政府绩效与公务员素质一个文献综述

政府绩效与公务员素质一个文献综述

20世纪80年代以来，行政改革的趋势在世界范围内展开，行政改革的新时代开始了。随着国家目标责任制的实施，国家绩效评估开始引起理论和实践部门的关注。所谓政府绩效,西方国家又称“公共生产力”、“政府业绩”、“政府作为”等,是政府在行使其职能、实施其意志的过程中体现出的管理能力。与西方国家相比,目前我国政府绩效的研究大多停留在价值的选择和探讨上,很少有人能提出一整套的测量体系,绩效考核在政府部门的应用也很少。因此,借鉴西方国家的经验探讨和研究我国公务员绩效考核的策略,提高公务员队伍整体素质,是我国行政改革中一个亟待解决的重大课题。一、西方工业化国家的绩效管理和经验目前,西方各主要国家都在政府管理中实行了绩效评估的技术和方法,绩效管理与评估已经成为一种世界性的潮流。(一)注重完善政府绩效管理与评估制度1.将全面质量管理的理念融入绩效管理,确立以质量为核心、以顾客为导向、以服务为目标的绩效管理模式。20世纪90年代,全面质量管理理念被引入公共行政领域,其核心特征是顾客信息反馈与评估、雇员参与质量改善、目标管理等等。它强调顾客导向在公共行政中的重要地位,强烈关注行政活动的质量与效果,这也导致了人们对绩效的强烈关注。2.以公共支出评价为手段,注重政府绩效审计。加强对政府公共支出的评价,是当代政府改革的重要内容。公共支出评价是随着绩效管理和绩效预算而出现的,它是政府公共管理的重要工具之一。公共支出评价就是评估政府支出是否有效,效果在哪里,在哪些方面应当改革,以进一步提高绩效。西方国家公共支出评价的主要目的是为政府工作和议会公共预算案的讨论和通过提供基础材料。同时,在支出评价中,还能发现政府的工作漏洞并加以改进。另外,西方国家普遍重视发挥独立审计机构在政府绩效管理中的作用。3.注重完善政府绩效管理与评估的法律体系。西方发达国家在全面实施政府绩效管理与评估的过程中,很注重完善政府绩效管理与评估的法律框架,用法律手段规范政府绩效管理与评估体系。4.注重完善政府绩效评估的指标体系。美国政府早在20世纪40年代就着手构建政府绩效评估体系。2002年美国总统管理及预算办公室提出了针对联邦行政机关和部门的通用绩效指标,为五个跨部门的政府职能开发了统一的评价指标或称“通用衡量标准”。在2003年预算中,总统管理与预算办公室制定了评级制度(红、黄、绿)来评价联邦行政机构执行总统管理议程的工作成果。5.将绩效管理与战略规划及公共预算改革结合起来,注重形成政府绩效管理的制度体系。西方国家在实施绩效管理的过程中,注重将政府战略规划与绩效管理过程结合起来,力求形成制度化、规范化的绩效管理与评估体系。目前世界上有近50个国家采用了绩效预算,如英国、瑞典、日本、加拿大、法国、巴西、印度等国。6.不断完善绩效评估的方式与方法,提高绩效评估的质量与水平。西方国家绩效评估的主体逐步多元化,在评估过程中有公民和服务对象的广泛参与,政府绩效评估已由单纯的政府机关内部的评估发展到由社会机构进行评估。如美国民间机构锡拉丘兹大学坎贝尔研究所自1998年以来就与美国《政府管理》杂志合作,每年对各州或市的政府绩效进行评估,并发布评估报告,引起了政府和民众的广泛关注。(二)公务员队伍的基本特征政府的绩效是由公务员创造的,西方国家政府绩效具有较高的水平,与其有较高素质的公务员队伍是分不开的,而较高素质的公务员队伍又根源于其对公务员的考核策略。总结西方各国公务员考核制度的成功经验,大体如下:1.建立了全面、合理的绩效评估标准2.制定严格规范的评估程序3.采用灵活的评估方法4.通过考试结果的应用，加强激励作用正因为西方国家具有如此先进的考核公务员的方法和策略,才能使其具备素质较高的公务员队伍,进而推动政府绩效的高度发展。二、行政绩效评估指标体系的提出我国自改革开放以来,一直非常重视政府的行政效率问题。早在1980年,邓小平在关于《党和国家领导制度的改革》等一系列讲话中就尖锐地指出了官僚主义所带来的机构臃肿、办事拖拉、不讲效率等弊端,强调通过抓住机构改革和行政管理体制改革的契机解决“活力、效率、积极性”的问题。20世纪80年代,我国恢复行政学以来,行政效率始终是行政学研究的一项重要内容。近年来,随着行政体制改革的不断深入,一些地方政府部门开始尝试进行政府绩效的管理和评估活动,一些研究机关还对政府绩效管理的指标体系进行了探索,提出了政府绩效评估的指标体系。