国家治理的内在差异与实践路径

国家治理的内在差异与实践路径

18世纪以来，党的全国代表大会把“完善和发展中国特色社会主义制度，推动国家治理能力现代化”作为深刻改革的总目标，提出以下几点。推动国家治理体系现代化，增强国家治理能力成为科学家的研究重点。理论研究源于对概念的科学解读,在当前的学术探讨中,对“国家治理”莫衷一是成为理论研究的障碍。为此,笔者在本文中尝试对国家治理的内涵外延进行梳理。一、治理nce的含义“治理”一词在现代汉语词典中有两种解释:(1)统治、管理;(2)处理、整修。在英语语境中,“治理(governance)”原意是控制、引导和操纵,它与“统治(government)”、“管理(management)”在国家的政治层面具有相同或近似的含义,可以交叉使用。由此可见,“治理”本身的词义并不复杂且在中西方的文化背景中差异不大。但是,此次“治理”出现在中共中央的文件中之所以引起如此关注,显然,在国家治理的层面,“治理”的内涵时过境迁,发生着一系列的改变。(一)社会主义国家与被统治者:国家是统治社会的两大主体早在两千多年前儒家先哲就提出了:“明分职,序事业,材技官能,莫不治理,则公道达而私门塞矣,公义明而私事息矣。”(《荀子·君道》)“治理”在古代中国早已有之,其实质在于“劳心者治人,劳力者治于人”(《孟子·滕文公章句上》),即使建立法律秩序也强调“夫生法者,君也;守法者,臣也;法于法者,民也。”(《管子·任法》)“王权”“皇权”至上的古代中国与“人民民主专政”的社会主义中国虽然基本政治制度存在着本质的不同,但马克思主义理论认为它们都同属于阶级社会。在统治语境下,社会被划分统为治者和被统治者两大对立阶级,国家是统治者的国家,治理也就是统治者治理被统治者的过程。在这里,治理的主体和客体的指向都是人,主体的人是统治者、客体的人是被统治者,社会存在着自上而下的秩序观念和严格的等级意识。(二)以管治理为中心的国家治理体系管理,从字面上解释是管辖治理的意思,国家统治本身即具有管辖治理之意。但是,在国家统治语境下,管理多源于自发和经验而缺少自觉和科学。管理语境下的国家治理则是对管理学的引入与运用。有学者认为,在现代社会,一个国家的管理水平越高,生产力发展越快。在管理语境下,国家治理不再仅仅着眼于统治而统治,而是通过快速发展社会生产力的方式提升国家实力来维护统治者的统治,强调经济的发展速度与发展水平,通过社会资源的最优配置实现经济效率最大化,但对社会公平关注不足。尽管自上而下的秩序观念和等级意识仍然存在,治理主体依然是统治者,但治理客体已经不仅仅指向人,还包括物力资源和财力资源。当然,人仍然是作为最重要“资源”而进行“最优的”配置。(三)“以人为本”治理理念的确立20世纪90年代以来,随着市场经济全球化的曲折发展,国际、国内社会问题丛生而难以有效解决。联合国成立了专门的机构“全球治理委员会”,将“治理”作为探索解决国际矛盾、协调国家之间关系的崭新视角,认为“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。”由此,“治理理论”作为一种新的公共管理理论而产生,它与传统的“统治”“管理”在内涵上也发生了一定的变化。一方面,基于国家地位的平等性,在国际社会中不存在一个高于国家的强制性权威机构以强制服从的方式解决日益复杂的国际问题,尤其是国家与国家之间的矛盾、冲突、利益纠纷。为此,一种“协商”理念应运而生。另一方面,自20世纪70年代末以来西方国家在国内社会问题的治理中,经历了市场失灵和政府失灵的双重挫折,为寻求新的社会公共管理模式而逐步探索尝试“第三条道路”。治理理论源于探讨解决复杂的社会问题,而社会问题不是仅仅依靠经济的发展和生产力水平的提高就能迎刃而解的。因此,治理语境下的国家治理强调包括经济建设在内的社会全面建设。