新兴社会组织在浙江经济社会治理中的作用

新兴社会组织在浙江经济社会治理中的作用

杨凤银，南京大学公共管理学院博士点，浙江工业大学政治与公共管理学院教授。1978年以来,以市场化改革和以民营化发展为取向的经济社会发展模式使得浙江原有的政府、企业与社会之间的关系格局发生了很大变化。在自上而下的改革政策的引导下,地方政府权力下放、职能转移和机构改革日渐深入,经济、社会领域也获得了越来越大的自治空间。与不断完善的市场化改革和蓬勃发展的民营经济相伴随,民间组织在浙江也大量涌现。尤其是2000年之后,浙江民间组织的数量每年都在以15%的速度增长,截至2007年底,全省民间组织大约有32600多个。(1)由此,浙江不仅是民营经济大省,而且成为民间组织相对发达的省份。在浙江各种民间组织之中,自主性较强的行业协会和商会(2)的产生、发展成为影响浙江经济社会治理状况的重要力量。随着行业协会、商会自治功能的有效发挥,浙江行业协会和商会的自治现象近年来备受学界关注。在学界已有的研究成果中,从价值理念和研究范式上主要可以分为两种不同的研究进路:一是从制度主义和自主治理理论的分析视角来探求浙江行业协会、商会的发生机制、组织架构、运行机制、职能履行及其对民主政治的促进等问题;(1)二是在国家、市场与公民社会关系的研究范式的基础上,从政府治理转型的角度来探求行业协会、商会等公民社会组织如何通过协调好与政府、市场的关系来增进协会自治。(2)上述研究综合运用了国家与社会关系理论、制度主义理论和治理理论等理论视角对浙江行业性民间组织,尤其是温州商会的性质、自治职能、治理机制、合法性问题、民主价值以及对于中国公民社会发展的意义等进行了卓有成效的探索,赢得了美国芝加哥大学、英国诺丁汉大学、日本筑波大学、新加坡国立大学等国外学者的关注。(3)然而,作为浙江经济发展“衍生物”的行业协会,从产生起就存在着诸如内部治理结构不合理、规模小且行业代表性差、自治职能弱、自律机制不健全、法律地位不明确、发展中行政依赖性强、社会合法性程度低等“先天不足,后天失调”的一系列问题。这使得上述学者对浙江行业协会、商会完全自主治理模式、政府引导下的协会主治模式或是政府主治条件下的协会辅治模式的目标追求与其成长的现实困境之间形成了亟需弥合的鸿沟。联系浙江行业协会自治的现实困境和既有的社会管制传统,笔者认为,只有把行业协会治理过程中对自主性的强调、对利益协商共生的重视和对制度安排下互动合作的珍视结合起来,才能针对当前公民社会及多元竞争所需要的条件尚不充分、政府的主导作用仍然很强、各种民间组织的利益表达、团体认同和自主性发展滞缓背景下行业协会有效自治的问题进行系统性地考虑和解决。(4)为此,文章通过对杭州市餐饮旅店行业协会个案自治经验的分析,从政府、企业与行会三者互动型构的公共治理视角揭示出形成行业协会治理与政府政策引导、企业主动参与之间相互增进的公共治理机制是实现行会现阶段行业治理功效的关键。一、市餐饮餐饮行业协会杭州市餐饮旅店行业协会成立于2008年4月3日。其前身是杭州市饮食旅店业同业公会、杭州杭菜研究会、杭州市烹饪协会三个独立运行的的民间组织。由于上述三个协会职能定位重合,业务范围关联,且主要会员交叉入会,根据杭州市委、市政府“打造十大潜力行业”的精神和杭州市政府办公厅《关于杭州餐饮业协会整合方案有关问题的答复意见》的要求,杭州市饮食旅店业同业公会、杭州杭菜研究会、杭州市烹饪协会进行整合后成立杭州市餐饮旅店行业协会。新成立的杭州市餐饮旅店行业协会,是由杭州市内饮食、旅店企业自愿参加,具有社团法人资格的行业性民间组织。该协会接受业务主管单位杭州市贸易局、社团登记管理机关杭州市民政局的业务指导和监督管理。协会现拥有会员企业300多家,涵盖了全市各类所有制的主要餐饮企业和宾馆旅店企业,在行业中有较强的权威性和影响力。目前该协会专职工作人员7名,办公场所位于庆春路159号中河大厦915A,办有杭州天堂美食网,出版发行《杭州天堂美食》和《杭州市餐饮旅店行业协会简报》。杭州市餐饮旅店行业协会采用的是会员大会———理事会、监事会———常务理事会———秘书处的组织运作模式,其自治功能定位为行业自律、发展、协调、互助、服务、交流等方面。(5)在案例选择上,文章之所以选取杭州市餐饮旅店行业协会作为分析样本,是因为近年来杭州市政府制定出台了较为完备的推进行业协会发展的一系列政策法规,并且杭州餐饮旅游服务业较为发达,多年来一直处于省内甚至全国较为领先的地位,该协会及其前身多年来深受杭州市政府、业内企业和公众的好评,更重要的是作为浙江省的省会、公有制经济有一定比重、市场发育程度相对成熟等背景下的行业协会自治经验对其他省份而言,要比温州等地行业协会自治的经验更具普遍性和借鉴意义。