房产税改革现状及存在问题

第1章房产税及改革概述1.1房产税概述房产税这一税种在国际上应用相当广泛，并且各国对于房产税的界定分歧较小，对于其职能定位更是大同小异。房地产主要有以下三项功能：（1）增加我国政府尤其是地方政府的财政收入；（2）从宏观角度调节经济运行，调控房地产价格；（3）调节贫富差距，缩小居民收入差距。尽管在地方税种房产税仅仅是一个较小的税种，但是直接关系到房产，意义较为重要。我国目前北上广深的租金占有率高达55%，其他一二线城市也大多在40%~72%之间，但是各个城市之间的房产税比重都较小，这也说明房产税征收过程中从租计征的落实较差，使政府部门难以开展税款征收，造成税款流失。房产税改革主要指的是房地产的持有税种，在持有环节目前存在房地产税、房产税、物业税等三种概念，很容易混淆，分析房产税理论必须先明确这三种概念的具体内容。1.房地产税房地产税口径较大，一般指房地产税收体系，涵盖了房地产开发、建设、流转、保有等多个环节，包括土地出让金、拆迁管理费、土地增值税、增值税、企业所得税、个人所得税、城镇土地使用税、城市房地产税、契税和耕地占用税等20余项税费。本文主要对保有环节的税种即房产税进行研究，属于房地产税体系的一部分。2.房产税房产税的征税对象比较窄，主要指建筑物，计税依据是房屋价值或租金。”我国现行的《房产税暂行条例》中征收对象均是经营类房屋，个人非营业类房屋一律免税。根据经营方式的不同，分别按房产计税余值和房屋租金收入征收。2011年，沪渝两地的房产税试点首次把个人自住的住宅房产纳入征税范围，不过在对象选择上分别侧重增量房和高档住房，计税依据是房产交易价格。本文主要讨论房产税的相关理论和问题。3.物业税物业税基本上等同于财产税，征收对象一般是房屋、土地等不动产，有时也包括机械设备等大件商品。物业税是对居民财产征收的税种，政府需要认可财产的合法性并对其提供保护，而居民需要付出税收来支付政府的保护付出。多数国家（地区）都征收有物业税，以对财产的持有（并非所有)为征税前提，一般征税对象都是房产土地。有的国家将土地、房产作为征税对象，比如日本，而美国等欧美国家征收范围则更广一些，除了对不动产征收外，还对飞机、证券等动产征税，但征税范围主要是土地和房产，在地方政府财政收入中占重要部分。按照学术理论，使用物业税或房产税的名称都可以，但在我国采用物业税的概念不太适合，一是国内存在物业费这一名称相近、含义不同的概念，居民容易与物业税产生混淆，我们政府在谈论房产税改革时，也大都使用“房产税”概念：二是香港设立的物业税只对经营类房产征税，征收范围较窄，不能突出房产税改革之后宽税基低税率的征收特点。1.2房产税改革概述房产税改革是国务院同意发展改革委《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》指出的一项关于房地产政策，出台资源税改革方案，逐步推进房产税改革。房产税改革是政府调控房地产市场的重要手段之一，关系到房价的稳定、房地产市场的健康发展，影响着人们对购置住房的选择，关系着政府财政收入的增加，有着极其重要的意义。房产税进行改革的根本目的是增加各级政府的税收收入，减少征管难度，扩大征税范围，主要手段就是用统一实行的房产税取缔城市房产税，使其成为更加规范化的财产税。第2章房产税改革历史背景及研究意义2.1房产税改革历史背景2.1.1房产税历史发展1986年我国国务院在现行土地公有制的基础上公布了《房产税暂行条例》，其中明确的界定了房产税的纳税期限、减免税、计税依据等等以及实施细则可以由省级政府进行自由裁量，同时也界定了五种免税情形。我们可以从横向和纵向两个角度来理解1986年的《房产税暂行条例》，横向来看，这一条例的法律依据是1985年全国人大对国务院授权所给予的，纵向来看，这一条例是属于集权和分权复合的立法模式。