选举制度在改革中完善发展与协调

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理由

是什么。

选举制度：在改革中完善

党中央指出，适应经济体制改革的进展，要积极稳妥地推进政治体制改革。在我国，进行政治体制改革，建设社会主义政治文明，最重要的是坚持和完善人民代表大会制度，其中包括作为人大制度组织基础的国家选举制度。

改革开放二十多年来，我国选举制度进行了重大改革。实行改革开放的基本国策，确立走向市场经济的康庄大道，坚定不移地实施依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略，是我国选举制度不断改革和完善的经济、政治根基和前提，并且决定了改革和完善的主要方向是不断扩大社会主义民主。选举制度改革的成果，集中体现在国家选举法和地方组织法的修改上，即：1979年7月五届全国人大二次会议通过的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称“两法”），分别对1953年选举法和1954年地方组织法进行了重大修改。其后在1982年、1986年、1995年又三次对“两法”进行了重要修改。新的“两法”的出台和修订，是我国亿万人民参加的多次换届选举的伟大民主实践经验的总结和升华，标志着我国选举制度向民主化方向迈出了重要步伐。

一、扩大提名权，是保障行使选举权的基本前提。

扩大提名人大代表或国家公职人员候选人的权利，是保障选民或代表行使选举权的基本前提。1953年选举法规定：“中国共产党、各民主党派、各人民团体和不属于上述各党派、团体的选民或代表均得按选举区域或选举单位联合或单独提出代表候选人名单。”这里已经对选民或代表联合或单独提名候选人作了原则规定，但未规定具体程序，实践中也难于实施。1954年地方组织法对代表联合或单独提名“人民委员会组成人员和人民法院院长的人选”同样也只作了原则规定。修改后的“两法”则对扩大和保障代表和选民的提名权作了具体规定。关于代表候选人的提出，选举法规定：“各政党、各人民团体，可以联合或者单独推荐代表候选人。选民或者代表，十人以上联名，也可以推荐代表候选人。”地方组织法也规定，省级人大代表三十人以上书面联名，设区的市和自治州人大代表二十人以上书面联名，县级以上人大代表十人以上书面联名，可以提出本级人大常委会组成人员、人民政府领导人员、人民法院院长、人民检察院检察长的候选人。乡级人大代表十人以上书面联名，可以提出本级人大主席、副主席及政府领导人员的候选人。很显然，这些新的规定，是选举制度的一大发展，也是干部制度改革的重要步骤。真正按这些规定办，可以实现三个统一，即酝酿候选人自上而下和自下而上的统一，民主协商和依法办事的统一，加强党的领导和充分发扬民主的统一。

二、不断规范代表名额，是完善选举制度的重要内容。

在提名权得到保障之后，就有一个推荐多少候选人、选举多少代表的问题。规范代表名额一直是完善国家选举制度的重要内容。邓小平同志在1953年选举法草案的说明中指出，确定人大代表名额有两个原则：一是既便于召集会议，又便于讨论问题和解决问题;二是使各级人大与人民之间保持密切联系，既要注意代表阶层的广泛性，又要注意地区性，以便于及时反映各民族各阶层各地区的情况，又便于把人大作出的决议迅速传达到各民族各阶层各地区，变成全体人民的实际行动。选举法的制定和多次修改，在规定代表名额时，大体上都遵循了这两条原则，使代表名额日趋合理和规范。这主要表现在三方面：一是逐步

缩小农村与城市每个代表所代表人口数的比例。随着我国经济、政治、文化生活的发展，特别是改革开放以来城乡差别的日益缩小，选举法把原来规定的农村和城市每个代表所代表人口的比例县级四比

一、省级五比

一、全国八比一，都修改为四比一，同时规定在县级人大中人口特少的乡镇至少应有代表一人，镇的人口特多或者不属县级以下政府领导的企业事业组织职工人数占县总人口比例较大的，农村每一代表所代表的人口数同镇或者企业事业组织职工每一代表所代表人口数之比可以小于四比一直至一比一。这显然有利于逐步缩小城乡人口选举权的不平等性。二是体现国家充分尊重和保障少数民族管理本民族事务权利的精神。如1979年选举法明确规定全国人大代表中，人口特少的民族至少也应有代表一名。1982年修改选举法时适当提高了人口较少的少数民族在当地人民代表大会的代表数。1986年修改时，又规定“聚居境内同一少数民族的总人口占境内总人口数30%以上的，每一代表所代表的人口数应相当于当地人民代表大会每一代表所代表的人口数”，“占境内总人口数的15%以上、不足30%的”则可适当少于当地人大每一代表所代表的人口数。三是适当减少代表名额。原来我国代表人数过多，而且呈逐届增加之势。如第五届全国人大代表达到3497名之多。1979年选举法规定全国人大代表名额不超过3500名，1986年修改选举法时又规定全国人大代表不超过3000人。1995年修改选举法时，吸收了1986年制定的意在控制地方人大代表名额膨胀的《地方各级人大代表名额方案》，使地方人大代表名额有所下降。我国地广人众民族多，各地经济和社会发展差异较大，代表数量太少不行，但过多则难以达到既有广泛性又有较高工作效率，便于开会讨论决定问题的目的。目前我国代表人数同世界上大多数国家代议机构相比，仍然是最多的，还可以考虑逐步减少一些。有的同志建议，全国人大代表不超过2000人，省级不超过500人，设区的市级不超过300人，县级不超过200人，乡级不超过50人，比较适宜。这一建议值得将来再修改选举法时参考。

三、建立和实行差额选举制度，是改革选举制度的重大突破。

改革开放以来，我国选举制度的改革最引人瞩目的莫过于变等额选举为差额选举。1979年选举法首次规定了代表候选人的名额，应多于应选代表的名额。以后三次修改都坚持并进一步完善了这一制度。同样，1979年制定的地方组织法和其后的修改均对选举各级国家机关领导成员规定了差额选举制度。从七届全国人大一次会议起，选举全国人大常委会委员也实行差额选举。建立和实行差额选举制度，其重要意义在于：第一，从选举方式和程序上完善了选举制度，能更好地保障代表或选民按照自己的意愿行使选举权，调动了人民群众参选积极性，增强了他们当家作主的自觉性和责任感。第二，把竞争机制引进选举，有利于发现和遴选人才，使人民拥护的德才兼备的人走上领导岗位为人民谋利益。第三，能够加强人民对代表和国家机关领导人员的监督，有利于破除一些干部只知道对上级负责、不知道对人民负责，只注意按领导意图办事、不懂得为人民服务的旧观念，也有利于刹住趋炎附势、阿谀奉承、找后台、抱粗腿的歪风，形成公开、公正、清明、廉洁的政治环境。

四、适当扩大直选范围，是发展社会主义民主的重要体现。

普遍、平等、直接的民主选举，是我国选举制度的基本原则。由于政治、经济、文化条件的制约，我国1953年选举法只规定乡、镇一级人大代表由选民直接选举，而在县级以上则实行间接选举。邓小平同志在作该法草案的说明时指出，这样规定说明“我们的选举还不是完全直接的”，“这是由于我们国家目前的社会情况、人民还有很多缺乏选举经验以及文盲尚多等等实际条件所决定的”。适应我国政治生活、经济生活、文化生活等方面的巨大变化，1979年新出台的选举法则规定把选民直接选举人大代表扩大到县一级。彭真同志在同年召开的全国选举试点工作会议上的讲话中指出，这次直接选举扩大到县，意义很重大。县级（包括县、自治县、不设区的市、XX县区等）直接选举，使县级人民代表大会直接掌握在人民手里，再由县级人代会选举县级人民政府和省级人代会，省级人代会选举省级人民政府和全国人代会。这样，九亿人民就可以通过代表管理国家大事，掌握自己的、民族的、国家的命运。马克思主义认为，人民代表机