二、富有成效的工作杭州市餐饮旅店行业协会自成立以来,由于外部治理环境的改善和自身治理能力的提升,其在服务会员、行业自律、企业维权、协助政府管理等方面,开展了大量富有成效的工作,为推进杭州餐饮业的发展发挥了重要的作用。(一)以政策扶持为指导,积极扶持行业协会的发展近年来,针对行业协会发展过程中存在的问题,按照国务院办公厅(国办发36号)、省政府(浙政发57号)和省发改委、省民政厅(浙发改开放92号)文件要求,杭州市政府在行业协会管理方面采取了许多新举措,对行业协会未来的发展做了明确的规划(1),积极扶持行业协会的发展。特别是在推进行业协会自主办会的工作方面,从2007年7月,杭州市就实施了行业协会与行政机关人、财、物三脱钩的工作部署,并在2个多月时间内使浙江省“官方色彩”最浓、脱钩任务最重、难度最大、时间最紧(2)的杭州市行业协会界率先全面完成了任务,行业协会各项工作走到了全省乃至全国的前列。(3)这为杭州市餐饮旅店行业协会的发展创造了良好的氛围。(二)独立案例的困难分析杭州市餐饮旅店行业协会自成立至今只有2年多的时间,协会总体上尚处于初步发展阶段,在行业治理过程中存在的一些深层次矛盾和问题亟待解决。1.协会的经营规划和专业能力亟待提高。据按照第一,协会在全行业企业中的覆盖率低,在业内的认同度、凝聚力、代表性有待提高。杭州市餐饮旅店行业协会目前的会员数量有300多家。按照《杭州市关于促进行业协会改革发展的若干意见》的要求,行业协会会员企业数量要基本达到该行业企业总数的20%以上或会员企业销售额达到该行业销售额的50%左右。而截止2007年6月底,杭州市有餐饮美食企业19000余家,美食业实现零售额143.06亿元。虽然该协会会员企业的营业收入超过全市餐饮收入总量的60%,但除去旅店业不算,该协会目前的会员数量仅占到杭州市所有餐饮美食企业总量的5%左右。第二,该办会的资金费用还不够宽裕,协会管理人员的年龄结构、能力素养有待改善。协会的经费来源目前主要依靠会费收入,由于企业入会的数量较少,经费问题仍是制约协会发展的重要因素。在协会工作人员的年龄结构、能力素养方面,目前7名工作人员中拥有本科、大专学历的人员占85%,但退休返聘人员比例偏高,公开聘用的专职工作人员只有2名,且其在业务培训、职称评定和晋升方面仍有困难。第三,当消费者的合法权益受到会员企业侵害时,协会的危机处理能力有待提高。在2008年上半年,许多消费者投诉消毒餐具收费问题。(1)对此,浙江省消保委表示,餐饮企业有义务向消费者提供卫生合格的餐具;杭州市物价局等相关部门也提醒消费者,如果遇到经营者强行收取“餐具消毒费”的,消费者可拒付。而该协会作为联系企业、政府和消费者之间的纽带,对此却采取“无为”的策略,致使政府部门介入,协会陷于“不作为”的尴尬处境。第四,主办或协办公众活动不够慎重,维护协会公信力和组织形象的意识不强。此外,该协会在旅店业治理上存在职能缺位,参与行业调查的活动仍偏少,协助有关部门研究行业政策、参与行业规划制定的积极性不强,对政府的政策建议能力较弱,行业争端协调等方面工作不能较好地满足会员企业的现实需求。2.政策支持力度不够首先,政府推进协会发展的配套政策和扶持政策针对性差,引导行业发展的规划需要进一步完善。这体现在,缺乏针对规模总体偏小的餐饮美食企业的信贷、税收等政策的扶持,餐饮美食特色街区缺少统一规划,经费资助、工作人员的社会保障、职称评定等政策支持力度有待加强。其次,业务主管部门和其他有关政府部门转移给该协会的职能过少,职能下放及履行不到位。虽然《杭州市关于促进行业协会改革发展的若干意见》中提出,要逐步把属于行业协会或可以由行业协会承担的行业统计、行业发展规划制定等职能转移或委托给行业协会承担,但9个部门明确向行业协会移交的17项职能真正适合杭州市餐饮旅店行业协会的非常有限。最后,业务主管单位和民政部门的双重管理体制把协会的成立、管理、运行直至最后解体,都作了详细的规定,并将这些事项纳入到政府管理的体系中,存在监管过度和职能错位的问题,对协会运作的自主性、合法性有很大的影响。(三)协会职能发挥受限协会在企业、社会公众中的公信力仍然较低,在行业内部和社会中的影响力亟待加强。由于该协会自身内部治理存在着规模小、行业覆盖率低、运转资金较为紧张、工作人员能力素养有待提高、行业自治功能不完善等局限,加之政府对该行业协会的配套政策和扶持政策不及时、针对性差,转移给协会的职能过少,且不尽合理,业务主管单位和民政部门对该协会的双重管理不合理等,都使得该协会在参与市场治理和社会服务方面的实际功能大受影响。