然而,迄今为止我国政府绩效管理水平与西方国家相比仍存在较大差距。(一)绩效管理与评估制度不健全我国政府绩效管理与评估还很不成熟,目前存在的主要问题包括如下方面:1.绩效评估的科学化程度不高,绩效评估的主体主要是上级行政机关,评估的操作过程没有规范化和程序化,多为“运动式”、“评比式”、“突击式”评估,而对政府绩效的持续性测定较少。2.还没有建立全面科学的政府绩效评估指标体系,往往将经济指标等同于政府绩效的评估指标。3.绩效管理与评估尚未与公共支出评价、绩效预算管理结合起来,缺乏独立的绩效审计。4.绩效管理与评估尚未全面推开,还只是停留在个别省市、个别部门的分散试验阶段,没有一个统一的规划和安排。5.绩效管理与评估缺乏法律规范,尚未形成一种法治化、系统化、科学化的绩效评估制度与体系。(二)我国政府绩效管理和评估发展水平的根本原因当前我国公务员考核中还存在一些弊端,这是阻碍公务员队伍整体素质提高的症结所在,也是造成政府绩效水平不高的根本原因。1.设计出合理的绩效考核细以职能作为原则的和可由被考核者所具体承担的岗位的职责,并将其直接定位成职人员政府绩效考核的根本目的是充分调动公务员的工作积极性,通过公务员绩效的不断提高来更好地实现政府部门的职能目标。公务员绩效考核应该与被考核者所具体承担职位的职责紧密联系,应该能够说明被考核者的职责完成的真实状况,而不应该是一些空洞的、原则的、易于敷衍的和可由被考核者造秀的条文。但目前的公务员业绩考核在目的的设定上显然没有做到这一点。2.绩效考核与人力资源管理相结合在诸多政府部门存在的形式主义等不良作风也直接或间接影响着公务员考核工作。有些部门公务员的考核无非就是在年终时填考核表、写工作总结,根本没有把绩效考核与人力资源管理的其他活动,如工作分析、公务员培训、薪酬管理、人员去留等联系起来,考核没有任何影响力,为了考核而考核,使人认为“干多干少一个样,干好干坏一个样”。久而久之,公务员的考核产生了形式主义的弊端,不但不能改进工作,提高公务员能力,最终还会导致部门绩效降低。3.主管领导的评鉴意见从目前情况看,对公务员的考核比较普遍的做法是由公务员个人填写年度考核登记表或述职报告,对自身工作进行总结,然后由主管领导做出评鉴意见。这种方式随意性大,被考核者在填写时也倾向于夸大自己的业绩或说些大而空的套话,定性陈述多,领导者也大多做出定性评价,并未针对被评价者的岗位要求做出能力和完成工作情况的具体评价,因而考核就成了写工作总结。这对提高个人能力、实现个人发展、提高组织绩效不可能起到任何的作用。4.干部履职行为短期化实施公务员考核过程中,未充分认识到考核指标清楚、科学的重要性,采用大而空的指标,且指标笼统模糊,易造成对指标理解的偏差,不能正确评价工作绩效,并可能导致官员执政行为的短期化。另外,不同部门、不同层级、不同职业特点的公务员,其工作性质也各不相同,对他们的要求自然也应不一样,而现在一些行政部门的考核办法却无视这些差别,考核指标缺乏针对性,千篇一律,千人一面,使考核难以发挥应有作用。5.绩效评价不规范,激励效果不佳一些部门将公务员考核的结果分为优秀、称职、基本称职、不称职四个等次。实际上,在经过考核符合“称职”这一业绩档次的人员当中,其实际业绩表现的千差万别是一个简单化的业绩档次所根本无法表示的。在考核符合“称职”档次者中,有的德才表现和工作实绩不错,属于因“优秀”指标有限而只好屈居次席者,甚至有的公务员完全是因为发扬风格之故将“优秀”指标让给他人;也有的德才表现和工作实绩欠佳,进入“称职”业绩档次是由于所属单位领导“平衡照顾”的结果。但不管实际工作表现如何,他们都享受同样的待遇,这样就难以达到奖优罚劣的激励效果。而且对于优秀人员奖励力度也有限,使得考核激励功能弱化。6.考核结果应当在神秘化的情境下运作对于公务员的考核,其目的是为了全面提高公务员队伍的素质,改善行政机关的公共服务,为实现“行政为民”创造更好的条件。因此,考核结果应当让被考核者知情,绝对不应当在神秘化的氛围中运作。或许是因为我们的组织人事业务长期以来的习惯,在实际考核工作中,一些部门仅将考核结果通知被考核者,并没有就考核情况与被考核者进行直接面谈,导致被考核者不清楚自己工作中的缺陷和不足,也就不利于改善个人和组织绩效。7.