在探索社会全面建设的过程中,研究者建议重新定位国家和市场的地位、作用和行为方式,不仅注重效率也要注重社会公平。在治理语境下,阶级对立由前台转向幕后,强调“以人为本”、全民共治。国家治理的主体也就不限于统治者及其政府机构,还可以是非政府机构、民间组织及其个人,表现出治理主体多元化的全民参与特征,治理客体也由以“人”为主转向了各种复杂的社会关系。二、家“统治”“管理”的理念转变从“治理”词义的变迁到治理理论的形成,可以看出它是政治学家、社会学家以及经济学家们为了克服国家“统治”“管理”过程中存在的弊端,针对全球或国内出现的难以解决的问题而试图寻找的有效方法。对于这种方法的探索首先源于理念的转变。在中国,社会主义制度确立以来,“一切权力属于人民”的国家性质从未动摇,但对权力运用的基本理念在国家治理层面同样经历了“统治”“管理”“治理”的转变。(一)会主义建设探索时期的对比国家治理统者,就是某一阶级或集团通过掌握国家机器来获得和维护其集团利益;治者,就是掌握国家权力的阶级和集团通过各级政府机构来对国家事务和社会事务进行管理。在统治语境下,统治需要绝对的权威,且“统”和“治”相辅相成、共同促进。以党的十一届三中全会为转折点,社会主义建设探索时期的国家治理主要侧重于“统”,强调对敌人“专政”的国家权力理念。尽管在当时剥削阶级已经不复存在,国家治理仍然突出意识形态,与阶级利益紧密相关,通过政府机构代表“人民”的方式以强制力实现多数“人民”对少数“敌人”的阶级统治。在统治语境下,国家治理更强调阶级的对立、强调对“人民”的保护和对“敌人”的专政。尽管“主权在民”,但权利一般由国家机关“代位”行使。“人民”在统治中更多的是“被保护”“被代表”的角色。问题在于“人民”既是抽象的,又是具体的。随着社会的发展,“人民”内部也在不断地分化出不同的利益阶层,并且不同的利益阶层之间也存在利益的冲突与诉求的不同。“专政统治”对于解决建国初期政权不稳、敌对势力活动猖獗的社会问题效果明显,但对于满足人民内部不同利益阶层的具体需求表现出“无力”与混乱,以至于演变为一场长达十年之久的“文化革命”。(二)管理机制从强调效率最大化到强调公平十一届三中全会以后,我国做出了“在剥削阶级作为阶级消灭以后,阶级斗争已经不是主要矛盾”的判断并启动了社会改革,国家治理的理念也由对敌人的“专政”转向了对人民内部的“管理”,而且“管理”的突破点放在了经济领域,由计划经济向市场经济体制的转型,提高了国家的经济实力,也改善了人民的生活水平。国家治理层面的科学管理注重组织的协调性、决策的重要性以及管理过程中的艺术性。这一时期,西方管理科学理论关注人性、注重人自身发展的思想虽然对国家治理产生了深远影响,但是源于企业管理的管理科学理论对其效率最大化的追求大于对社会公平的关注。党的十五大确立“依法治国”基本方略,强调广大人民群众在党的领导下,依照宪法和法律,通过各种途径和形式管理国家事务、社会事务,管理经济文化事业。可见,随着中国社会的发展,管理语境下的国家治理也逐步发展并完善,它不仅将“人民”作为管理的客体,也倾向于引导“人民”以管理主体的身份介入国家和社会事务。应该说,管理语境下的国家治理从理念上淡化了意识形态和阶级对立,但管理者———政府和被管理者———人民的二元分立意识十分明显。而且它与统治一样均强调政府机构在运行中的绝对权威,并遵循自上而下的单一运行模式。随着中国社会进入改革的深水期,人民内部的阶层分化越来越明显,不同阶层的利益冲突日渐加剧,社会矛盾集聚、突显,政府机关已经没有能力也不适合“事必躬亲”地处理所有的社会事务。实际上,在社会管理领域提出构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”体制来鼓励全民参与、社会共建,已经体现出了社会建设主体多元化发展的思维理念。