和支出分别为14.6亿元和200.2亿元,这两个省得财政支出分别达到财政收入的5倍和13倍左右。造成这种局面的原因,第一是地方政府的自主收入不足。在不断发展的分税制财政体制下,增值税的75%,消费税的100%,金融、保险等营业税的50%,以及后来又将所得税的50%—60%,都由中央拿走;而将那些规模小、税源散、征收难度大、收入不稳定、征收成本高的税收留给了地方,导致了省以下收入增长相对乏力。在实际中,县、乡财政的主要收入只剩下两块:一是工商业对财政收入的贡献,二是面向农民收取的各项税费。在多数农业主产区和欠发达地区,工商业对财政收入的贡献能力增长艰难,成为其财政增收艰难的重要原因。第二就是各级政府事权的划分不合理。目前我国各级政府之间的事权划分不合理、不清晰的问题比较突出,实际上形成了省以下政府层层向下下放事权的格局,最终导致了县、乡两级政府履行事权所需财力与其可用财力高度不对称,成为现在的突出矛盾。中国区域经济的非均衡发展直接决定地方政府财政能力的强弱,从而引发地区间社会保障公共产品和服务供给水平的差异;而中央政府和地方政府在社会保障领域内财政关系的失衡,则会导致地方政府没有积极性也无财力提供充足的社会保障公共产品。所以,在保证政府履行社会保障财政责任的前提下,如何提升各级政府的财政能力、保证社会保障投入就成为一个值得探讨的问题。三、关于国家社会保障的财政责任(一)预算编制过程中政府的责任除此之外,若要进一步实现中央与地方社会保障财政的合理划分,笔者主张建立和完善社会保障基金预算制度。合理的基金预算将有利于理清中央政府和地方政府在社会保障基金出现缺口时的财政责任。同时,预算编制的过程也应明确央地政府的责任,如地方政府,即目前作为统筹单位的省区政府应负责社会保障基金预算草案的编制,将编制过程使用的原始数据提交给中央政府,中央政府根据这些数据对各省区的预算草案进行审定,并最终形成社会保障基金预算。有了明确的预算制度,政府的社会保障财政责任才能合理划分,明确出央地政府在不同类型保险制度中的责任,如养老、医疗、工伤、失业、生育等方面的财政责任划分;以及明确出不同层级政府在不同类型保险制度中的财政支出责任,如中央、省区、市县,甚至乡镇等不同层级的支出责任。(二)政府支出比重逐年下降政府的财政支出,主要分为三大类,即经济性支出、社会性支出,以及包括行政管理费和国防费用在内的维持性支出。行政管理费所包含的内容是,行政管理支出、党派团体补助支出、外交支出,以及公安、安全、司法、法院、检察院等机构的支出和办案费用补助。一般的规律是,随着经济发展,政府支出中的经济性支出和维持性支出的比重趋于下降,社会性支出所占比重上升。鉴于我国政府财政在社会保障支出能力方面的局限性,笔者分析了我国政府财政支出结构的基本情况,以期通过调整政府财政支出结构,来增强社会保障支出能力。通过对我国2000年至2006年间的财政支出结构的分析,我们看到,我国社会支出占财政总支出的比例,近些年趋于稳定,保持在26%以上,但是与2000年和2001年比较,反而有下降的趋势。同时,行政管理费的支出却直线上升,长期高达19%以上,只在2006年有一点下降趋势,但仍然在18%以上。同时,经济建设支出有下降的趋势,国防支出则常年保持7%多一点。由此,笔者认为,在调整财政支出比例方面,可行的一点,即是逐步压缩行政管理费用的支出,适当调高社会性支出。(三)以完善的财政转移支付制度确保中央和地方在财政收入总量上实现普遍均等化造成地方政府财政困境的一个重要原因就是我国目前实施的分税制。财权不断上移,事权不断下移的状况下,地方政府财政困难就成为必然的结果。因此,我们应在制度本身的层面上,完善分税制,明确事权、财权。按照税种本身的特性,结合受益原则清楚界定各级政府的收入和支出责任,这是解决地方政府财政困难问题的前提,对于共同承担的责任,应当确定哪级政府负责。具体来讲,在财政收入方面,1994年开始实施的分税制确定了中央固定收入、地方固定收入和中央与地方共享收入,虽然从收入分配结构上看,中央财政收入占主要部分,但与中央的收入再分配职能直接相关的房产税、个人所得税等却属于地方的固定收入。因此,在进一步明确央地政府职能,进一步划分央地政府事权的基础上,将具有收入再分配性质的税收划归中央所有,将其他一般性税种交由地方所有,同时推进共享税制,确保中央和地方在财政收入的总量上实现大体均等。而在财政转移支付方面,建立中央政府对地方政府的社会保障转移支付制度,实质上是通过财力调节方式理顺中央政府和地方政府的财政关系,促进政府社会保障权责的对等,增加财政困难地区的财政收入,从而增强其社会保障支出能力,使各地社会保障制度提供的基本生活需求保障达到大致均等。而现行的转移支付办法均衡地区间财政能力的程度有限,因此,要加强财政转移支付的力度,通过一般性转移支付切实提高不同省区间的财政能力