公务员管理的不足不少部门没有实行平时考核,或者平时考核与年度考核的关系没有明确,这不利于对公务员的管理,也不利于保证工作目标的实现。政府绩效与创造绩效的主体——公务员的素质是紧密相关的,正是由于我国政府绩效考核中存在的这些问题,直接影响了公务员队伍整体素质的提高,从而也影响了政府绩效的提高。三、完善对中国政府官员绩效评估的战略建议通过分析我国公务员绩效考核中的问题,借鉴国外公务员绩效考核的经验,笔者提出完善我国公务员绩效考核的相关对策:(一)从公共产品看,表现为第一人从现代人力资源管理理论来看,绩效考核是一个学习的过程、改进的过程和控制的过程,绩效考核的实质不再是为了一个公正的考核结果,而是在于通过持续的、动态的、双向的沟通,达到真正提高组织和个人的绩效、实现组织目标、努力促进组织成员自身发展的目的。因此,公务员绩效考核根本目的是充分调动公务员的工作积极性,通过公务员的不断发展来更好地实现政府部门的职能目标。绩效考核应重点关注公务员今后能够达到的目标,通过考核发现问题,提出改进方法,从而提升公务员的工作能力,提高行政部门工作绩效。(二)进一步细化考核指标在实施公务员考核过程中,绩效考核指标的选取应以公务员的岗位职责为依据,在德、能、勤、绩四个一级考核指标的基础上,进一步细分二级指标,考核指标应体现对不同岗位、不同职级的公务员要求的差异。例如,“绩”主要指公务员的工作实绩,可以细分为目标达成度、工作贡献、工作效率、工作质量等二级指标。需要说明的是,绩效考核指标的选取应该与行政部门管理目标结合起来,才有助于业绩的量化与考核,有助于促进行政部门实现管理目标。(三)对公务员绩效的评价国家机关是一个面向全社会的服务型、管理型机构,公务员的工作既要对上级机关负责,也要对服务与管理对象负责,因此为了能较准确地反映被考核者的实际情况,并尽可能减少人为因素所造成的偏差,笔者认为,对公务员绩效的评价,可以采用目前在一些跨国企业中流行的360度考核方法,全方位评价公务员工作。评价者除了其直接上级外,还应该包括同级、下级和机关外部的行政行为服务对象等。只是在实际运用中,对不同考核者赋予不同的权重。(四)考核评价难以明确区分绩效,不利于对做职工作有些行政部门公务员考核采用定性考核方式,考核内容界定不清,过于笼统模糊。如“工作任务完成质量”这项指标,如果没有对指标进行量化规定,其考核评价“好”、“中”、“差”就难以区别。定性考核难以明确区分绩效高低,将影响考核的公正性。应该尽量采用定量考核方式,如根据目标任务量化考核指标,对等级赋予分值,明确各项指标权重。(五)考核结果的反馈与改进通过反馈面谈,指出问题,总结经验,改进公务员的工作,进而提高行政组织的绩效。笔者认为,在被考核者的上级部门负责人最终决定考核等次之前,应该由考核者与被考核者进行考核后面谈,将考核的初步结果反馈给被考核者,指出工作中存在的问题,讨论改进的方法。同时应该允许被考核者对考核结果提出异议,并可向考核者的上级提出复议和申诉。(六)不具有激励效果公务员考核等次过少,不能反映公务员实际情况的复杂性,影响了考核的客观性、准确性,进而也降低了考核的激励作用。因此,建议增加公务员考核等次,可将考核等次设定为“特别优秀、优秀、良好、一般、较差”五档,确定每个档次的基本标准,并赋予不同等次公务员不同的奖惩措施,形成竞争和激励机制,促使优秀人才脱颖而出。(七)公务员绩效考核的社会大众认同度低,资要达到绩效考核的目的,需要公务员思想上的认同、行动上的支持和能力上的支撑,因此应该在行政部门中树立以人为本的绩效观,形成政府绩效管理的“软环境”。作为公务员制度改革成果之一的公务员绩效考核,其在公务员队伍和社会公众中所得到的认同和理解度还是很低的,这在一定程度上也是公务员绩效考核往往流于形式的重要原因。通过绩效文化的建设,增强公务员队伍对考核的认同感,在行政部门内形成追求优异绩效的核心价值观,可化解绩效考核过程中的矛盾,实现绩效管理目标。(八)对公务员的考核随着国内电子政务建设的日益完善,为公平、公正、公开地实施公务员绩效考核开辟了广阔的空间,网上电子考核是非常值得试尝的考核方式。通过实行网上电子考核,有利于加强平时对公务员的监督和管理,实施实质性的平时考核,也便于对公务员实施全方位的考核。美国一贯强调“择优晋升”的原则,考核为特别优异者,提升工资一级。考核为不满意者,要按其程度分别予以减薪、降级、免职等处分。在英国,公