对农村一事一议的规范分析-基于公共选择理论视角

对农村一事一议的规范分析—基于公共选择理论视角摘要：农业税的取消，为建设和谐的社会主义新农村创造了重要的基础和保障，但是，农村的公共产品供给不可能随着农业税的取消而取消。农村的集体生产和公益事业怎么办?“一事一议”向村民筹资筹劳的办法应运而生。但由于政策、管理、认识、能力等方面的原因，“一事一议”制度在我国广大的农村并没有广泛地开展。我们认为，凡属于群众不愿办、无力办、可缓办的事情都不应该纳入“一事一议”，“一事一议”制度并不一定是解决我国农村问题的有效之策，本文基于公共选择理论视角，阐述分析农村一事一议的规范。关键词：农村；一事一议；规范；公共选择理论Abstract:thecancellationofagriculturaltax,totheconstructionofaharmonioussocialistnewcountrysidehascreatedtheimportantbasisandguarantee,buttheruralpublicgoodssupplycan'tbecancelledwiththecancellationofagriculturaltax.Whataboutthecollectiveproductionandpublicwelfareundertakingsinthecountryside?Theproposaltoraisemoneyforvillagerscameintobeing.However,duetothereasonsofpolicy,management,cognitionandability,thesystemof"onethingandonediscussion"hasnotbeenwidelycarriedoutinthevastruralareasofourcountry.Allthatbelongstothemasses,wethink,don'twanttodo,unabletocompletethethings,candelayshouldnotbeincludedinthe"oneprojectonediscussion"systemof"oneprojectonediscussion"isnotnecessarilyeffectivetosolvetheproblemofChina'srural,basedonthetheoryofpublicchoiceperspective,thispaperanalysisthespecificationofruralcasebycase.Keywords:rural;Amatterofdiscussion;Specification;Publicchoicetheory

目录前言 2一、“一事一议”基本概述 2二、农村“一事一议”存在的问题 5（一）召集会议难度大 5（二）难以形成议事决议 5（三）所筹资金难以到位 6（四）缺乏规范的操作程序 6（五）受其他遗留问题的影响 8三、关于做好“一事一议”的建议 9（一）县乡政府做好服务引导工作 9（二）强化民主法制教育，提高农民参政议事意识 9（三）规范“一事一议”的操作程序 9（四）妥善解决农村遗留问题 10（五）完善相关政策法规 11四、结语 11参考文献 12前言完全取消农业税以后，明显减少了村级政府的经济来源，由此带来的一个新问题就是对村公益事业、基础建设项目的资金投入受到了限制。为解决这一问题，国家及省、市政府出台了针对村公益性、生产性建设项目筹资筹劳“一事一议”的农民负担监督管理新政策。"一事一议"是我国农村税费改革过程中旨在鼓励村民参与村级公共投资决策的一项制度安排。笔者使用一项具有全国代表性的村级调查面板数据，探究"一事一议"是否有助于村集体实施村民最需要的公共投资项目以及"一事一议"对村级公共投资项目实施过程中村民集资集劳数量的影响。