关之所以比资本主义社会更民主，很重要的一点就在于它是人民直接选举产生的。逐步扩大直接选举范围，是我国选举制度不断改革、日趋完善的重要方面。当然，扩大到什么范围，要受政治、经济和社会发展水平，包括人民的文化水平、民主法制观念、选举经验等条件的制约，不可能一蹴而就。邓小平同志1989年在会见美国前总统布什时的谈话中指出：“我们最终目标是要发展社会主义民主，但匆匆忙忙地搞不行。美国有一二百年搞选举的经验，我们现在搞十亿人的选举，一定会出现与‘’文化大革命‘’一样的混乱局面。”目前选举法规定直选扩大到县一级是适宜的。有的同志认为，根据我国现在的条件，还可以把直选扩大到市一级，在经济、文化发展水平较高的城市进行直选。这个意见可以在总结直选经验的基础上进行研究。从1979年至今，我国已历经四次县乡直选，由于地方各级党委和人大常委会加强了对选举工作的领导和指导，直选进行得一次比一次更圆满。当然，也出现了一些新的情况和问题。如随着市场经济的发展，流动人口大量出现，一些地方人户分离现象十分突出，许多流动人口中的选民没有参加选举。为了解决这个问题，全国人大常委会规定的办法是：选举期间在外地的选民不能回来参选的，可以书面委托原选区选民代为投票;选民实际已迁居外地，并取得当地居住证的，尽管还未转户口，在取得原选区选民资格证明后，也可以在现居住地参选。鉴于委托投票易出问题，特别是难以杜绝利用“委托”进行作弊的现象，加上选举委员会为流动人口办理证明工作量很大，难以做细，真正解决这个问题谈何容易。有的同志建议，可规定全国统一选举日，流动人员就地凭身份证登记参选，从而简化转移证明手续，也可以使理论界关于取消委托投票制的呼吁变为现实。这一建议似可在进一步完善我国选举制度时予以考虑。

第二篇：选举发展中的矛盾与选举制度改革的探索强世功蔡定剑：选举发展中的矛盾与选举制度改革的探索

2002-2003年，从地方到中央完成了新一届政府和党委的换届选举工作，各地的地方人大和党委在选举工作中为推进民主选举做出了许多有意义的探索，为了总结、交流和推广各地的民主选举的经验，共同探讨选举中出现的问题和解决办法，进一步探索中国民主政治的发展道路，北京大学人民代表大会与议会研究中心与XX省人大人事选举代表工委于2003年8月29—31日联合召开了“选举经验交流和选举改革座谈会”。参加会议的有部分省级和市级地方人大负责换届选举工作的负责人、党委组织部门的官员、以及有关选举方面的专家学者约60多人。会议特别邀请了全国进行过选举改革的地方的有关人员参加会议。会议主要围绕总结刚刚过去的地方人大换届选举的经验和交流选举民主化改革探索的情况进行。现将会议的相关问题作一个简要的介绍。

一、人大换届选举在新形势下的一些矛盾

刚刚过去的这次换届选举，在各级党委的高度重视和组织下，在各级人大常委会精心准备和指导安排下，取得了圆满的成功。总体上讲，这次换届选举比较平稳，与前几次比没有太大的进步。但是，随着社会发展一些新的问题、群众的新要求明显突出，个别地方选举改革内在动因强烈。由于选举的民主发展要求，与过去选举法的规定和习惯做法的矛盾突出出来。这些矛盾主要集中在以下几个方面。

1.差额选举的形式化与群众要求真正差额选举的矛盾。《地方组织法》规定“：人民代表大会常务委员会主任、秘书长，乡、民族乡、镇的人民代表大会主席，人民政府正职领导人员，人民法院院长，人民检察院检察长的候选人一般应多一人，进行差额选举;如果提名的候选人只有一人，也可以等额选举。”但是，这条规定在选举过程中普遍约定俗成为等额选举，甚至一些地方在选举办法中公然规定正职必须实行等额选举。究其原因，一些党委组织部门担心党委安排的候选人落选，不愿意实行差额选举;因此也有代表们不愿意提名候选人，以免麻烦;当然个别地方还将党管干部的原则与人大依法选举对立起来，认为党委的候选人如果没有被选举，就是“与党不保持一致”。还有一些地方，把人民代表大会上落选的干部安排为同级的党委职务，反而提升了职务。

尽管地方组织法明确规定副职领导人实行差额选举（差额数1-3人），但在实际选举中往往实行最低差额数，即只规定一个差额候选人。为了实现最低差额数，有些地方党委组织部门不让代表联名提出候选人，往往通过组织手段动员提名人撤回提名，或要求被提名人主动提出不接受提名。有的地方党委为了使代表在法定的时间内无法联合提名，竟迟迟不给代表发联合提名候选人登记表，或者在领取这些表格时进行劝阻或刁难，如规定代表联合提名候选人登记表需要到党委的组织部门去领取，给提名人造成一种组织压力。由于这些做法有意约束了代表提名候选人的权利，在这种情况下，为了符合法律要求的差额选举，就存在着“陪选”现象，由组织部门出面安排一些人作为候选人以保证法律要求的差额选举，由此往往出现代表联合提名的候选人在投票选举中连一票赞成票也没有的奇怪现象。这种做法引起了代表的普遍反感，一些地方代表干脆放弃了形式上的联合提名，但在选票上直接表达自己的真实意图，由此出现票箱里跳出非候选人当选的“异常现象”。

随着我国社会发展，市场经济改革，人民群众的民主意识提高，群众对这种

1计划经济条件下的指定性选举的不满越来越强烈。

2.确定、介绍候选人的“酝酿”与群众要求选举民主、公开性的矛盾。根据法律规定，代表联合提名的候选人和组织提出的候选人如果超过了法定候选人的名额，就由大会主席团进行“酝酿”确定正式候选人。而确定正式候选人是选举民主化的一个关键环节。但是，这个过程是个无法定程序、不是公开化的工作，为组织劝阻代表和候选人，对他们做“组织工作”提供了方便，使得有些代表提名的候选人在这个程序环节中被莫名其妙地“酝酿”掉了。而候选人与代表见面也缺乏必要的程序，代表要求见面往往得不到满足。在介绍候选人间题上，组织提出的候选人与代表提出的候选人在组织介绍时也是区别对待。对前者介绍的比较详细，而后者的介绍很简单。对代表联合提名的候选人存在明显的、严重的歧视。所以在候选人的介绍和确定中，要求平等、公开、明确法定程序的要求更为强烈。

3.干部频繁调动与选举结果的矛盾。由于县乡两级干部，尤其是乡镇干部调动频繁，对选举的结果很不尊重，有的当选后就职时间不长就调离本岗位，从而降低了选举的严肃性。还有的情况是，在一个地方落选的干部，在选举结束之后直接任命到另外一个地方任职，从而使得选举丧失了意义。由此，在选民中间流行着“千万张选票，不如党委一调”的说法。再加上乡镇干部三年一换届，县级领导五年一换届，这种不同步的选举，导致了地方的选举频繁，有的地方出现了六年要搞四次换届选举，选举频繁不仅造成巨大的人力物力的浪费，由于选举的形式化，使选民由此产生了对选举的不信任和厌倦情绪。

4.选区划分与利益代表的矛盾。目前基层选举的选区划分在城市是以单位作为选举的基本单元，而不是以社区来划分。由此造成两个问题：一方面由于单位的行政化权力关系，使得代表的产生基本上也是个行政化的过程。所以在城市的人大代表选举中，居住地的选举还有些民主程序的过程，而在单位选区中，则几乎没有什么选举过程，选民参与的积极性和参与程度是很低的。另一方面由于单位的独立性，它作为一个组织与单位所在地的社区的人大代表没有什么利益关系，单位的利益与社区人大代表所涉及的公共事务没有太大的联系，单位又没有办法通过选举人大代表的方式来表达自己驻地社区的利益。一些单位选举出的代表实际上是没有什么利益可表达的，这些代表在基层人大会议中出席率也不高。总之，这种以单位而不是以社区划分选区的方式，导致人大代表选举的行政化，不利于人大代表的民主选举，阻碍了人大代表真正代表社区的利益参与公共事务，不利于人大作用的发挥。

5.选举法律与现实滞后的矛盾。在选举过程中，存在着一些法律模糊的地方，其中不仅有对法律的认识问题，也存在着法律规定模糊不清的问题。比如，在代表的选举中究竟能不能实行竞选，一直存在不同的看法，而这在法律上又没有明确的规定，况且究竟什么叫竞选在法律上也没有规定。以至于有的地方把代表候选人自己张贴在公告栏里的自我介绍也看作是竞选，当作是非法的活动而取消。还有一些问题是法律规定上存在着漏洞，比如《法官法》、《检察官法》对法院院长和检察院检察长的资格都作了相应的规定，但是，在《地方组织法》中并没有规定代表资格的审查问题，只要联合提名，代表选举产生就具有了合法性。这些问题都需要在选举的过程中逐步加以完善。差额选举的形式化与群众要求真正差额选举的矛盾。