但是,在管理语境下的国家治理主体依然是政府或政府的代言机构,而普通民众虽然被鼓励“参与”社会管理,但终究处于“被管理者”的地位,缺少应有的主动权和积极性。比如我国的基层自治制度强调“自我管理、自我教育、自我服务”,但在管理语境下政府介入程度较高,并且在介入过程中政府及其公务人员常常以“人民公仆”的辛苦、以“父母官”的意识“强制服务”民众。“绑架”民意时有发生,而民众则以“被代表”调侃、以置身事外的“淡然”或“愤怒”观望、指点。正因如此,对于社会问题,无论管理者或被管理者都容易消极、懈怠,以至于全社会“集体失语”。(三)治理语境下国家治理的角色定位如前文所述,治理理论是在全球化浪潮下日益复杂的社会矛盾和冲突出现的“不可治理性”的背景下而提出的尝试解决问题的办法。治理理论的倡导者对于“什么是治理”“为什么需要治理”“怎样治理”以及“治理危机及应对”在不同的情境下也存在不同的认知。比如罗茨列举的“治理”含义就达六种之多:作为最小国家的管理活动的治理、作为公司管理的治理、作为新公共管理的治理、作为善治的治理、作为社会控制体系的治理和作为自组织网络的治理。在治理理论的研究中,有的学者将治理作为解决社会问题的“范式”,有的学者将治理作为协调社会关系的活动,也有的学者认为治理是形成一系列的制度规则。而全球治理委员会则认为治理不是一套规则,也不是一种活动,而是一个过程;治理过程的基础不是控制,而是协调;治理既涉及公共部门,也包括私人部门;治理不是一种正式制度,而是持续的互动。可见,治理语境下的国家治理并无统一的、既定的模式,而是一种创新思维的治国理念。治理意味着国家“统治的含义有了变化,意味着一种新的统治过程,意味着有序统治的条件已不同于以前,或是以新的方法来统治社会。”2在治理理论倡导者看来,这种新的统治方法应该“少一些强制,多一些协商”,社会不仅注重效率,更要注重公平。在治理语境下,国家治理是“出自政府、但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者”。它强调主体的多元化和多中心化,主张“政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。”由此,“官方规定,百姓遵守”的传统行为模式将被“社会各方组织的互动与协商”的新模式所替代。各种社会组织乃至普通公民不再是管理的“对象”而成为治理的“主体”,与政府机关共同“治理”一系列的社会事务。这是从“统治”到“治理”实质要义之变迁。从公共管理的角度来看,当前中国社会矛盾的多发、矛盾化解的低效,很大程度上是领导者与决策者的思维取向问题,即过于强调控制取向的管理,而忽视“治理”的考量。无论将治理作为“范式”还是视为“过程”,党的十八届三中全会引治理理论的“合理内核”于中国特色社会主义事业建设之中,其目的是不言而喻的。问题在于:治理语境下国家治理的主体多元化是否意味着国家在社会中的作用在“削减”?在众多的治理理论观点中,有学者认为“治理”在确立各种社会组织和公民个人“主体”作用的同时使国家面临“去中心化”倾向。实际上,这种观点是不可取的。因为治理理论本身不是一套成熟的规则体系,且治理存在局限性,比如治理的主体多元化可能导致治理各方面的责任趋于模糊,出现问题易于逃避责任,在现实社会中客观地存在着治理失败的风险。为了防止和应对治理失败,学者提出的“元治理”概念恰恰赋予了国家在治理中新的角色定位。元治理在“制度上它要提供各种机制,促使有关各方集体学会不同地点和行动领域之间的功能联系和物质上的相互依存关系。在战略上,元治理促进建立共同的远景,从而鼓励新的制度安排和新的活动,以便补充和充实现有治理模式之不足。”因此,国家治理就是在新的治理模式下将国家定位于更高层次的元治理地位,顶层设计、统筹规划的作用具有不可替代性。三、新中国和十八届科学期间的现代化目标讨论国家治理的路径,其实是在探讨中国的现代化之路。