实证研究发现，"一事一议"制度的实行有助于村集体实施村民最需要的公共投资项目，且提高了村级公共投资项目实施过程中向村民所筹集资金占总投资额的比重以及筹劳数量。一、“一事一议”基本概述“一事一议”是指对村内基础设施建设及公益事业所需资金或劳务，遵循量力而行、群众受益、民主决策、上限控制、定向使用、财务公开的原则，由村民大会或村民代表大会民主讨论决定，属于本村村民集体所有，由村民委员会负责管理使用的农村公共产品分配方式。“一事一议”属于税费改革的配套政策和措施。这种方式有利于激发农民参与民主政治建设和实现公共产品决策的自主性，有利于减轻农民负担和杜绝“三乱”行为的发生，有利于纠正乡村强迫命令和保证对公共资源使用过程的全程监督管理，改进基层干部作风，密切党群关系，维护农村社会稳定。但“一事一议”在实际执行过程中仍存在不少问题需认真研究和解决。“一事一议”筹资筹劳是随着税费改革而提出的。自取消农业税改革之后，相应的农业税附加也一并取消，不仅农村的“三乱”（乱摊派、乱罚款、乱集资）得到明显的控制，而且乡村的各项行政性支出也成了国家税收转移支付的一部分。各种开支实行“一支笔”审批和公开透明的原则，乱收乱支乱截留的问题也基本克服。由于没有了资金基础，农村的大吃大喝等不正之风也明显得到遏制，农民的生产积极性明显提高，不少弃农外出的农民返乡种田，农业有了盈余，农民得以生息，农村的党员干部也从向农民催粮征款中解脱出来，使党群、干群关系明显改善，为建设和谐的社会主义新农村打下了重要的基础。税费改革的成果有目共睹这是主流，但是随着取消农业税、取消“两工”，村内的一家一户办不了也办不好的集体生产和公益事业并没有随着农业税的取消、“两工”的取消而取消。目前的国家财政转移支付，连维持乡村正常的经费开支和行政运转都十分困难，不可能再拿出钱来办村内的集体生产和公益事业。怎么办?“一事一议”，向村民筹资筹劳的办法应运而生，并且得到了各级政府的肯定和支持。有的地方还由党委、政府出面组织“一事一议”筹资筹劳的经验交流会和现场动员会，专门下发通知、意见、办法和实施细则等。目前，各地对“一事一议”筹资筹劳的范围规定大同小异。2003年湖北省襄樊市人民政府在其颁布的《市委办公室市政府办公室关于农村集体生产、公益事业“一事一议”筹资筹劳实施意见》中规定：“一事一议”筹资要坚持有事就议、无事不议的原则。“一事一议”筹资筹劳只限于村内兴办农田水利基本建设、修建村级道路和桥梁、植树造林（经营性除外）等集体生产、公益事业，除此之外，一律不得纳入“一事一议”范围。江西省奉新县2003年规定的《农村“一事一议”筹资筹劳管理办法实施细则》中明确：“一事一议”筹资筹劳只限于村内兴办农田水利基本建设、修建村级道路和桥梁、植树造林等集体生产公益事业。除此之外，任何其他项目都不得纳入议事范围。2003年广东省柴金县人民政府在《柴金县农村村内“一事一议”暂行办法》中规定：村内“一事一议”的范围：村内进行的农田水利基本建设（包括修建陂闸、堤围、农田排灌水渠、小型水库）、植树造林、修建村级道路、发展集体生产、公益事业以及少量的村级组织正常运转经费。其他不得列入“一事一议”的范围。2005年6月农业部《村级“一事一议”筹资筹劳管理办法（试行）》中重新规定：村级“一事一议”筹资筹劳，是指为兴办农民直接受益的集体生产生活及公益事业，经民主程序确定出资、出劳的行“一事一议”筹资筹劳是随着税费改革而提出的。自取消农业税改革之后，相应的农业税附加也一并取消，不仅农村的“三乱”（乱摊派、乱罚款、乱集资）得到明显的控制，而且乡村的各项行政性支出也成了国家税收转移支付的一部分。各种开支实行“一支笔”审批和公开透明的原则，乱收乱支乱截留的问题也基本克服。由于没有了资金基础，农村的大吃大喝等不正之风也明显得到遏制，农民的生产积极性明显提高，不少弃农外出的农民返乡种田，农业有了盈余，农民得以生息，农村的党员干部也从向农民催粮征款中解脱出来，使党群、干群关系明显改善，为建设和谐的社会主义新农村打下了重要的基础。