对于协会做得大量服务企业、协助行业治理和服务社会的工作,主动联系新闻媒体、网络等媒介进行宣传报道的工作做得还不够,没有及时扩大协会在企业、社会公众中的影响力,为协会树立良好公众形象的工作有待加强。三、协会自身的问题杭州市餐饮旅店行业协会在发展中遇到的上述问题对目前协会的发展而言,构成了巨大的挑战。但对这些问题的反思也有助于揭示出实现协会有效自治的要件及其内在关系。该协会目前面临的困境主要可以归纳为三个方面,即该协会内部治理的问题,政府的政策扶持、职能转移的落实、法律规范配套的问题,在企业、社会中的公信力问题。在公共治理的理论分析范式中,三方面问题就表征为行业协会治理如何在与政府政策引导、企业主体参与的关系上作出合理的制度化安排,处理好协会与政府、企业三者之间的关系,进而实现其现阶段自治功能的有效发挥。(一)行业协会的组织建设和运行机制有待完善就协会的内部治理而言,协会是否在其组织性质、角色定位和职能安排上明确行业协会是非政府性质的运行机制完善的企业联合自治组织,是联系政府、企业、消费者的桥梁和纽带,是企业自律、自我管理的组织保障和制度平台,是以为企业提供全方位服务为宗旨,这都是该协会实现协会自治,有效发挥其自治职能的内部要件和基础,也是处理好与政府、企业关系的前提条件。杭州市餐饮旅店行业协会目前的组织性质、角色定位和改革发展方向是符合行业协会发展趋向的;在协会内部治理结构和运行机制安排上,已制定、通过了《杭州市餐饮旅店行业协会章程》、《杭州市餐饮旅店行业协会行规行约》。但协会章程中会员管理制度、理事会议事和选举制度、财务管理和信息公开披露制度等的运行机制还有待完善;在协会章程和行规行约的执行上,对违反行业协会章程和行规行约、损害行业整体利益和形象的会员采取相应的自律措施较少,对行业内违法经营和不正当竞争的企业没能及时曝光,并提请有关部门查处。协会机构在向实体化方向工作推进上,没有增设除秘书处外的会员发展部、科技研发部、信息服务部等机构,协会组织建设较为薄弱。在提升工作人员的能力和素养上,协会开始着手健全人事制度改革,但工作人员还没有推行全员聘任制,人员年龄和专业结构亟待优化,行业协会高层管理人员、专职工作人员的非学位培训和行业协会MPA学位教育等职业能力培训还没有着手,职业化的工作人员队伍建设任重道远。(二)行业协会的立法功能不强从协会与政府的关系角度来讲,由于我国主义政治传统久远,计划经济时代遗留下来的全能主义政府治理模式也没有彻底破除,加之法治建设迟滞,促使协会产生、发展的政治空间、制度空间基本上由政府主导,协会自治只有在赢得政府信任的基础上才能有所突破,协会与政府的关系更多的体现为一种由政府主导的自上而下互动为主的关系形态。这不仅致使浙江多数行业协会产生、发展过程中存在着“先天不足,后天畸形”的弊病,也使行业协会的法定地位、职责权限没有保障,其对政府公权部门对自身监管工作的监督和评判机制也未真正建立起来。就杭州市餐饮旅店行业协会而言,从其最初的建立到后来的发展,政府在政策扶助、职能让渡落实、法律规范的配套等方面的工作对于协会自治职能的有效发挥起着关键性,甚至决定性的作用。一方面,杭州市餐饮旅店行业协会的产生本身就是杭州市政府为了发展杭州的美食业,通过政策规划引导原有的三个职能相近、业务相关协会整合优化的基础上建立起来的。另一方面,行业协会的发展需要有一个良好的政治环境和制度空间,尤其需要政府相关职能部门的规划引导、政策扶持、立法规范、职能让渡、监管评估等工作的有效开展。在杭州市餐饮旅店行业协会发展过程中,政府部门有一定的扶持政策,但政策的导向、扶持的力度和侧重点还不够清晰;在对协会的法律地位的规定上,如何具体发挥协会功能的方式和政府让渡的权责规定方面还有待完善;另外在协会的监管工作上,政府有关部门对协会的指导性、服务性的工作十分欠缺。(三)餐饮出租车行业协会的角色定位在行业协会与企业的关系上,杭州市餐饮旅店行业协会的组织性质根本上是业内企业的联合自治组织,其存在的正当性、合理性根本上在于为会员企业提供各种服务。但由于目前行业协会与政府之间关系的特殊性,其合法性和业内的治理权威不仅源于政府对企业、行业管理职能、服务职能的让渡及其权威的支持,也需要会员企业的赋权。换言之,杭州市餐饮旅店行业协会需要政府与企业的双重赋权。所以,在行业协会与政府、企业三者的关系上,协会在履行“自下而上”的代表会员企业向政府部门表达利益诉求的主要职责的同时,还要兼顾政府对企业“自上而下”的规范和要求,其身份和地位有着“双重代理人”的特色。当前该