通常认为“现代化”是以发达国家为标准,发展中国家向其学习、并力图赶超的动态过程。近代中国因落后而饱受凌辱,实现现代化成为新中国历届政府致力追求的目标。同样,“现代化”依然是十八届三中全会深化改革的最终指向。在中国,国家治理的路径选择也就以如何实现现代化、实现什么样的现代化为方向。在不同语境的国家治理理念之下,实现现代化的路径选择也有很大的区别。(一)建立社会主义现代化国家的需要,是党根据马克思主义的基本原理,社会主义社会是比资本主义社会更先进的社会形态。我国确立社会主义政治制度之初,我们认为中国的“现代化”之路主要是落后社会生产的赶超之路。1954年召开的第一届全国人民代表大会提出了要实现工业、农业、交通运输业和国防四个现代化的任务。十年后,1964年第三届全国人民代表大会再次提出:要在不太长的历史时期内,把我国建设成为一个具有现代农业、现代工业、现代国防和现代科学技术的社会主义强国,赶上和超过世界先进水平。根据马克思主义唯物史观,在阶级社会里阶级斗争被认为是“历史的直接动力”。在统治语境下,国家治理的路径同样通过阶级斗争推动“四个现代化”的建设。为了配合阶级斗争的开展,在人民内部主要通过阶级动员的形式发动群众运动。在统治语境下,阶级动员与阶级斗争相辅相成。通过动员群众发动阶级斗争,又通过阶级斗争使人民群众内部达到高度一致的团结,通过激发群众的阶级情感凝聚社会主义现代化建设的力量。遗憾的是,阶级斗争虽然是推动社会发展的重要动力,但不是唯一动力。社会发展同样需要遵循其自身的客观规律。(二)法治是对中国社会“人治”传统的超越随着社会的进一步发展,我们意识到发展中国家落后于发达国家的不仅仅是农业、工业、国防和科学技术,还包括思想意识、文化思维、管理模式等社会各个领域的内容。社会主义制度虽然从理论上优越于资本主义制度,但在中国的实践中,这一制度还不够完善,还需要借鉴一切优秀的政治文明成果来发展和完善自身。基于对国情的科学判断,我们逐步以“富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化”取代了“农业现代化、工业现代化、国防现代化和科学技术现代化”,丰富了现代化的发展内涵,但过于抽象而不够具体。在实践中,也表现出发展的不平衡性,即侧重于“富强”的经济数字增长,而“民主、文明、和谐”发展相对滞后。在管理语境下,国家治理路径提出了依法治国的战略思想。法治,即法律之治,是指:“已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制定良好的法律。”它既具有实现社会良性运行的“工具理性”,同时也具有凝聚社会共识的“价值理性”。国家治理强调遵守宪法和法律,要求各项工作都依法进行,不因领导人的改变而改变,不因领导人看法和注意力的改变而改变,其实是对中国社会“人治”传统的颠覆。但是,鉴于当时中国法律不健全、法治环境欠缺,“官德”被提到了国家治理的高度,依法治国与以德治国相结合成为管理语境下国家治理的路径。(三)中国特色社会主义国家的法治环境在不断的积极探索中,党的十八大针对当前中国实际情况规划出了新的“四化”蓝图,即“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路,推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调,促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。”19这是对建设“富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化”国家的具体化描述、时代化定位。推动“国家治理体系和治理能力”的现代化,实际上是通过健全国家治理体系、提升国家治理能力促