二，近年地方进行选举民主化改革的探索

在看到选举中存在着各种问题的同时，我们也看到在建设社会主义政治文明的口号下，一些有远见、卓识的地方领导人积极进行选举制度民主改革的探索。

创造出我国选举民主化的新经验。在这次会议上，就有不少近年来进行了选举民主改革探索的地方介绍了它们的做法和经验。

1.四川XX县区进行县级党代表直接选举的改革。在XX县区委的组织下，对下属的两县、区（雨XX县区和XX县区）进行试点推行党代表直接选举和党代表常任制的改革。这种党代表选举改革的特点在于：（1）党员可主动报名参加党代表的竞选;（2）党支部无记名投票推选初步候选人;（3）党员代表大会从初步候选人中推选正式代表候选人;（4）党员大会直接选举产生正式代表。代表选举中实行自由报名和竞争承诺是突出的改革，尤其是竞争性选举使得党员代表的民主意识和责任意识大大增加，选举的积极性也很高，尤其对目前担任领导干部的党员的压力就更大，因为领导干部也必须参加党代表的竞选。党代表选举中采取的民主竞选方式，对人大代表的选举方式产生了很大的压力，人大代表普遍认为自己的选举中竞选的民主性不够，从而对人大代表民主选举起了推动作用。

党代表选举和党代会常任制的改革，引起了策划、组织这次选举工作的XX县区委组织部长的一系列思考，她提出：（1）党代会的角色问题，由于党代会、人代会、政协会“三会并列”，会议所讨论的问题或者所提交的议案大体相当，这就使得人们开始思考党代会究竟如何确立自己的角色定位。在这方面，人们开始认识到党代会区别于人代会（讨论本地区政府工作的重大问题）的地方就在于要集中在党的中心工作上来。也就是说，要恢复党组织的本来面目。（2）党的宣传部门要关心如何宣传党的路线方针，在选举中宣传党员的模范事迹。（3）党的纪委要退出经济问题的监督，而要监督党员干部的任免。（4）党的统战部门也要把抓私营企业的发展交给工商联和政府，集中精力通过政协与社会各界联系，统战对象是与民主党派统战。总之，党要恢复党作为政治组织的本来面目，只有这要才能把党的事情管好，然后通过人大的民主选举保证党作为一个执政党而进入国家的领导层。

2.XX省XX县区公推竞选乡党政一把手。安徽XX县区委组织两个乡镇对乡镇党政一把手采取公推竞选的试点取得了很大的成功。其办法是：（1）广泛推荐，层层筛选，真正把干部选拔的提名权交给群众。通过民主推荐、组织推荐、领导推荐和个人自荐的方法，先后通过四轮推荐，逐步筛选出差额候选人，最后交县委常委会定向差额票决，确定初步候选人，公示于众。（2）实行公开竞选，真正把干部选拔的评判权交给群众。让候选人通过驻点调研、演说答辩、民意测验等方式，在初步候选人和各自乡镇的党员群众之间搭起双向交流平台。选举组织公开竞选，专门在各乡镇组织竞选演说答辩会议，在此基础上进行民意测验。（3）差额直选，代表票决，真正把干部选拔的决定权交给群众。根据初步候选人的调研报告（20%），竞选演说答辩（30%）和民意测验（50%）的综合得分，确定每一个职位的前2名为正式候选人，分别提交乡镇党员代表大会和人民代表大会进行选举。

公推竞选真正贯彻了《干部任用条例》，扩大了民主的作用，将传统的上级“定人”变成了群众“选人”。乡镇干部普遍认为“推”出了责任感，“选”出了危机感。使得过去的对上级领导负责，真正变成了对下级人民群众负责。

3.XX省XX市咸安区乡镇党政交叉任职，两票推选、竞争择优选任干部的改革试点。为了精简机构，巩固农村税费改革的成果，咸安区明确规定乡镇新一届乡镇党委班子的职位9-11个，以党委班子为主体确定人大、政府、政协班子的职位数量，并全部实行交叉任职。将原来的四套班子整合成为一套班子。即党委书记兼任乡（镇）长、一名副书记兼任人大主席团主席和党委纪检委书记、一名副书记兼任政协工作委员会主任，另一名副书记兼任常务副乡镇长，其他3名党委委员兼任武装部长、妇联、团委负责人。同时，撤销乡镇办原来的各种内部机构，统

一成立了党政综合办公室、经济发展办公室、社会发展办公室、财政税务办公室4个办公室，各设主任1人，配干事、助理若干人。从事党务的称干事，从事政务的称助理员。经过改革，全区党委、政府、人大、政协这“四大家”领导的职位精简了44%，乡镇机关工作人员由原来的774人减为433人。实行改革之后，形成了一个目标、一个声音、党政领导也不为协调矛盾而操心，可以集中精力抓工作，收到了很好的效果。

确定党政交叉任职的方案之后，对选举制度同时进行了改革。采取两票推选，竞争择优的方法进行选举。一是公开报名，面向社会公开招考。所有党政干部必须自荐报名才有资格成为候选人。二是广泛的民主推荐，由乡镇政府机关、企业、各村、群众代表会和党员会议等各种方式推荐候选人。三是竞职演讲，12名党委正式候选人竞职演讲，由全体党员无记名投票选出9名党委委员，然后由全体党员根据两名书记候选人的竞职演说无记名投票直接选举出党委书记。然后从其它委员中选举产生三名副书记。选举改革使群众的民主参与意识大高涨，干部“执政为民”的责任有效增强。密切了干群关系，提高了党委在群众中的合法性和诚信度。

4.XX市区人大代表换届选举中的选民自荐参选和竞选。XX市人大在去年的换届选举中出现的最新进展就是选民对人大代表选举的积极性和主动性大大增强，出现了一批“民荐候选人”和“自荐候选人”，竞选形成一种气候，民荐和自荐参选的候选人自己制作海报，进行竞选活动，有的取得了选举的成功。而且各区的这些参选人相互联系、相互支持，引起了媒体的高度关注，成为换届选举中的亮点。

这些主动参与的竞选者多是为了经济上的维权目的而参与;竞选者多是一些中等收入的白领人士;由于他们都是自荐主动参加选举，而不是组织推荐，所以一开始靠竞选方式介入。深圳的选举动向，反映了中国社会在走向市场经济和市民社会发展中出现的可能是选举制度改革的必然趋势：选举将变成一种公民主动参与的政治行为;参与选举的动因是为了代表某种利益和维护权利的目的和要求;这种选举必须要伴随着竞选、公开、公正的制度要求。

三、选举制度改革的几个理念

在各地介绍了自己换届选举的经验和面临的问题之后，与会学者就选举涉及的理论与实践问题进行了讨论，讨论围绕如何认识民主选举问题进行。

1.民主选举究竟是实质民主，还是程序民主。墓层选举中普遍将民主理解为实质民主，即民主选举必须真正选出能带领群众致富的领导人，因此，对选举工作不仅组织上要做大量的工作，而且要动员所有的人参加选举，希望选民有很高的积极性和参与热情，并且选举的票数相对集中，只有这样才体现了人民当家作主。这种民主实际上是当年XX县区民主经验的集体记忆。而事实上，民主与其说是实质性的，不如说是程序性的，也就是说，民主不是为了选出最好的领导人，而是为了避免出现最坏的领导人，是要选出对选民负责的领导人。因为在利益多元化的社会中，在一个商业化的社会中，民主选举仅仅是为了保证一个公平合理的程序，由选民自己决定自己的领导人。只要选举程序是公正的，只要选举过程是合法的，那么，无论选举出来怎样的领导人，都意味着代表了选民的意志。因此，选举工作应当集中在程序的公开、公正上，而上级部门的工作应当集中在制定公正的选举规则、监督程序的依法进行、对选举中出现的纠纷和问题进行公正处理上。而不是集中在工作宣传、动员群众等等这些工作中，这些工作应当由候选人自己来完成，这实际上要允许候选人进行公开的竞选。

