服务型政府建设中的公民参与研究-以贵阳市为例

前言当前我国各级政府正处于进一步深化改革的关键时期，构建一个高质量高效率的服务型政府是推进政府改革的重点[1]。党的十九大报告提出“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”[2]。然而，服务型政府的构建离不开公民的有序参与，通过政府与社会公众的良性互动，实现由政府单向治理向多元化治理的转变。只有社会公众广泛参与到政府治理中，政府才能够知道公民需要什么服务，以及提供什么样的服务方式。本文通过对贵阳市进行实地调查，探索该地区构建服务型政府中公民参与的现状，并针对存在的问题提出可行性建议，以此推动服务型政府的不断发展。一、公民参与在服务型政府建设中的价值服务型政府将政府视为服务提供者的角色，旨在为社会和人民服务，是一个有限、透明、高效、负责的政府，强调社会公众是服务的目标，多元化的参与是治理模式，合作谈判是服务的基础，满足大众需求是服务的导向[3]。公民参与是公民以某种方式参与国家的政治生活，并通过某种渠道来表达自己利益的一种方式[4]。公民参与可以促进政府与社会公众的有效沟通，提高政府对广大群众的回应效率，整合公民的价值观念，提高政府的办事效率和服务质量，从而能够提高公民的满意程度和对政府的认可。（一）公民参与有利于保障公民的权利没有公民的参与就没有真正意义上的民主，公民通过参与政治事务，可以充分表达自身的诉求和意愿，确保个人利益和集体利益得以实现，从而维护自身的合法权益。同时，公民参与是公民和政府之间的一个有效互动，公民通过参与管理政治事务，可以让他们亲自体验到自己主人翁的身份，提高了公民参与的意识，并且也掌握了一定的参与技能。这有利于公民的民主价值得以更好实现，保障了公民的权利。（二）公民参与有助于实现政府的公开透明政府透明性是指政府事务的公开性和行政透明度，借助大众传媒向社会充分、准确地披露应该公开的政府事务信息，使社会公众可以及时、充分地了解政府动态[5]。政务公开的内容不仅包括规章制度和行政公文，还应该包括政策制定的全过程；也就是要让公众知道政府在做什么、怎样做、会带来什么样的结果，而这个过程就是公民参与的过程。所以政府要以透明的姿态去面对社会公众，将权利运行于阳光之下，这样才可以获得公民的信任和支持，并且能够提高政府的公信力。总而言之，有效的公民参与可以促进行政系统的开放性和透明性，提高政府的透明度，从而可以完善服务型政府的建设。（三）公民参与有助于提升政府的行政效率随着社会的发展，公众对政府服务的高效化有着强烈的诉求，而政府是否有效率取决于政府的行政效率。当前政府管理有两方面因素导致出现服务效率低下的问题，一方面，由于政府职能的重叠，以及政府机构过于庞大，阻碍了政府的工作效率。政府自身的改革和职能范围与公民的参与和支持密不可分，如果没有社会公众对其进行施压，政府将无法及时有效地解决问题。另一方面，政府的敏锐度不高，无法及时、全面地掌握社会公众的诉求，无法做出有效的回应，从而也就降低了政府的工作效率。要想提高政府的工作效率，就必须使公民积极参与其中，通过公民表达的意愿，政府才能够全面掌握社会公众的意愿，并且及时做出回应，进而可以促进政府更加高效。（四）公民参与有助于增加政府的回应性服务型政府不仅仅只是提供服务和公共产品的政府，还是对社会公众的需求做出积极回应的政府。政府的权力来自于人民的委托，因此对人民负责是必要的；公民不仅享有被提供服务的权利，而且有权监督政府的行为并要求政府承担责任。如果政府未能提供服务或者没有提供优质的服务，则政府应当主动承担相应的法律责任。