尽管全国人大常委会已经制定了符合中央要求的授权路线图，但是在1985年授权立法决定正式废除之前，国务院所接受的全国人大的授权都是合法的。我国房产税改革中存在的最大问题就是纵向授权问题，全国人大于1985年将制定暂定条例的权利授予国务院，但是这一授权中并不包括国务院可以进一步向下一级政府机构授权制定暂行条例。我国在1986年很多省级政府开始行使暂行条例的税收立法权，这在法律上来讲是不成立的，1977年我国国务院也下达了相关文件回收省级政府的税收立法权，这也标志着我国税收权利开始逐渐集中到中央政府。1986年暂行条例基于房产税是一个地方税的考虑，授权省一级政府较大裁量权，从法律依据来分析存在不足。2.1.2房产税改革进程我国房产税改革的进程非常曲折，大致上为三个阶段。第一阶段（建国后至改革开放前），我国于1961年颁布的《城市房产税暂行条例》中提出城市房地产税这一概念，也就是将房产税和地产税合并；第二阶段(改革开放后至本世纪初），1986年颁布的《房产税暂行条例》运行至今，明确规定征收范围是城市、工矿区的经营类房屋，对个人非经营类房屋和农村宅基地免征。第三阶段(本世纪初至今)，2003年党中央提出在条件成熟时可以取消不动产的相关收费，仅对不动产统一征收物业税，2006年，我国为了推进房产税改革在部分城市进行物业税空转试点，2011年，我国在上海和重庆进行房产税改革的试点，2013年我国党中央明确要求对房产税进行立法以及改革，2015年，全国人大常委会将房产税法列入立法规划中。综上可以看出，我国的房产税改革已历经多个阶段，试点经验丰富，在被纳入人大常委会立法规划后，相信不久就即将开始实施。2.2房产税改革研究意义2.2.1房产税改革对民生的意义从民生角度来看，我国大部分家庭是很难承担目前的高房价的，这对于城镇化发展进程来讲也是极大的阻碍，我国各级政府在十几年间都不断采取各种方法试图调控房价，但是事实证明依靠行政和货币手段只能是“头疼医头脚疼医脚”，一放就涨，一收就“伤”。探索房地产税改革，促进房地产税立法，对于抑制房地产投资、促进“住有所居”有不可替代的作用。2.2.2房产税改革对社会经济的意义从社会经济层面来看，房地产开发建设与其配套行业已形成完整的产业链条，例如装修、建材、家居等等行业，都随着房产税行业的发展共同发展起来，属于必需产品。因此，政府在进行房地产市场调控时往往牵一发而动全身，房地产税如何在保证经济健康发展的前提下起到平稳房价的目的，更考验政府执政的智慧。2.2.3房产税改革对财政经济的意义从财政关系角度来看，地方政府的财政权利在“营改增”的大背景下逐渐缩小，也就更加需要寻求更大更多的财政收入来源，从长远角度来看，如果房产税的改革可以在宽税基和低税率的基础上实施，对提高地方财政效率、理顺中央和地方各级财政关系都有一定的积极作用。第3章房产税改革现状及存在问题3.1房产税改革的必要性1.有助于建立地方政府财权与事权相统一的机制“营改增”和国地税合并之后，地方政府的财权更不清晰，导致近年来过于依赖土地经济，全国“卖地”的收入占财政收入比例越来越重。在土地资源有限的情况下，这一模式不可能持久，地方政府需要寻找稳定、支柱性的财政来源。房产税是典型的地方性税种，以目前我国建设的建筑基数，房产税改革后其收入会非常可观，可以帮助地方政府走出这一困境，同时还能促进政府为居民提供更好的公共服务。2.有助于改善资源配置效率，稳定房地产税市场房产税改革后在保有环节征收，势必会提高房产持有的成本，拥有多套非自住房产的业主要么会出售多余的房产，增加二手房市场供应，要么会出租多余的房产，增加租房市场供应。这两种选择都会影响到社会资源的配置，起到降低空置率，提高资源效率的作用。而且持有成本提高，会减少房地产市场中投资或投机者的数量。