2.竞选与精英政治。如果把民主选举首先理解为个程序民主，那么，只要不违反程序和法律规则，就不可避免地出现所谓的“投机取巧、哗众取宠、做表面文章”。也就说，必须允许竞选，同时也要相信“人民群众的眼睛是雪亮的”。在这个过程中，往往是由有经济实力、善于宣传和推荐自己的候选人占据了优势，尤其是他们可能采取一些现代的竞选手段来扩大自己的影响力。因此，民主选举可能选出了新的精英，可能不是传统的干部精英、道德精英，而是经济精英，或者社会活动家这样的新式精英。这样，民主选举才能产生真正的精英政治，越是大规模的选举就越需要经济力量的支持和有头脑的竞选班子的竞选策略。由此，组织民主选举的时候，必须从制定规则的角度来约束如何筹募竞选资金、如何规范地进行宣传、如何解决竞选中出现的纠纷，只有这样才能完善竞选中出现的问题，而不是因为竞选存在问题而因噎废食。

3。民主制度。符合书本要求还是符合实践要求。在民主选举过程中，尤其是在基层民主选举中，存在着不少的制度创新，在这些制度创新中，有的制度可能并不符合书本上的民主概念或者原则，但是能够切实有效地解决现实中的问题。在这种情况下，尽管这样的民主改革很有成效，但是，由于没有理论上的支持，往往受到怀疑。比如湖北XX市的民主改革中，将原来的四套班子合成一套班子，尤其是党委书记兼任乡（镇）长、而党委副书记兼任人大主席团主席，从而使得人大无法对政府行使监督，由此，有学者认为这种改革是错误的，没有法律依据的。但是，这种批判显然陷入了本本主义和教条主义的陷阱，而没有考虑现实问题。事实上，民主制度如果要真正在中国生根发芽，就一定要解决实践中出现的问题，如果不能解决实践的问题，那么就无法获得人民的拥护。近代以来中国民主制度失败的一个主要原因就在于民主制度无法建立一个强大的中央集权的国家，来解决中华民族独立自由的问题。因此，在中国搞民主制度，一定要明白解决的问题是什么，而不能“为民主而民主”。以村民选举为例，村民选举之所以能够取得成功，就是因为村民集中在“村务公开”，如果不能解决村务公开，监督村干部腐败的问题，村民选举就无法在农村扎根。因此，尽管XX市的改革表面上不符合一些民主教条，但是，它能够真正解决困扰乡镇的机构臃肿问题。

因此，民主改革的试验必须要结合当地的实际问题，使得民主制度成为人们解决实际问题的一种方式。正因为如此，尤其是在基层选举中，一定要结合本地的实际情况，鼓励百花齐放，反对教条主义，坚持实践是检验真理的唯一标准。民主改革的试验必须要结合当地的实际问题，使得民主制度成为人们解决实际问题的一种方式。

4.要把民主选举作为一种政治学习。由于我们缺乏民主选举的传统，因此，我们的民主选举中一定会出现各种各样的问题，比如，选出的人并不能真正代表人民群众，或者在选举过程中出现了“黑金”事件等等。所有这些问题我们都应当理解为我们在学习民主政治过程中所不可避免地要缴纳的学费。正像我们搞市场经济出现了投机倒把、假冒伪劣和股市风潮。但是，只要整个主流方向是正确的，问题在发展过程中就会逐步改正，使制度不断趋于完善。民主选举作为一个民主学习的过程，也必然会出现这样那样的问题的，依然需要我们从学习的角度，允许犯错误，允许改正错误，不断将民主选举规范在法制的轨道中。

本文原载：《战略与管理》2004年第1期

第三篇：坚持和完善人民代表大会制度发展与协调公

司诉讼

理由

是什么。

坚持和完善人民代表大会制度

坚持和完善人民代表大会制度，保证人民代表大会及其常委会依法履行国家权力机关的职能，这是由我国的政体性质决定的。党的十一届三中全会以来，我国的人民代表大会制度正在逐步完善和发展，人大工作取得了令人瞩目的成就，但还存在一些不足之处亟待解决。在当前我国改革进入攻坚阶段、对外开放全面推进的关键时刻，必须坚定不移地坚持和完善人民代表大会制度。

人民代表大会制度是建设有中国特色社会主义国家的政权组织形式，我们党历来十分重视人民代表大会制度建设。党的十一届三中全会以来，党中央反复强调要加强和完善人民代表大会制度。在党的十四大、十五大、十六大会议上，江泽民同志多次指出，建设社会主义民主政治，最重要的是要坚持和完善人民代表大会制度。人民代表大会制度体现了社会主义制度的优越性，体现了社会主义民主的广泛性。它是同我国人民民主专政的国家性质相适应的政权组织形式，是我们国家的根本政治制度。我们的目标，是要根据民主集中制的原则，把作为国家权力机关的各级人大及其常委会逐步建设得更好，切实把宪法赋予的职责承担起来。大力加强社会主义民主法制建设，积极推进政治体制改革，中心就是不断地坚持和完善人民代表大会制度。这因为：

第一，人民代表大会制度是符合我国国情的根本政治制度。在中国近代历史上，围绕着建立何种政治制度，各个阶级、各种社会势力曾进行过激烈的斗争。历史已经作出了明确的回答，不管是资产阶级君主立宪制、共和制，还是帝国主义、封建主义、官僚资本主义统治的伪宪制，在中国都行不通，都以彻底失

败而告终了。中国共产党在领导新民主主义革命过程中，把马克思主义国家学说同中国革命具体实践相结合，对建立人民民主政权进行了长期的探索，积累了丰富的经验，为确立人民民主专政、实行人民代表大会制度奠定了基础。马克思主义认为，一个国家采取什么样的政治制度，是由该国的社会和历史条件决定的。我国实行人民代表大会制度是历史的选择，是全国人民的迫切愿望。建国五十多年来，特别是地方人大及其常委会建立二十多年来的实践充分证明，人民代表大会制度完全适应我国的国情，它既能保障全体人民统一行使国家权力，充分调动人民群众当家作主的积极性和主动性，又有利于国家政权机关分工合作、协调一致地组织社会主义建设。

第二，人民代表大会制度是同我国人民民主专政的国家性质相适应的最好政权组织形式。革命的根本问题是政权问题。我们必须从加强政权建设的高度来深刻认识坚持和完善人民代表大会制度的重要性。宪法规定：我国是工人阶级领导的，以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。这就是我们的国体。同这一国体相适应的政体，就是基于民主集中制的人民代表大会制度。我国社会主义革命和建设的实践充分说明，人民代表大会制度既是发展社会主义民主的基本形式，也是动员全体人民对敌视社会主义的势力实行专政的有效形式。

第三，坚持和实行人民代表大会制度，是我们党对国家事务实施领导的一大特色和优势。中国共产党是执政党。党的执政地位是通过党对政权机关的领导来实现的。党对国家事务实行政治领导的主要方式，是使党的主张经过法定程序变成国家的意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针和政策。人大及其常委会作为政权机关的重要组成部分，具有法律赋予的有关国家事务的决定权、立法权、监督权和人事任免权（我们县级人大常委会没有立法权）。它所制定的法律、法规，作出的决议、决定，其他国家机关和全社会必须认真执行。党的主张由人大通过法定程序变成决议和决定，就会对全社会产生强制力和约束力，就能更好地贯彻到社会生活的各个方面，从而实现党对国家事务的有

效领导，巩固党的执政地位。在我国，坚持党的领导同坚持人民代表大会制度是一致的。只有在党的领导下，才能充分发挥人民代表大会制度的作用;而人民代表大会制度的加强和完善，可以更好地实现党的领导。党领导人民建立了国家政权，党还要领导和支持政权组织充分发挥职能作用，实现人民的意志。第四，坚持和实行人民代表大会制度，是加强社会主义民主与法制建设的需要。发展社会主义民主，健全社会主义法制，是十一届三中全会以来党中央确定的基本方针，也是各级人大及其常委会的中心任务。社会主义政治的本质和核心，是人民当家作主、享有管理国家事务的权力。实行人民代表大会制度，就是从政治上和组织上保证了全体人民掌握国家权力，真正成为国家的主人。社会主义民主同社会主义法制是相辅相成的，民主建设必须以健全的法制作保证。宪法和地方组织法对全国人大及其常委会和地方人大及其常委会分别规定了有关制定法律、法规和法律监督的职能。要做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，就必须坚持人民代表大会制度，充分发挥各级人大及其常委会作为从事社会主义和法制建设的国家权力机关的作用。