税费改革的成果有目共睹这是主流，但是随着取消农业税、取消“两工”，村内的一家一户办不了也办不好的集体生产和公益事业并没有随着农业税的取消、“两工”的取消而取消。目前的国家财政转移支付，连维持乡村正常的经费开支和行政运转都十分困难，不可能再拿出钱来办村内的集体生产和公益事业。怎么办?“一事一议”，向村民筹资筹劳的办法应运而生，并且得到了各级政府的肯定和支持。有的地方还由党委、政府出面组织“一事一议”筹资筹劳的经验交流会和现场动员会，专门下发通知、意见、办法和实施细则等。目前，各地对“一事一议”筹资筹劳的范围规定大同小异。2003年湖北省襄樊市人民政府在其颁布的《市委办公室市政府办公室关于农村集体生产、公益事业“一事一议”筹资筹劳实施意见》中规定：“一事一议”筹资要坚持有事就议、无事不议的原则。“一事一议”筹资筹劳只限于村内兴办农田水利基本建设、修建村级道路和桥梁、植树造林（经营性除外）等集体生产、公益事业，除此之外，一律不得纳入“一事一议”范围。江西省奉新县2003年规定的《农村“一事一议”筹资筹劳管理办法实施细则》中明确：“一事一议”筹资筹劳只限于村内兴办农田水利基本建设、修建村级道路和桥梁、植树造林等集体生产公益事业。除此之外，任何其他项目都不得纳入议事范围。2003年广东省柴金县人民政府在《柴金县农村村内“一事一议”暂行办法》中规定：村内“一事一议”的范围：村内进行的农田水利基本建设（包括修建陂闸、堤围、农田排灌水渠、小型水库）、植树造林、修建村级道路、发展集体生产、公益事业以及少量的村级组织正常运转经费。其他不得列入“一事一议”的范围。2005年6月农业部《村级“一事一议”筹资筹劳管理办法（试行）》中重新规定：村级“一事一议”筹资筹劳，是指为兴办农民直接受益的集体生产生活及公益事业，经民主程序确定出资、出劳的行政村。二、农村“一事一议”存在的问题（一）召集会议难度大多年来，农民为增加家庭收入，多数青壮年农民去外地务工，在家的多为老弱妇幼，这已形成自然。不少村民对村内公益事业缺乏必要的关心和参与热情，认为与自己无多大干涉。尤其山区村庄，地域面积大，居住分散。村里开会也多利用晚上时间，占用白天时间农民也好不起，而在晚上夜间山路崎岖难行。在这种情况下，要使全村60%以上的人口或全体村民代表召集在一起开会是一件很难的事情。即使开一个村组会议，由于现在村组干部的补贴取消了，召集起来也不是那么容易了。（二）难以形成议事决议若召开一个百人左右的村民代表会议，由于一些村民参政议事能力低，有的本位主义思想严重，对自己或本片、本组有利的就举手同意；反之对自己无利，特别是对自己利益有触动时，就信口开河大发牢骚，反正我不举手同意你就不敢下决定。在这种情况下就很难达成共识形成最后决议。各地进行县乡道路、河道、校舍等项目建设中，不得以配套为名向农民筹资筹劳。禁止任何名目的变相集资。另外，除遇特大防洪、抢险、抗旱等紧急任务，经县以上人民政府批准可临时动用，任何地方和部门不得以任何名义、任何方式无偿动用农村劳动力，更不得以资代劳。不得以任何理由向农民乱收费、乱罚款和乱摊派。所以，河南省政府实际上并没有出台明确的办法提倡和推广的“一事一议”筹资筹劳，这与外省的政府行为是存在明显差异的。外省有的地方专门召开“农村一事一议动员现场会”，有的地方大力提倡和宣传“一事一议”，有的地方将开展农村“一事一议”作为一项重要的活动或任务来布置，并且出台了各种具体的办法、规定和细则。不过，调查显示，河南省不出台规定的做法是深得民心的。（三）所筹资金难以到位无可厚非，如果是全民代表一致通过了决议，所筹资金则不会成多大问题。如果是部分村民代表通过而形成的决议，那么，未同意的那一部代表及其所代表的村民就不会执行决议，只要有一户不交所议款项，就会产生“羊群效应”，你不交我也不交，大家都不交，或引发已交资金村民的极大不满。最终使所议事项欲筹资金难以全额到位。