在供应增加、需求减少的情况下，房地产市场运行将更加平稳，国家也不必经常使用行政手段进行调控，对社会经济的持续健康发展都有促进作用。3.有助于促进社会公平，缩小贫富差距财富的增长除了劳动收入，还有财产性收入，尤其以房产为代表的投资类收益增长迅速。在过去几年里不少买到房的人享受到极大的经济红利，房产价值增长的绝对值远超过同期劳动所得，很多人甚至买上两套、三套房，坐等房价上涨。这些行为使得我国本来就已严重的贫富差距越来越大，甚至成为我国社会主要矛盾之一。政府应当通过二次分配来调节经济行为，减缓乃至缩小因财产性收入带来的贫富差距，因此推进房产税改革是十分有必要的。3.2房产税改革试点情况——以上海为例3.2.1上海市房产税改革的内容试点时间：以房产交易合同最后一页的日期为准，凡是在2011年1月28日以后购买的住房都属于房产税改革范围。自购房人取得应税住宅产权的第二个月起开始计算房产税征收税额，计算单位为年，一年以下的按月计算。试点范围：上海市市辖十六区。房产征税对象：户口属于上海市的居民购买的第二套及以上房产，户口不在上海市的居民新购买的上海住房。房产免税对象：对于户籍隶属上海市的家庭，可以享受每人60m2的房产税免税面积；对于户籍不属于上海市的家庭有两种政策优惠，一类是持有上海居住证三年及以上，在上海工作、生活、学习，并且在上海购买唯一家庭住房的购房人暂时免征房产税；另一类是持有上海居住证，并且属于上海市重点行业的稀缺人才或者高精尖人才，在上海新购唯一住房可以暂时免征房产税。房产征税的计税方法：按照应税房产交易价格的70%来计算房产税，同时实行0.4%-0.6%的有差别的税率。征税住房面积：包括家庭新购房产面积和其他住房面积。房产税收用途：保障上海市住房建设，提高上海市社会福利水平。3.2.2上海市房产税改革的成效1.房产税改革对地方财政收入的影响有限上海统计局数据显示，上海市2011年房产税税收高达73.66亿元，比2010年增长了12.07%。2018年上海市财政收入7108.1亿元，房产税213.8亿元，可见房产税收入在财政收入中所占比例极小，房产税改革并没能对上海市的财政收入产生积极影响。2.房产税改革调节收入分配的效果不理想首先，试点方案在买房者和卖房者之间并没有形成收入再分配的作用，上海市目前实行的房产税有流转税的性质，也就是说最终还是要由购房者承担税负。其次，试点方案在购房者和未购房者之间没有起到再分配的作用，房产税改革中仅对新房进行征收，这会导致实施改革后购买的住房成本高于改革前的住房成本。最后，上海市试点方案中区分了户籍在上海和不在上海的两类人群，这会直接阻碍人口的自由流动和增加外来人口在上海生活工作成本。3.房产税改革对于房价的控制作用不明显上海市2011年的商品房共有1473.7万m2的销售面积，平均每月销售面积为123m2，同比下降12.6%，2011年上海市商品房共有2568.88亿元的销售额，下降17.3%。2018年上海市商品住宅销售面积为1333.29万平方米，月均销售面积111.11万平方米，相比2010年有所下降，从销售额来说2018上海市的商品房销售额几乎是2010年的2倍。从商品房的销售价格看，2011年上海市商品住房的平均价格为每平米13448元，相比2010下降了5.4%，但从上海的各个区域来看，内环线以内销售价格为每平米48506元，比2010年上涨了1%；内环线之间每平方米为16886元，同比上涨了13.9%；外环线之外的区域每平方米11294元，同比下降了5.6%。2018年上海市商品住房的平均价格为平方米24866元，均呈大幅上涨。从以上数据能够看出，上海市房产税改革初期，房产税改革还是有所成效的，商品房的销售面积和房价相比2010年均有所下降，然而商品房的销售额却呈现基本上升趋势，2018年上海市商品房的销售额和平均房价几乎是2010年的2倍，而且2018年上海市内环线的房价突破每平方米100000元。