盖伊·彼得斯认为参与模式的优势是：它强调在政策制定的整个过程都有公众的参与，而不是在政策实施后进行抱怨或提供有关政策实施方式的反馈[6]。这种积极行为可以及时发现和纠正存在的问题，进而更好地规范政府行为并追究政府的责任。公民参与可以拓宽信息传送和反馈的途径，使信息能够在公众与政府之间更好地传达，政府对于公众所表达的需求和意愿也就能做出积极有效的回应。（五）公民参与有助于增强政府决策的有效性不管是公共部门还是私营部门，都不存在任何个体掌握处理决策过程中出现的复杂问题所需要的知识和能力；也不存在任何个体拥有丰富的知识和技能去运用全部有效的工具[7]。即便是政府和专家也不能完全掌握决策所需要的信息。因此，只有通过公民参与构建政府与社会公众之间互相交流的桥梁，让政府能够了解足够多的有关信息，让公民能够充分表达利益需求，让信息能够有效传达，从而促使政府民主决策、科学决策，减少政策制定的失误。公民应当参与政策制定的整个过程，这样便于他们全面地理解政策，从而减少政策在实施过程中的阻碍。公民在政策实施时，要实时监控政府的行为，对政府的绩效进行评估，一方面可以有效地约束政府的行为，促进政府自身的改进，更好地为公民提供优质的服务；另一方面能够不断强化公民的主体意识，提升对政策的认同度，从而使公共政策得以持续发展。这一部分内容体现了公民参与在服务型政府建设中的重要性，只有在此基础上，才能够进一步去研究服务型政府建设中公民参与的状况。二、服务型政府建设过程中公民参与的现状为了真实了解贵阳市服务型政府建设中公民参与的具体情况，本文采取问卷调查和访问政府网站方式收集有效数据，再通过对收集到的数据进行整合与分析，得出该地区公民参与的现状如下：（一）公民参与方式更加多样化随着科技水平的不断提高，公民参与的方式更加多样化，传统的参与途径有：座谈会、讨论会、专家论证会、听证会等。由于这些参与方式不能满足社会发展的需求，政府和社会都在积极探索更便捷、有效的参与方式，一定程度上取得了很好的效果，参与方式呈现多元化趋势，即参与的途径得以不断拓宽，推进了公民参与的进程。对于调查地贵阳市而言，目前公民参与渠道有信访、听证会、民主评议会、居民和村民委员会、热线电话、政府调研、网络问政平台、网上调查、在线访谈、政务新媒体（微信、微博、短视频）。图1公民参与的方式从上述图1可知：相对于其他几种参与途径而言，政务新媒体和网络问政平台占比最高，分别为49.06%、42.45%，可以说明该地区的公民参与方式不再仅仅局限于传统的参与方式，倾向于借助网络媒介参与公共事务。出现这一现象的原因有以下几个方面：首先，随着互联网时代的到来，该地政府为了适应社会发展变化，对公民参与的途径进行了丰富和完善。其次，传统的公民参与途径受到的局限性较多，公民不能充分地表达自身的诉求；最后，政府加强该地区网络化基础设施的建设，且不断推进政务新媒体的发展。截至2020年12月，贵阳市目前有27个政务新媒体（微博公众号3个、微信公众号23个、抖音1个），全年共发布约5600条信息[8]。该地公民借助网络手段参与到社会的公共事务中，有助于政府能够及时了解到公民的心声及诉求，进而政府可以提供更好的公共产品和公共服务。（二）公民参与的机会不断增多随着公民参与政治生活途径的丰富，公民参与政治事务的机会得以增加。公民可以通过政府、网络、社会组织参与到公共事务当中。图2公民参与公共事务的次数从图2可知：当地公民每年参与公共事务次数在12次以上的占比为55%，从侧面可以反应出当地政府提供参与公共事务的机会是足够的。该地区政府部门充分认识到公民的参与可以让政府更好地处理政治事务，所以政府不断拓宽参与范围，加强与公民之间的交流，为公民参与营造良好的环境氛围，从而达到为公民提供更多参与机会的目的。