一是不符合税费改革的基本要求。税费改革取消了“三提五统”和“两工”，又出来一个“一事一议”，还是让农民自己出钱出力。农民从内心深处就对“一事一议”反感和抵触，认为不符合减轻农民负担的要求和宗旨，是一项加重农民负担的办法。二是目光短浅和绝对平均主义观念影响。一项集体的生产和公益事业，绝对不会对每家每户都均衡发挥作用的。如水利设施的建设，有的户就认为自己的地不需要，他们看不到、也不会考虑严重旱涝的情况，更不会想到如果其他邻居的庄稼都因旱涝而死，自己的生产生活也难以正常，更不会顾及到若干年后重新调整土地自己也可能成为工程的受益者等等。三是对组织和实施“一事一议”的人不放心。一些村干部水平不高、觉悟不高，总想着在集体事情中捞一点，没有什么威信和号召力、感召力，凡事又不能以身作则。所以这些人提议的“一事一议”所议之事，群众有顾虑、不热心。四是法理上不通。按照《村民组织自治法》，村内提取筹集的钱物应由村上自主管理，其他组织和个人无权干涉。“一事一议”筹资筹劳，乡镇要审批，县里要备案，资金还要求上交乡镇专户，干部群众自己要用自己的钱受到限制，甚至用不成，“一事一议”的实际作用是为别人用钱施权提供了方便，这样的事既不合理，也不合法，农民不愿意干。（四）缺乏规范的操作程序“一事一议”是在全面实行费税改革的背景下出现的新生事物，尚没有一套科学规范的操作程序，可操作性差，执行起来有一定难度也在情理之中。如“一事一议”项目范围的界定、所筹资金上限的控制及对资金管理等，均没有在农村形成一个严格而明确的规范程序和制度。尤其在资金管理上没有建立起有效的制约机制，资金管理漏洞较多，使专款专用大打了折扣。这就使得“一事一议”在实际操作过程中不免会出现这样或那样的问题，把好“经”念歪了。一项政策的实施不仅要考虑政策本身的科学性、合法性，而且要认真研究政策对象是否配合，关键是看是否充分考虑到政策对象的利益分配。如果对积极参与者进行一定的奖励，对不配合者进行一定的惩罚，对利益受损者进行一定的补偿，政策实施过程中的阻力便大大减少。这就要求建立一个有效激励和约束机制。在农村“一事一议”实施过程中主要涉及村级组织和村民两方面的政策主体，在当前的制度安排下，对村级组织没有激励只有约束，对村民既没有激励又没有约束，势必难以调动两者的积极性。“一事一议”的筹资标准和程序在相关文件里都做了明确的规定，如：由村民会议或村民代表会议讨论决定；经乡镇农经部门审核；乡镇人民政府审批；报县农民负担监管部门审理备案。未经县农民负担监管部门审理备案的视为非法集资。由于对资金的使用有严格限制，村干部从中“揩油”的难度大大增加，再加上当前村干部的任期短，“一事一议”组织难度大，对他们而言，通过“一事一议”为集体办事自己无利可图，这样与其“招惹麻烦”，不如维持现状。从而出现“无为”状况，什么也不去做，一年两年也许看不出差别，时间长了，这类村的村级公益事业建设必将因欠帐过多，远远掉在后面，从而会影响村级经济的进一步发展。由此可见，“一事一议”重约束轻激励的做法很难调动起村级组织的积极性。通过“一事一议”筹资筹劳兴办村内公益事业某种程度上可以说是村民自治的重要体现，既然村民大会或村民代表会议形成议事决议，每个村民都应服从。事实上，由于对那些该缴款而拒缴的村民缺乏约束，少数或个别村民的不合作，将破坏“一事一议”所体现的公平与合作的原则，最后会出现经济学上所说的“坏车原理”现象，愿意交的也会效仿拒缴的，导致“一事一议”无法为续。目前，对这个问题也没有什么好的解决办法，除了村干部不计时间、不计劳累去催缴外，别无他法。因为“一事一议”所收款项不是税收，没有法律依据强制执行，也无法起诉拒缴者。可见，对拒缴款的村民缺乏相应的约束，不但造成“一事一议”筹资筹劳不到位，而且难以调动缴款人的积极性，从而影响到农村公益事业的健康发展。（五）受其他遗留问题的影响农村问题比较多，尤其承包合同纠纷、土地纠纷等较为突出。