综上所述，人民代表大会制度，是党领导人民当家作主的最好的政权组织形式，是适合我国国情、具有极大优越性的根本政治制度，真正按照这种具有中国特色的根本制度办事，对于我们国家实现长期的政治安定和社会稳定，有效地组织各项社会主义事业，永远立于不败之地，具有十分重要的意义。

如何在新的形势下进一步坚持和完善人民代表大会制度，使其更好地发挥巨大的优越性。我认为应该把握这样三点：

一、党的领导是坚持和完善人民代表大会制度的根本。坚持党对人民代表大会制度中的领导，就是要把党的思想领导、政治领导和组织领导贯穿于人民代表大会制度建设的始终，使人民代表大会制度永远沿着党指引的航向前进。具体地讲，一是要加强对人大的组织领导，特别要加强对各级人大常委会党组的领

导，使人大及其常委会的各项工作严格置于党委的领导之下。二是要健全科学的领导方式。党的十六大报告指出，党对国家事务实行政治领导的主要方式是：使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策。实践证明，这是一种科学的领导方式，要不断坚持和完善。三是要建立健全研究汇报和请示报告制度。党委要把人大工作放到重要的议事日程，定期听取人大党组的汇报，讨论、研究人大工作，及时解决人大建设和工作中遇到的问题。人大要主动了解党委的决策，并以此为中心，积极谋划人大工作如何为之服务，为之提供保障。人大作出重要决策，都要及时向党委请示报告，征得党委同意。

二、提高代表和常委会组成人员的素质是坚持和完善人民代表大会制度的关键。人大代表和常委会组成人员是组成国家权力机关的主体，担负着代表人民行使国家权力的重大使命，提高人大代表和常委会组成人员的素质是加强人民代表大会制度建设的关键。提高人大代表和常委会组成人员的素质必须采取多种渠道。首先是要逐步完善人大代表的产生方式，尽可能地使政治上坚持四项基本原则、具有较强的参政意识和议政能力的人进入国家权力机关，从根本上保证人大代表有较高的素质。其次，要加强对代表活动的组织和对代表培训的工作，这是提高代表素质的又一个重要方面。人大代表只有随着形势的发展采取多种形式，不断提高自身的素质，才能完成人民的重托，更好地履行自已的职责。第三，要逐步实现常委会组成人员的年轻化、知识化、专业化，有进有出，能上能下。要搞好与党委、政府和“两院”的干部交流。

三、加强法律和制度建设是坚持和完善人民代表大会制度的保障。健全完备的法律和制度是现代化国家的必然要求，也是坚持和完善人民代表大会制度的必然要求。没有健全完备的法律制度作保障，人大及其常委会的各项职权就无法实现，坚持和完善人民代表大会制度也就成为一句空话。建国五十多年来的历史证明，什么时候法律和制度比较健全，人民代表大会制度就得到发展;什么时候缺少法律和制度作保障，人民代表大会制度就难发挥作用，甚至遭到破坏。因此，坚持和完善人民代表大会制度，必须加强法律与

制度建设。要坚持和完善人大制度，就要加强人民代表大会自身的组织和制度建设，要转变作风，加强调查研究，加强与代表、与人民群众的联系，了解民情，反映民意，通过履行法定职责，来代表人民群众的根本利益，维护其合法权益。我们要认真总结多年来在完善各项监督程序、改进议事制度等方面的成功经验，使之规范化、制度化。我们还要加强人大机关的建设，使人大的工作机构同人大常委会担负的工作相适应。目前，随着人民群众民主意识、法制观念的增强，他们对人大日益寄于厚望，我们要结合党的十六大和全国、省、市人代会精神，坚持“一个宗旨”，牢记“两个务必”，实践“三个代表”，心系人民群众，以实现人民权力为已任，尽职高标准，工作高质量，力争通过我们人大的工作，维护大局，维护稳定，同时，也增强人大制度，人大机关的影响和威信。

第四篇：我国选举组织的改革与完善我国选举组织的改革与完善

作为主持选举的选举组织机构的公正与独立是选举公平公正开展、公民选举权得以保障的一个重要因素，但目前我国法律对于选举组织方面的规定十分简单，实践中已暴露出我国选举组织机构存在着种种消极问题，亟待进一步规范。对于选举组织的改革与完善应在当前政治体制下，从现实出发，在各级人大常委下设立具有较高独立性的常设选举组织机构。通过选举组织的改革，推进我国选举制度的发展。关键词：选举选举组织改革

选举是民主政治的基石，而选举的公正、客观及其民主性是否能够充分得以体现，在相当程度上取决于选举制度的设计，其中一个十分重要的问题就是——选举由谁组织和怎样来组织选举。我国现行的《选举法》对选举组织的规定十分简单，没有对选举机构和选举原则、程序作专门规定，法律过于模糊和原则的规定难以有效地规范选举机构权力的行使，这为选举中的暗箱操作、腐败和滥用职权留下了空间。本文拟就我国选举组织所存在的问题作浅略分析，并在借鉴西方国家选举机构方面规定基础上，提出改革和完善我国选举组织的路径与方案。

一、我国现行法律关于选举组织机构的规定：

我国目前对于选举组织的规定，主要集中在《选举法》第七条：“全国人民代表大会常务委员会主持全国人民代表大会代表的选举。省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会常务委员会主持本级人民代表大会代表的选举。不设区的市、XX县区、县、自治县、乡、民族乡、镇设立选举委员会，主持本级人民代表大会代表的选举。不设区的

市、XX县区、县、自治县的选举委员会受本级人民代表大会常务委员会的领导。乡、民族乡、镇的选举委员会受不设区的市、XX县区、县、自治县的人民代表大会常务委员会的领导。省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会常务委员会指导本行政区域内县级以下人民代表大会代表的选举工作。”

（一）选举组织的组成。在直接选举中，在县乡两级设立的选举委员会是组织办理本级人大代表选举事宜的临时机构，其组成人员由本区域内有关人员组成，由县级人大常委会任命。在实际操作中，选举委员会的成员主要是党委、人大和政府的有关负责人，特别是党委中的组织、宣传、统战，政府中的民政、财政部门，还有工会、妇联、共青团等部门的负责人。据有关调查显示，乡镇一级的选举委员会绝大多数由乡、镇党委书记担任、个别由副书记担任，委员一般四至六人，大多由党委组织委员、宣传委员、武装部长、妇联主任、团委书记、人大秘书担任。

（二）选举组织的职能：

在县级以上的选举组织，也即是县级以上各级人民代表大会常务委员会主持本级人大代表的选举。这里的主持，主要是确定选举时间、分配代表名额、提出选举工作要求、审查代表资格等。具体主持提名、酝酿、确定代表候选人以及投票、计票等工作，则由作为选举单位的下一级人民代表大会主席团负责。同时，省、自治区、直辖市和社区的市、自治州人大常委会还承担着指导本行政区域内县、乡人大代表选举工作。所谓指导，实践中实际上也是领导。

对于县、乡的选举委员会，根据1983年全国人大常委会《关于县级以

下人民代表大会代表直接选举的若干规定》，选举委员会具有以下职权：（1）主持本级人大代表的选举；（2）进行选民登记，并做出决定；（3）划分选举本级人大代表的选区，分配各选区应选代表的名额；（4）根据较多数选民的意见，确定和公布正式代表候选人名单；（5）规定选举日期；（6）确定选举结果是否有效，公布当选代表名单。

除了法定选举组织机构外，实际中，我国还存在着一套党内的选举机构，这是党为实现对选举工作的领导而设立的选举机构。各级人大换届选举时，同级党委都相应设立选举领导机构。党内的选举领导机构，主要负责人事安排和选举工作的宣传、部署、协调等工作。这一实存内部机构是由我国的政治制度决定的，体现了党对选举工作的领导。

二、我国选举组织存在的问题：

二十多年的实践证明了选举组织机构在我国选举中起到很好的动员和组织作用，但是也暴露出不少问题，主要是以下几方面：

（一）关于选举组织机构的稳定性和专业性方面：

在间接选举中，人大常委会主持选举工作，应该说稳定性没有太大问题，当然它有任期的限制，一届人大常委会也就主持一次选举工作。问题更多的是出在直接选举中的选举委员会上，该组织是一个临时机构，只是在筹备选举时成立，选举一结束即告解散。没有专门固定的工作人员。这就产生了几个问题：