例如政府公开发布的一些征询民意的公告：贵阳市林业和竹业局关于征求《贵阳市人民政府森林防火命令（征求意见稿）》意见的函、关于面向社会公开征求《贵阳市众创空间认定管理办法（修订）》意见的公告等；政府部门在政府网站开展了网上调查：网络安全知识问卷调查、新冠病毒防治调查、生活垃圾分类调查问卷等。（三）公民参与意识较高图3公民的参与意愿在本次调查中，有79.25%的公民愿意参与公共事务，说明当地大部分公民是愿意主动参与到公共事务当中去。出现这一现象是由于当地公民的主体意识和参与意识的强化，政府处理政治事务时更加重视公民参与方面，以及网络技术的发达完善了公民参与的途径。公民在管理社会公共事务的过程中不再充当旁观者角色，主动参与到管理政治事务当中，与政府共同管理公共事务，从而可以推动民主政治的不断发展。建设服务型政府不仅仅只是依靠政府的力量，公民参与、社会协同成为了重要的补充；如果公民参与的意识不高，则会妨碍服务型政府建设的进度。（四）公民参与主体呈现年轻化趋势图4参与主体的年龄占比从上图可以看出：18岁以下占比为2%，18-40岁占比为69%，41岁以上占比为29%，说明该地区公民参与主体的年龄段主要集中于18-40岁；根据2020年中国标准年龄段划分：18-40岁为青年，可以得出该地公民参与的主体主要以青年为主，呈现出年轻化趋势。由于青年群体接受能力、学习能力、教育背景等方面更具有一定的优势，从而他们对政治事务的关注度会相应较高，也就会主动的参与到政治事务当中去，可以进一步推动服务型政府的发展。三、服务型政府建设过程中公民参与存在的问题及原因分析（一）服务型政府建设过程中公民参与存在的问题为了能够真实了解该地区公民参与存在的问题，本文通过走访询问和问卷调查的方式收集有关信息，再对其分析、整合，得出该地区存在着以下这个方面的问题。1.公民参与的能力尚有不足图5公民对参与事务相关内容的理解情况公民参与能力会影响他们在构建服务型政府中所发挥的作用。公民参与的价值表现为它可以促进更加科学和民主的公共政策，但是公民价值的实现同他们的参与能力密切相关。通过实地调查了解到该地区在服务型政府建设中公民参与的整体能力比较弱，参与水平较低。主要有以下几个方面：首先，公民对于参与公共事务的内容理解不够透彻。从图5可以看出有79.25%的人基本理解参与事务的相关内容，可以反映出人们对参与事务内容的理解不够全面和深入。一方面，通过市民了解到政府部门没有提供全面有效的信息，导致公民对相关事务信息掌握较少，出现了信息不对称现象，从而公民也就不能很好地理解参与事务的内容。另一方面，由于公民自身的限制条件对其中的一些专业知识不理解，也就不能够很好地了解和掌握其相关内容。其次，在参与方式上未能进行理性选择。部分公民由于受自身因素限制，对于政府提供的一些参与方式，不知道其具体的操作流程，以及没能充分认识到公民参与的作用，从而选择一些不正当的方式参与公共事务。比如集体上访、暴力抗拒等，通过这些方式来达到参与的目的。最后，公民对待决策结果的态度不够理性。公民参与政策的制定是为了使其更加民主、科学，政策的确立必然需要衡量不同群体之间的利益，也需要人们的互相妥协；既不会满足所有人的利益，也不会采用所有人的观点，以至于部分参与者认为该政策不能满足自己的私利，心存不满，就对其毫不关心，甚至也不愿意配合相关政策的实施。公民参与能力的高低会直接影响构建服务型政府的进程，并且不能充分发挥公民参与的作用，因此，政府要采取有效措施提高公民参与能力。2.公民不能充分享受知情权知情权是公众参与政治生活的前提条件之一，它可以让公民有机会获得对自己来说有用的信息，从而使实现个人价值成为了一种可能。在调查过程中，有人提及政府没有让公民充分了解到政策内容，公开程度不够深入。