由此可见，房产税改革远远没有达到抑制房价的预期效果，甚至可能还无形中推动了房价的上升。3.2.3上海市房产税改革的民众反映1.中低收入居民家庭的反映。上海市房价在2011年已经是较高水平，对于中低收入家庭来说，拥有一套住房已经是不小的负担，拥有两套及以上住房的中低收入家庭所占比例很小。因此，根据上海市现行房产税征收政策，中低收入家庭几乎不需缴纳房产税，自然对房产税征收政策无特别的反应，他们更加关心的是未来的房产税改革政策是否会使拥有两套以下住房的家庭也被纳入征税范围。2.高收入居民家庭的反映。对于上海市的高收入居民家庭而言，他们拥有着较多的房产资源，包括别墅等更为昂贵的房产。假设上海市现有一处面积为340平方米的某别墅售价为2300万元，房屋单价约为67647.05元/平方米，该别墅拥有者家庭共有四位成员，那么该家庭一年需要缴纳的房产税为(340－240)×67647.05×70%×0.6%=28411.76元。而对于能够购买上千万元别墅的家庭来说，一年不到三万元的房产税实在是不值一提。3.炒房者的反映。自我国房价一路攀升以来，我国各大城市均出现了投机取巧的“炒房者”们，他们大量囤积房源，扰乱房地产市场，通过倒卖房屋获取暴利。房产税改革政策一出，对于这些炒房者来说有一定的震慑作用。他们在倒卖房屋时需要考虑房屋是否有向政策出台前一样广阔市场，而囤积在手中的房产每年所需缴纳的房产税对他们来说也是一项需要额外考虑的因素。3.3房产税改革存在的问题3.3.1税制设计不适应经济发展十几年来，我国房地产市场一直处于一个曲折上升的过程，主要是市场自我发展和政府行政调控这两大因素在博弈。特别是2016年以来，各类调控政策涵盖了首付、利率、户口、土地政策等多个方面，这些行政或金融措施虽然打压住了一二线城市房价，却是以损害整体经济发展和部分正常需求为代价的。为达到十八届三中全会提出的“让市场在资源配置中起决定性作用”目标，我们应当探索利用制度改革来寻求有利于房地产行业平稳健康发展的路径，同时理顺中央和地方财权、税权的关系。地方政府虽然在卖地上取得了大量收入，依靠土地出让金可以极大地充盈了财政资金，但受限于我国的城镇化进程变缓和土地资源的稀缺性，这一模式基本不可持续，地方政府终究要寻找新的稳定财政来源。我国现行的《房产税暂行条例》规定对自住房屋实施免税，因此对房地产市场无法起到抑制作用，而且只对经营类房屋征税，税基过窄，税额有限，占地方财政收入的比重过低。根据现状来看，目前的房产税政策已经不再适合我国经济社会的发挥态势，不论是从平稳房价、调节贫富差距角度，还是处于地方财政收入增加的角度，房产税改革都是急需解决的问题。3.3.2推进改革缺乏明确的目的和动机房产税改革喊了十几年，至今仍未落地，到现在甚至其主要目的都未达成统一。有人把降低房价的希望寄托于房产税之上，认为行政调控没有税收手段有效。也有人认为是财税体系改革的必要步骤，可以在一定程度帮地方政府摆脱土地依赖。还有人把房产税作为解决地方政府财政收入困难的方法。这些看法虽然都有一定合理性，但如果因为“急功近利”而盲目开征房产税，很容易出现“按下葫芦浮起瓢”的结果。在推进房产税改革进程上，同样是困难重重，出于种种原因，本应成为受益方的地方政府并不太愿意加快房产税立法，而利益将会受损的中央政府面对困境也没有足够的改革动力。目前房产税的开征似乎全部依靠社会舆论（主要是无房群体)和学者呼吁，这些力量显然不够强大。3.3.3房产税相关制度不规范与欧美发达国家相比，我国在征管技术上还存在差距，全国范围的统一房产登记信息平台虽然一直在推进，但目前尚未建设完善，尤其是跨市、跨省之间的网络信息没有实现共享。除商品房以外，全国各地都存在大量的保障房、自建房、房改房等无产权证明的房产，有的甚至还存在合法性争议。