一是由于选举委员会的人员不固定，只是为了选举的需要，临时从其他机构抽调人员组成，同时也没有对进入选举委员会的工作人员的资格条进行限制。可以说大多数选举工作人员是缺乏选举工作经验和专业有素

的培训的，因此这些工作人员能否胜任选举这项涉及面广、事情庞杂、繁琐而又意义重大的工作，是值得怀疑的。因为这其中还涉及到对选举中产生的纠纷的裁决处理等法律专业性问题，例如对选举资格确认、选举的有效性和正当性认定等等。由这些人员所组成的选举机构很难保证其运作效率及其过程的合法有序。二是由于选举委员会是一个临时机构，那么对于选举中出现的一些失范甚至违法的行为，特别是其中一些需要进行较长时间的调查取证的问题，由于选委会在选举结束后即告解散，对此类问题缺乏专门机构负责处理，有的问题因而不了了之。三是由于选委会的缺乏稳定性，对于一些选举资料、档案甚至都难以很好保存。

（二）关于选举组织机构的公正性与独立性问题

选举组织是组织和主持选举的机构，必须具有其高度的中立性和独立性，以确保其权威性和公正性。但是在我国，目前形成了各级人大常委会主持选举的格局，这也就是人民代表由人民选举产生，再由人民代表自己负责人民代表的选举事宜；立法机关既制定选举法，又具体执行其制定的法律。这在逻辑上是有些不同通顺的，有学者认为这违反了二律背反规律。而从世界范围内来看，议会也大多是不管理自身的选举的，因为议会的功能质体现在制定和通过法律来规范国家政治和社会生活，他们不能运用行政方式对具体的公共事务在具体程序上进行操作性规范。当然我国是实行人民代表大会制度的国家，这一点可能有别于西方国家的理论。

另外，如前文所述在选举组织的组成方面，我国法律仅作了原则性规定，

实践中多由党委、人大和政府及其各部门的负责人组成，而这些官员很多就是选举的候选人，而且实践中，选举委员会的成员当选的比例相当之高。这种情形，显然不符合独立、公正的要求，明显违反一般性的政府工作原则——“回避原则”。同时也违背“自己不能做自己法官”的法治精神，因为对于选举中产生的纠纷和争议，《选举法》规定必须先由人大常委会或选举委员会在法定期限内进行处理，也就是选举组织还扮演了司法裁判者的角色，而一旦申诉涉及一方是选举组织的成员，那么选举组织无疑是自己处理自己的案子，自己监督自己、纠正自己、自己做自己的法官，这明显是违背自然公正原则的。

（三）关于选举组织机构的工作透明度和对其监督问题

由于法律没有明确规定选举组织机构的工作程序和规范，在实践中，不论党内的选举机构还是法律规定的选举机构的工作情况都是不对外公开的，外界无法了解其运作情况，因而更谈不上如何进行监督。正是由于其不公开的工作状态，为选举中的暗箱操作、腐败和滥用职权甚至违法犯罪留下了滋生的温床。实践中，由于选举组织在组织和指导选举过程中故意曲解法律、规避法律甚至直接违反法律，侵害公民选举权的现象屡有发生。他们往往打着为了贯彻“组织意图”或假借“组织意图”的旗帜谋取私利，往往对选民或代表自由行使选举权的行为进行有倾向性的影响，他们一般不采用暴力、威胁、欺骗等非法手段，但其破坏选举的民主性和公正性及结果的真实性可能更为恶劣。在实践中，选举组织及其工作人员的违法选举行为主要包括：（1）接受候选人或助选人的贿赂；（2）变更、涂改、损毁选民名册获选票，

或知情不举及未尽力制止；（3）滥用职权、妨碍选民自由投票；（4）窥探选民投票内容，妨碍选民投票；（5）纵容不合格的选民投票，知情不举或不加以制止；（6）在选票上附加任何符号；（7）在计票前或不计票时，私自参入选票，以影响选举结构，或故意错误的计算或记载；（8）非负责的选举工作人员持有保管选票的钥匙等。

三、它山之石——西方国家关于选举组织机构的规定

选举是西方国家的一项十分重要政治活动，在这些国家大多由常设的中央选举组织，他们有着相同的性质和功能，只是在称谓和职权上大同小异。

西方国家的选举组织主要有。联邦选举委员会——美国常设的中央选举组织。他的基本职权是住持、领导和办理联邦选举事务。选举管理委员会——日本、韩国等国家设立的专门负责选举事务的常设选举组织。在日本，自1945年起就由选举管理委员会的设置，分中央和地方两个层级，两者分工不同，中央管理委员会主要职责是负责参议院“全国选区”议员的选举组织事宜。地方选举管理委员会不仅要负责都道府县等地方议会议员和知事的选举组织事宜，还有负责众议院议员和参议院地方选区议员的选举组织事宜。韩国也由选举管理委员会，并且是多级制，其职权较之日本的选举管理委员会更大些。选区委员会——德国常设的中央选举组织，其职责是专门负责全国的选区划分事宜，但不涉及其他选举事宜。

四、对我国选举组织的改革与完善的制度设计

对于我国选举组织如何改革和完善，有学者提出要设立全国性的高度独立的选举组织系统，即在中央设立全国选举委员会，在地方各级设立相

应的组织，实行垂直管理，通过这样的制度设计以保证选举的公正性与专业性。也有学者提出应该回归1979年《选举法》制定以前的规定，即县级以下的选举由行政机关——民政部门负责。

针对我国选举组织现存问题，参考世界主要国家的做法，笔者认为：当前要改革与完善我国的选举组织，首先必须结合实际情况，在现行政治体制的框架内下，做到尽量与相关的法律衔接而进行，把阻力降在最低限度。在我国，共产党是执政党，是社会主义事业的领导核心，因此，毋庸置疑选举组织机构当然应该在党的领导下；另外，假设是由一个高度独立的机构来组织人大代表的选举，在目前情况下是走不通的。由于县级以上人大代表是实行间接选举，由下一级的人代会选出上一级的人大代表，因此如果由一个第三方来组织人代会的选举显然是不可行的，可以想象人大难以忍受第三方对其干涉。而且人大在全国各地已经有现成的组织网络和资源，而重新设立一个组织，无疑将会耗费巨大的人力物力，这是不经济的、不可行的。

现在可行的方案是在各级人大常委会下设立常设的选举组织工作机构，这一机构应该是有别于人大下面的专门委员会以及人大常委会下工作机构和办事机构，而应是具有较高独立性和权威性。可以这样进行制度设计：首先，该机构的负责人，一般由人大常委员会主任或同级党委书记担任，或者是已退休的德高望重的老同志担任；其次，在人员组成上，为了体现广泛的代表性和参与性，可按一定的比例分配名额给共产党员、民主党派和无党派人士；其三，规定选举机构中成员若成为候选人则必须回避，退出选举机构；其四，选举组织机构的任期应相对较长，

同时规定非有法定事由选举工作人员不受撤职、罢免。该组织受本级人大常委会和上一级选举组织机构的双重领导。同时，还应规定该机构的运作原则和规范。并且实行信息公开制度，保障公众的知情权，接受新闻媒体和人民群众的监督。另外，对于选举机构及其工作人员的违规违法情形，规定相应具体而明确的制裁措施。

当然从长远上看，设立全国性的选举组织系统是确保选举的公正性与客观性的根本措施，但这有待于我国政治民主进程的发展，特别是扩大直接选举，直至实行全国范围内的直接选举。推进政治体制改革的深入，建立社会主义民主政治是我党所确定的目标，由独立的选举机构来主持人大代表的直接选举，既可以扩大公民的政治参与机会，又可以保证选举的公正性与客观性，从而确保公民政治参与的有效性。这与我们的政治目标是相一致的。我们期待通过选举组织的改革推动我国选举制度的改革，进而推动我国政治体制改革的继续深入。

第五篇：论级别管辖权异议制度的完善发展与协调公

司诉讼

理由

是什么。

论级别管辖权异议制度的完善

李浩

【摘要】

对级别管辖权的异议是管辖权异议制度的重要内容，对级别管辖权的异议分为不同的类型。我国司法实务对级别管辖权异议与对地域管辖权异议采用不同的处理程序，不允许当事人对受诉法院就异议所作出的决定提起上诉。这种限制上诉的做法既缺乏法律依据，也不利于保障当事人的程序权利，且与修订后的民诉法允许对管辖错误申请再审的规定不相协调。应当赋予当事人因诉讼进行中确定级别管辖的事由发生变动而请求将案件移送到上一级法院审理的权利，应当赋予当事人对级别管辖异议裁定的上诉权。