受其影响，村内在进行“一事一议”活动时，持有纠纷的村民就以此为前提，不给解决前遗留问题，眼下问题免谈。这就直接影响了“一事一议”活动的顺利开展。存有农民负担反弹的可能。在缺乏“一事一议”严格而规范的操作程序情况下，加上受某些村干部认识上的影响，认为村民会议通过的事，都可以搞“一事一议”，村民会议确定的筹资标准过高也可以执行，往往导致超出政策规定的议事范围和筹资标准，由“三乱”转变为“两超”（超议事范围、超筹资标准），成为今后农民负担反弹的隐患。对于村级组织的约束主要是加强政府有关部门对“一事一议”的监督。各级人民政府要监督管理部门负责村级范围内筹资筹劳的审计、监督和管理。主要把握好以下几点：一是根据有关政策规定制定村级“一事一议”筹资筹劳具体办法；二是指导村级搞好筹资筹劳项目的考察论证和预算编制，包括项目是否符合规定，预算是否超过筹资筹劳的上限控制等；三是监督村级按民主程序讨论通过筹资筹劳决定；四是对筹集资金和劳务的管理使用情况实施监督、审计；五是查处“一事一议”筹资筹劳中的违规行为。对于村级组织的激励主要体现在两个方面，一是对于积极开展村内集体公益事业建设的，政府采取项目补助、以奖代补等办法给予支持；二是鼓励有能力的年轻人通过选举成为村“两委”的主要成员，如村支书、村委主任。一方面是因为年轻人有事业心，有闯劲，另一方面是因为年轻人当村官会将对政治前途的期待化作干事业的动力。对于村民的约束，虽然不能通过法律的途径对不配合的村民进行惩罚，但村规民约，甚至宗族和家族等非正式制度中的某些规则事实上扮演了惩罚的角色，比如，在村中的威望不降，将招他人冷遇、奚落，在其它集体活动中受到排斥。另外，由于不覆行对村集体的义务（经村民大会决定的“一事一议”筹资筹劳项目，每个村民都有义务参与），村集体的各种利益分配（如集体土地征地补偿款，村集体鱼塘、山林、滩涂的收益等等）也不得享受。对于积极参与“一事一议”议定项目的村民的激励主要可以通过以下途径体现：一是“一事一议”项目的选择和设计应该尽量满足全体村民至少是绝大多数村民的利益，即便项目不需要全体一致通过而只要三分之二大多数通过，也不能以损害少数农民的利益为代价。二是明确建成项目的权属，为所有投资农户共享，各户均等。三、关于做好“一事一议”的建议（一）县乡政府做好服务引导工作目前农民对“一事一议”的内容、目的、意义尚不甚了解。这既要求各级政府必须认真做好细致的服务引导工作。受训做好多媒体、多渠道的广泛宣传工作，使之家喻户晓，人人皆知。印刷“一事一议”的明白纸，由乡村干部深入到农户将其送到农民手中，并作必要的讲解。使农民真正认识到“一事一议”的重要性和必要性。乡镇政府要指导村级组织科学测算“一事一议”方案，制定议事程序，充分考虑农民的经济承受能力，以确保“一事一议”切合实际，充分体现尊重农民的民主权利和意愿。（二）强化民主法制教育，提高农民参政议事意识农民民主法制意识的高低在很大程度上决定着“一事一议”能否顺利开展。农民民主意识强，参政议事的积极性就高。所以，在社会主义新农村建设中，要加强对农民群众的民主法制教育，树立长远意识，强化大局观念，不断提高村民的议事能力和水平。村民代表要充分发挥作用，与联系户保持正常的联系，做好联系户的工作，确保在村民代表会议上能充分体现出联系户的意愿。建立健全村民自治组织如民主理财小组、村务公开监督小组等，积极参与村务管理，维护民主权利，真正做到大家的事，民主议，民主定，民主管。（三）规范“一事一议”的操作程序制定可行方案。搞好预算，每年年初由村委会根据实际情况，编制当年公益事业预算方案。筹资标准应严格控制在政策规定的标准之内，避免出现农民负担反弹。严格操作程序。“一事一议”筹资方案制定后，要张榜公示；召开村民大会，并且必须有半数以上的村民代表讨论通过；报镇政府审核，经县农民负担监督管理办公室批准后实施。不按照程序报批的筹资方案农民有权拒交；项目结束后，要核算收支情况，搞好验收结算，公示实施结果和决算方案。监督管理。