税务系统与房管部门之间也没有建立数据连接机制，完善征收征管技术条件还有很长的路要走。3.3.4评估机制和评估体系尚不完善我国房地产评估行业发展还处于初级阶段，缺少相应的法律约束和技术规范。一些评估机构甚至还没有完全与行政机构脱钩开来，在市场上既当“裁判”，又当“运动员”，运行机制弊端重重。房屋估价行业虽然有资格认证，但较为注重理论考核，对工作经历和年限要求较低，跟会计师、律师等行业比起来，社会公信力明显不足，难以满足房产税全面开征后的房屋价值评估需求。第4章房产税改革的完善建议4.1设计适应经济发展的税制房产税的征收会对税务部门提出全新挑战，因为过去我国征税的主题是企业和交易环节的个人，比如商品增值税、土地使用税包括个人所得税等都是企业直接缴纳或代缴，个人一般只在不动产过户时才有缴税行为。而房产税是需要长期征收、由个人直接缴纳的税种，即使我们满足了上述两点的要求，房产税开征后如何对如此广泛的纳税人主体进行征收管理，仍然是一个巨大的挑战。为了最大限度提高居民税法遵从度、降低政府征税成本，一种方法是开通网上纳税渠道，建立全国统一的纳税服务平台，如火车购票使用12306一样，让每一名民众手机上都能下载安装纳税软件，定期接收税务机关推送的缴税信息；另一种方法是让税务机关与法律机关加强合作，对于不按时缴纳房产税的个人，首次可进行提醒短信推送，二次可由税务机关电话提醒，第三次则直接由法院起诉传票，超过一定时期后(例如12个月)，法院可直接扣押房产，进行拍卖。4.2明确房产税改革的目的与动机第一，改革要以不增加甚至减轻低收入群体的税负为原则。房产税进行改革的一个重要原因就是从宏观上调整我国日渐扩大的贫富差距，而且对中高收入群体征税有助于减少改革阻力。第二，改革要有助于缩小贫富差距，但税率制定要合情合理，不能采取杀鸡取卵的方式剥夺高收入群体财富。第三，要使得地方政府通过房产税的开征取得稳定、合理的财税收入。同时房产税收入要用于改善和加强市政、医疗、教育、养老、环境等方面，提高居民生活质量。第四，尽可能不增加社会税负。把房产税开征纳入房地产税收整体改革方案中，不能“单兵突进”。第五，降低住房空置率，提高资源分配效率。第六，易于推行，避免征税成本过高。4.3规范房产税相关制度4.3.1严格界定房产税征收范围1.区分普通住宅和豪宅很多人认为在征收房产税时应该区分豪宅和普通住宅，这一观点在社会中受到的认可度也较高，重庆的这一试点做法也体现了官方的态度，但是出发点好并一定就代表能办成好事。在实际征收中，我们几乎无法清晰地辨别什么是“豪宅”，什么是“普通住宅”，如果以单位面积房价来计算，究竟多少钱一平方米算豪宅？近年来，房价急剧变化，按房价来区分豪宅和一般住宅的难度很大，如果没有比较准确的区分标准很容易制造混乱。2.区分自住和出租有人主张在征收房产税时区分自住物业与经营性物业，认为用于自主的房屋在交纳房产税时要给予一定优惠，用于出租的房屋则需交纳较高税率的房产税。经营性物业（出租）属于投资需求，和购房自住一样都属于房地产市场的正常需求。购房之后无论自住还是出租都是合理的。如果没有业主出租住房，买不起住房的人到哪里去租房?只有出租的房子多了，租金会才有可能下降。如果强行区分自住和出租，不仅在实际中无力甄别，还会客观促使出租的房屋减少—居民宁愿空置，也不愿租出去再缴税。3.征收范围建议以家庭作为征收对象，以人均100平米为起征点，不区分套数。不动产证或房屋产权证上规定房屋性质为“住宅”的全部纳入征税范围。对于宅基地和小产权房等未办理不动产证的房屋，不纳入征税范围，但此类房屋在进行交易或改建需办理相关手续时，政府有关部门应责令其办理不动产证。4.3.2严格划分房产税税收的优惠范围1.公共设施免税根据国际经验来看，普遍对用于公共用途的房屋设施实行免税政策。我国也可以按照这一原则，对于涉及政府、军队、医院、学校和其他公益场所，实行减免税，在立法中予以保障。