管辖制度是既与法院相关也与当事人相关的一项重要的程序制度，“管辖权是对审判权的具体落实，管辖权的正确确定，是人民法院公正审判的前提。”管辖权异议是我国1991年全面修订民事诉讼法时新增加的内容，增设这一制度的目的，是为了保证法院依法正确行使管辖权。管辖权异议制度的设立，也为当事人增加了一项程序性权利。立法机关意在通过与管辖有着直接利害关系的当事人提出异议的方式来促使法院依法行使管辖权。法院对第一审民事案件的管辖分为级别管辖和地域管辖，当事人对管辖权的异议，也相应地分为对级别管辖权的异议和对地域管辖权的异议。本文拟对级别管辖权的异议作些探讨。

一、级别管辖权异议的类型

由于级别管辖的确定要比地域管辖的确定相对简单，与对地域管辖权的异议情形相比，提出级别管辖权异议的数量也相对较少，但尽管如此，级别管辖权的异议仍然会呈现出不同的类型：

（一）对下级法院异议型与对上级法院异议型

依照当事人针对的法院，级别管辖异议可以分为以下两种：

1.对下级法院的级别管辖权提出异议

当事人之所以会对下级法院的级别管辖权提出异议，是由于当事人认为下级法院受理了按照法定管辖应由上级法院受理的案件。下级法院审理上级法院管辖的诉讼是诉讼实务中时有发生的现象，下级法院受理依照法定管辖属于上级法院受理的诉讼分为合法与不合法两种情形。

合法是指下级法院虽然受理了依法原本由上级法院管辖的诉讼，但却是通过合法的途径取得的管辖权。这具体又分为两种情况：一种是上级法院依法受理原告提起的诉讼后，认为该案件比较简单，由下一级法院审理更便于当事人进行诉讼，于是便按照《民事诉讼法》第39条第1款关于管辖权下放性转移的规定，把依法由本院管辖的案件交给下级法院审理。另一种是原告在起诉讼时诉讼标的的金额属于下级法院管辖的范围，但在法院受理后又通过增加诉讼请求等方式增加了请求的数额，法院认为原告这样做并非是为了规避级别管辖。

违法是指下级法院违反级别管辖的规定，出于不正当目的，超越其职权范围受理上级法院管辖的诉讼。下级法院违法行使级别管辖权也有两种情形：一种是原告向不具有级别管辖权的下级法院提起诉讼，下级法院在审查时也明知该案件依法应当由上一级法院管辖，但出于多收一些诉讼费或者地方保护的目的，不是依照《民事诉讼法》第111条第4款的规定告知原告向有管辖权的上级法院提起诉讼，而是向上一级法院请示，要求上级法院把管辖权下放给自己，上级法院则是在未对案件进行审查的情况下，将原本由自己管辖的案件下放给下级法院。另一种是原告为了规避级别管辖，在起诉时故意只主张较少的金额，使诉讼标的金额符合下级法院的管辖标准，待法院受理后，再增加起诉的金额，而法院则对规避管辖的行为听之任之，不把案件移送到上一级法院。

对下级法院合法审理上级法院管辖的诉讼，当事人虽然也有可能提出管辖权异议，但提出异议的情形是比较少的，实践中多见的是，被告对下级法院违法行使级别管辖提出异议，尤其是在被告认为变更级别管辖与地方保护相关时。

2.对上级法院的级别管辖权提出异议

在当事人认为上级法院受理了按照法定管辖属于下级法院受理的诉讼时，当事人也可能对上级法院的管辖权提出异议。上级法院受理下级法院管辖的诉讼，有两种情况，一种是上级法院根据《民事诉讼法》第39条的规定通过管辖权转移的方式把下级法院管辖的诉讼提到上级法院审理，另一种是上级法院直接受理了属于下级法院管辖的诉讼。当事人提出管辖权异议，主要是针对第二种情形。在诉讼实务中，如果案件的性质和数额都是明确的，上级法院一般不会去受理依法属于下级法院管辖的诉讼，当事人与法院也不会产生级别管辖权的争议。出现管辖权争议，主要是由于最高法院原先把民事案件分为传统民事案件和经济纠纷案件，并对这两类案件确定不同的级别管辖的数额。当某一案件的诉讼标的的金额按照民事案件应当由上级法院管辖而按照经济纠纷案件属于下级法院管辖时，当事人与法院之间就可能因对案件的性质认识不同而产生管辖权争议。

最高法院采用大民事概念后，不再区分民事案件与经济纠纷案件，因而在用诉讼标的金额确定级别管辖时，该金额标准统一适用于各种民事案件，所以原先的问题已基本不复存在。当然，由于在以诉讼标的金额确定级别管辖时，最高法院根据双方当事人是否同在受诉法院的辖区、案件是否涉外或涉港澳台，规定了不同的数额标准，[6]当事人仍然可能因为对是否在同一辖区、是否为涉外或涉港澳台案件的认识不同，同法院产生管辖权争议。但同民事案件与经济纠纷案件的区分标准相比较，新的区分标准确定性更高，产生争议的可能性会较小。

（二）诉讼开始时提出型与诉讼进行中提出型

依照提出级别管辖异议的时间，可分为诉讼开始时提出与诉讼进行中提出两种：

1.诉讼开始时提出

诉讼开始时提出，是指当事人在起诉与受理阶段向法院提出管辖权异议。由于我国民事诉讼法规定当事人在答辩期间有权提出管辖权异议，所以诉讼实务中对级别管辖的异议通常都发生在这一阶段，在法院受理原告提起的诉讼后，被告在答辩期内对受诉法院的级别管辖权提出异议。

2.诉讼进行中提出

有的案件，原告起诉时是按照级别管辖的标准向有管辖权的法院提起诉讼的，受诉法院审查后，认为是属于本院管辖的诉讼，所以就受理了原告提起的诉讼。由于此时法院是依法行使管辖权的，所以被告方不会提出异议。但在法院受理后，原告又在审前准备阶段或案件审理阶段增加了诉讼请求的数额，使得诉讼标的的金额超出了受诉法院级别管辖的权限，被告认为原告这样做是为了规避级别管辖的规定，所以不同意由原审法院继续审理该案件，对原审法院的级别管辖权提出异议。

二、级别管辖权异议的程序

为了保证当事人依法行使管辖异议权，保证法院依法审查当事人提出的管辖异议，同时也为了保证诉讼不至于由于管辖异议的提出而被拖延，《民事诉讼法》对管辖权异议的程序作了精心的设计：法院受理诉讼后，当事人对管辖权有异议的，应当在提交答辩状期间提出，法院对当事人提出的异议，应当及时进行审查，异议成立的，裁定把案件送到有管辖权的法院审理，异议不成立的，裁定驳回（第38条）。当事人对法院作出的裁定不服的，还有权向上级法院提起上诉（第140条第2款）。考虑到《民事诉讼法》第140条对明确列举的10种裁定，只允许对其中的3种裁定提起上诉，而管辖权异议的裁定便是其中之一，应当认为立法机关对管辖权异议的程序性救济还是给予了充分的重视的。

虽然法律增设了管辖权异议制度，但是，在这一制度开始运行之初，由于当事人对法院管辖权的异议，基本上都是针对法院的地域管辖权的，所以连当事人是否有权对法院的级别管辖权提出异议都是不清楚的，[8]因而提出和处理级别管辖异议的程序问题自然也就未能引起关注。由于法律并未把当事人的管辖