所筹资金要实行专户核算，专款专用。乡镇审计人员和村民主理财小组要对资金使用情况进行阶段性审计和最终审计。并将资金使用、结余及审计结果张榜公布，接受群众监督。“一事一议”筹资筹劳并不是解决农村问题的必然有效之策。这种方案提出的立足点就是村内的一家一户以外的公共生产和福利事业应该向农民筹资筹劳，并且是法定的责任和义务的规定和制度。从我们的调查情况看，这并不是农民从内心里拥护的。考虑到农民的整体并不富裕，考虑到农民及农村干部的整体水平、综合素质并不是很高，考虑到农村工作中错综复杂的矛盾和关系，再考虑到农村中一些宗教、家教、黑恶势力、帮派矛盾等，“一事一议”筹资筹劳还是不要作为制度推行的好，这样才能保证法律的尊严，保证农村中弱势群体的利益。税费负担重主要是贫穷落后农民的负担重，对农民而言免税和补贴的效果已被不断的涨价部分或全部抵消，若再通过“一事一议”筹资筹劳，农民负担可能比税费改革前还要重。由于宣传和理解的不一致，字面上的规定与实际执行中往往存在着差距，我们的政策制定者们再也不能犯本可避免的错误，倒是应根据各地“一事一议”筹资筹劳的实践经验和教训，尽快出台“一事一议”筹资筹劳的禁区和警戒线，确保农民的减负，实现农村协调、可持续的发展。（四）妥善解决农村遗留问题农村的遗留问题仍普遍存在，如土地问题、宅基地问题、债务问题等，“一事一议”需要农民的积极参与，如果遗留问题存在之中，势必对其产生较大的负面影响。你决定的事我不执行，形成决议的我不买账。意见不一致，达不成共识就难以顺利实施。较好地解决农村中的遗留问题既是农民所期盼的，也是确保“一事一议”顺利开展所必需的。中央对“三农”的基本政策是“多予、少取、放活”，农村税费改革的要求是确保改革后农民负担明显减轻，不反弹，确保乡镇机构和村级组织正常运转，确保农村义务教育经费正常需要。“一事一议”的制度主要是针对一家一户办不了、办不好、又非办不可的事情出台的，凡属于群众不愿办，无力办，可缓办的事情都不应该纳入“一事一议”，都可以不办。有些地方停止开展“一事一议”或暂不开展“一事一议”，就是考虑到“一事一议”搞得不好就成了加重农民负担的制度，就背离了税费改革的初衷和中央的基本要求。村内的公共生产和集体福利事业要办的都很多，如果不考虑可能仅考虑应该，需要“一事一议”的事情就太多了。事实证明好心不一定办好事，将来应该办的好事，今天办就是坏事，我们国家这么大，农村的情况千差万别，一个政策，一个标准，一个办法，一个口号的做法应该彻底废止了。（五）完善相关政策法规推行“一事一议”必须强化制度建设，做到“一事一议”有法可依，让“一事一议”逐步走上法制化轨道。进一步制定和完善《村民自治章程》和《村规民约》，把“一事一议”的议事规则写进去，以制度的形式固定下来，并在实践中认真贯彻执行。使“一事一议”成为农民的自觉行动或必做的事情。这就要求“一事一议”的政策范围要严格界定，不能擅自扩大议事范围，操作程序规范，并使活动的全过程高度公开透明。在较完善的政策框架下开展“一事一议”，农民放心；在公开透明的氛围中，可真正使农民把村内的公益事业当成自己的事办，自己的事情自己办，农民舒心。发展农村经济，增加集体收入。发展集体经济是做好“一事一议”的重要方面。集体经济发展了，村财政实力增强了，就能最大限度地减少“一事一议”向农民筹资的额度，减轻农民的负担。这样就十分有利于“一事一议”工作的顺利开展。在目前农村现实中，发展集体经济说之易，行之难。如何发展壮大集体经济，此为解决“三农”问题的重中之重，也是农村“一事一议”得以顺利开展的基础。四、结语完善农村公共产品供给机制，让广大农民分享公共财政阳光是社会主义新农村建设的重要内容。由于国家的公共产品供给不足，多数地区农村集体组织又没有经济能力承担，在农村税费改革和农业税取消后，"一事一议"便成为农村公共产品提供的主要形式并发挥着积极作用。作为一种无奈的制度选择，明显存在着制度设计不尽科学、实施成本过高、缺乏有效的激励和约束机制等缺陷