2.低收入人群免税全国范围内可能出现这样的情况，即某一个家庭在房价差距较大的2个或多个城市都拥有部分房产，那么将哪一部分房产纳入100平米免征范围，对最终计算出的税额影响会非常大。本文认为税务机关应当尽可能将房价高的部分纳入到免征范围内，房价低的部分放到超出部分进行税额计算。为避免各地税务机关之间可能出现争抢税源的情况，这一计算规则应当由国税总局开发的缴税系统自动纳入，做好分配。3.合理避税如果房产税按家庭人均面积征收，那么初始家庭数据可能会存在不小的偏差，比如有的家庭户口本上包含十几口人，但其实早已分家，即使购买了上千平米房屋，也不需要缴纳房产税：有的家庭户口本上只有1口人，这时哪怕名下只有一套超过100平米的房子，也需要缴纳房产税。建议为了体现公平公正，公安机关应当接受民众的申诉请求，对于三代之内的近亲属，可为其办理家庭户口迁移，允许民众合理避税。对于可能因房产税开征引起的“变更潮”，公安机关要有充分预估，提前优化行政程序，做好积极应对。4.税收优惠建议对于政府、军队、医院等具有公共服务性质的建筑，可以予以减免房产税待遇。此外，房产税征收过程中虽然尽可能的降低了税收计算基数和税率，但仍有可能存在个别人负担过重的问题，例如：某一困难群众在2010年申请并购买了经济适用房，但由于因病等特殊原因有家人去世，在2030年人均面积超过了100平米，需要每年缴纳一定金额的房产税。对于确因家庭困难，不适宜征收房产税的，也可以做出适当减免。税收减免手续应当按照《税收征管法》的规定，由纳税人根据实际提出申请，县级税务机关初次审核，报市级税务机关最终审核后可予以减免，同时要将减免原因和信息主动向社会公开。4.3.3合理确定税基税率按套还是面积征收房产税这个问题由来已久，可以说是在技术层面最有争论的问题，本文认为按面积更为合适。有人认为，对于某些持有多套房屋的家庭应课以重税，因为他们只住一套，其他的都是买来投资或炒作。这种说法位面过于简单粗暴，我们不赞成富人拥有多套住宅，更不赞成将大量住宅闲置，这一方面会造成资源浪费，另一方面还会随着房价上涨拉大贫富差距。可是，如果我们对第二套以上的住宅征税，就要明确规定什么是第二套住宅。试想，如果有一个家庭有2套房屋，一套孩子住，一套父母住，都是自住，可能加起来还没有邻居一套大户型面积大，为什么邻居不用缴纳，自住的需要缴税?现在市场上还有很多公寓式住宅，面积从十几平米到几十平米不等，甚至都住不下一家人，难道也能算为“第一套”吗?很多家长在孩子在进入大城市工作买房后搬过来与孩子同住，但房子逢年过节一般仍回老家居住，这类行为也算投资吗?他们也算富人吗?如果按照面积征收，那么很多问题都不存在。假如我们规定一个界限，比如对人均100平米以上征税，那么会有以下几点好处：一是操作性强，只要是住宅类已办理不动产证的，都可以纳入进来，不存在区分第一套和第二套的麻烦：二是堵塞逃税漏洞，不管是否假离婚，都不影响计算应纳税额；三是可以自动区分征税对象，对于动辄数百平米的别墅、大平层等豪宅，很容易就突破人均100平米或更高的界限，而对于大多数100平米左右房屋的居住者来说，除非拥有3套以上房产，否则一般都不用缴税。4.4完善房产税配套的设施建议4.4.1加强房产信息管理不管学术界、媒体界还是普通群众，都公认不动产登记全国联网是开征房产税的重要前提，2018年6月我国自然资源部开始实施全国联网管理不动产登记信息，虽然这一平台在信息完整度等方面还有不少有待改进的地方，但它代表着我国不动产登记全国联网的时代已经来临，开征房产税的最大技术难题已经被征服。下一步应继续推进平台系统的完善以及与税务部门的数据共享。除此之外，为了保证在房产税征税对象的完整性和准确性，还应建立税务部门与公安、住建等系统的跨系统信息共享机制。各省级税务局负责与公安、住建、房管、国土等部