权异议限定在地域管辖，再加上诉讼中有当事人开始对法院的级别管辖提出异议，所以如何处理级别管辖权异议自然就浮出了水面，成为法院审判实务中必须面对和解决的问题。

在1995年和1996年，最高人民法院针对下级法院就级别管辖异议如何处理作出了两次答复。1995年，针对山东高院的请示作出了《关于当事人就级别管辖提出异议应如何处理问题的函》（法函[1995]95号），[9]其内容是：级别管辖是上下级法院之间就一审案件审理方面的分工。各高级人民法院根据经济纠纷案件诉讼标的金额分级确定管辖法院的规定，虽不是法律规定和司法解释，但一经我院批准，即应当认真执行。当事人就级别管辖权提出管辖异议的，受诉法院应认真审查，确无管辖权的，应将案件移送有管辖权的法院，并告知当事人，但不作裁定。受诉法院拒不移送，当事人向其上级法院反映情况并就此提出异议的，上级法院应当调查了解，认真研究，并作出相应的决定，如情况属实确有必要移送的，应当通知下级法院将案件移送有管辖权的法院;对下级法院拒不移送，作出实体判决的，上级法院应当以程序违法为由撤销下级法院的判决，并将案件移送有管辖权的法院。同时还应以违反审判纪律对有关人员作出严肃处理。199年，最高人民法院又针对江西高院的请示作出了《当事人就案件级别管辖权向上级法院提出异议上级法院发函通知移送，而下级法院拒不移送，也不作出实体判决应如何处理问题的复函》（法函[1996]150号），该《复函》的内容为：原则同意你院倾向性意见。你院《关于XX省第一审经济纠纷案件级别管辖规定》已经我院批准，你省各级人民法院都应当认真执行。上级人民法院认为下级人民法院违反级别管辖的规定，应通知有关法院将案件移送有管辖权的法院审理，该法院必须移送。如果受诉法院拒不移送，即使尚未作出实体判决的，上级人民法院也可参照本院法函[1995]95号函的精神，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第140条第1款第11项的规定，裁定将案件移送有管辖权的法院审理，同时应对有关人员给予严肃批评;情节严重的，应以违反审判纪律对有关人员作出严肃处理。

这两份公函明确和强调了下列问题：其一，级别管辖的标准确定后，各级法院都应当严格遵守和执行，应当按照级别管辖的权限受理诉讼;其二，当事人有权对级别管辖提出异议，对提出的提异议，受诉法院应当认真审查;第三，受诉法院审查后，根据情况作出是否移送的决定并通知当事人，但不作裁定;第四，对受诉法院所作决定不服，当事人可以向上级法院反映意见，上级法院应当认真调查，对级别管辖确有错

误的，以裁定方式告知下级法院进行移送;第五，下级法院拒不移送并作出实体判决的，上级法院应当撤销判决并指令下级法院将案件移送到有管辖权的法院审理。

这两份公函尽管充分肯定了当事人的异议权，但在处理异议的程序上却与地域管辖存在着相当大的区别，即对于地域管辖权的异议，法院审查后须以裁定的方式作出回应，而对于级别管辖权的异议，法院虽然也要把处理结果告知当事人，但却不作裁定，而以通知的方式告知当事人。相应的，由于法院不作裁定，当事人对受诉法院作出的决定不服，也无权提起上诉，只能通过向上一级法院反映情况的方式寻求进一步的救济。

如果说上述当事人对一审法院作出的级别管辖异议的决定无上诉权的结论是从最高人民法院公函中推论出来的话，最高人民法院对何荣兰诉海科公司等清偿债务纠纷一案的二审判决则是极为清晰地说明了这一问题。该案件的原告何荣兰受让中国长城资产管理公司济南办事处依法享有水泥制品厂债权本金1260万元及相应利息后，向山东高院提起诉讼，要求被告水泥制品厂和海科公司偿付本金和利息3000余万元。由于依照山东高院的规定，经济纠纷案件的诉讼标的额需达到5000万元以上，高级法院才有管辖权，民事案件的诉讼标的的金额只需达到3000万元以上，高级法院就有管辖权，而海科公司则认为本案是经济纠纷案件，数额尚未达到由高级法院管辖的标准，所以在一审中就对山东高院的级别管辖权提出异议，请求一审法院把案件移送到XX市中级人民法院审理。管辖异议被山东高院驳回，海科公司针对山东高院的一审判决向最高人民法院提起上诉时，把管辖错误也作为上诉的理由之一。最高人民法院在二审判决书中驳回了海科公司的上诉请求，驳回的具体理由是：“海科公司在上诉主张中就本案级别管辖问题提出异议，因级别管辖是上下级法院之间就一审案件审理方面的分工，当事人就级别管辖提出管辖异议的，受诉法院应认真审查，确无管辖权的，应将案件移送有管辖权的法院，并告知当事人，但不作裁定。上述规定表明，当事人虽然就级别管辖问题有权提出异议，但就异议不具有诉权。当事人不得以级别管辖异议为由提起诉讼主张，对异议被驳回后亦不具有上诉的权利。海科公司向一审法院提出的级别管辖异议，已经一审法院予以答复，且在一审卷宗中有所记载。海科公司就级别管辖问题提出的上诉请求，超出了当事人提起上诉的请求范围，故不应支持。”在这里，二审判决并未对该案件在性质上究竟是民事案件还是经济纠纷案件，

一审法院受理这一案件在级别管辖上是否有错误这一实质性问题进行审查，而是从程序上明确，当事人对级别管辖的异议被一审法院驳回后，当事人对驳回的决定没有上诉权，而没有上诉权的原因，是由于一审法院在驳回时未采用裁定方式。

不过，由此便得出对级别管辖的异议不能上诉的结论还太早。在河北新凯汽车制造有限公司、高碑店新凯汽车制造有限公司（以下称河北新凯和高碑店新凯）与（日本）本田技研工业株式会社、东风本田汽车（武汉）有限公司、北京鑫升百利汽车贸易有限公司侵犯外观设计专利权纠纷管辖权异议案中，同样是针对一审法院对级别管辖异议处理提出的上诉，最高人民法院却采取了与何荣兰诉海科公司案不同的做法。

在该案件中，上诉人河北新凯和高碑店新凯因XX省高级人民法院受理了原告诉他们的侵犯外观设计纠纷案，对受诉法院的管辖权提出了异议。在一审中，北京高院是依据原告提交的经公证的北京鑫升百利汽车贸易有限公司销售被控侵权产品的证据受理这一诉讼的，因而作为共同被告的河北新凯和高碑店新凯一方面对该案件的地域管辖权提出异议，另外一方面对级别管辖权提出异议。两被告对地域管辖权提出异议的理由是：被控侵权产品即型号为hxk6491e的汽车系由河北新凯汽车制造有限公司制造，该公司住所地在XX省，依据有关司法解释，本案应由XX省XX市中级人民法院管辖。而对级别管辖权异议的理由是：《最高人民法院关于审理专利纠纷案件适用法律问题的若干规定》第2条规定：“专利纠纷第一审案件，由各省、自治区、直辖市人民政府所在地的中级人民法院和最高人民法院指定的中级人民法院管辖。”该规定并未说高级人民法院可以受理第一审专利纠纷案件，而北京高院却根据本院作出的关于级别管辖的规定受理了这一诉讼，所以认为北京高院违反最高人民法院的规定受理诉讼。北京高院审查异议后作出了驳回异议的裁定，在裁定中仅对地域管辖的异议阐述了为何异议不能成立的理由，而未说明级别管辖权异议亦不能成立的理由。[11]异议被驳回后，河北新凯和高碑店新凯向最高人民法院提起了上诉，上诉的理由有两点：其一是对原审裁定关于北京鑫升百利汽车贸易有限公司销售被控侵权产品的说法，被上诉人未举证，也未经质证;其二是原审裁定对上诉人在管辖异议中提出的专利纠纷第一审案件由中级人民法院管辖而不能由高级人民法院管辖的理由未予答复;且XX省高级人民法院关于一审知识产权民事案件级别管辖的有关规定违法，与最高人民法院的上述规定相悖。

最高人民法院受理后，并未因为第二点上诉理由是针对级别管辖问题的而认为上诉人无权就级别管辖问题提起上诉。最高人民法院审理后对这一上诉理由作出了明确的评价，即：《专利纠纷规定》第2条的本意在于专利纠纷案件的最低审级应当是这些指定的中级人民法院，并未排除高级人民法院依法行使一审专利纠纷案件管辖权。XX省高级人民法院于2002年12月17日制定的《关于XX省各级人民法院受理第一审知识产权民事纠纷案件级别管辖的规定》中规定，争议金额1亿元以上的知识产权民事纠纷案件（含涉外纠纷案件）由高级人民法院管辖。该规定内容符合民事诉讼法及本院司法解释的有关规定，可以作为确定本案级别管辖的依据。本案原告起诉请求的赔偿额为1亿元人民币，XX省高级人民法院对本案具有级别管辖权。两上诉人关于高级人民法院不能管辖第一审专利纠纷案件和XX省高级人民法院制定的关于一审知识产权民事案件级别管辖的有关规