在参与政策制定的过程中，政府部门提前公开的相关内容只是表面层次，仅仅是政府想让公民看到的内容（比如规章制度），对一些信息资讯采取封闭或者半封闭的态度。当公众询问到为什么不详细公开时，行政人员不会做出及时回应。这些做法会妨碍公众参与到服务型政府建设中去。公民参与同知情权有着密切联系，公民是否可以通过行使知情权收集到真实、全面的信息是公民参与能否得到实现的前提之一[9]。3.公民参与的途径不通畅图6公民认为参与渠道是否足够公民参与社会公共事务的途径主要有政府提供的官方途径和社会提供的非官方途径，虽然当地政府提供了多样化的参与途径，但依然不能满足每一个公民的需要。通过图6了解到，该地区仍然有42.45%的公民认为参与公共事务的渠道是不足够的。一方面政府对参与渠道的宣传工作没有做到位，没有选择一些让公民能够及时了解参与渠道的宣传方式。另一方面没有发挥社会组织的作用，导致公民不能通过社会提供的途径参与公共事务。4.公民参与缺乏有序性，呈现形式化现象我们提倡的公民参与是规范和有序的公民参与，公民有序参与是指普通公民用正当的方式参与国家的社会政治、经济和文化生活，并有效地影响政府决策的过程[10]。然而在实践操作中，有很多的无序参与，甚至出现一些抵抗、过激、暴力的行为现象，例如有些公民完全不同意政府制定的某些政策，则会去政府闹事,或者暴力抵抗政策的实施。虽然这种情况出现的不频繁，但出现了势必会打破当前社会的太平，以及导致当地政治经济发展停滞不前。此外，公民参与形式化现象突出，虽然政府在不断完善参与途径、并扩展参与领域，但是有些公民参与活动并没有发挥应有的作用，只是为了走流程。如在选举过程中，都还没有让选举人全面了解到所有候选人的信息，而人大代表在选举前就已经内定了，选举变成了走过场，以致于有的人大代表不会履行好自己的职责，并且也不会去了解民意为公众发声，形式化的选举会打击公民的积极性。（二）公民参与服务型政府建设过程中存在问题的原因分析1.公民受教育程度低的影响表1文化程度与对内容的理解程度的差异您的文化程度总计X2p您在参与某项公共事务时，对于相关内容的理解程度是小学及以下初中高中专科本科及以上完全理解0.00%0.00%4.35%15.79%25.00%9.43%26.4070.001**基本理解60.00%80.00%86.96%84.21%75.00%79.25%完全不理解40.00%20.00%8.70%0.00%0.00%11.32%总计1030231924106*p<0.05**p<0.01通过使用卡方检验去分析公民的文化程度与对内容的理解程度两者之间的差异，从表1可以看出文化程度与对内容的理解程度两变量在显著度为0.001的水平上为统计性相关；初中选择完全不理解的比例20%，明显高于平均水平11.32%，小学及以下选择完全不理解的比例40%，也高于平均水平11.32%。当地受教育程度低的公民由于缺乏必要的专业知识和技能，从而会影响他们的参与能力。公民受教育程度越高，那么他可以更深入的理解其相关内容，并且对国家的政策和制度，以及通过何种渠道参与到政治生活也有一定的了解，参与能力相对而言较高。2.经济发展水平的制约公民在社会经济发展水平较为落后的状况下，公民参与度是不高的，人们会将大部分精力用于追求物质条件上；如果在社会经济发展水平发达的状况下，由于物质条件在一定程度上能够满足人们当前的生活需求，公民则会把部分精力转移去关心政治事务，也就会更多的参与到政治生活当中。通过访问政府网站了解到，2020年贵阳市城镇居民人均可支配收入29925元，农村居民人均可支配收入14520元；2020年贵阳市城镇居民人均可支配收入39547元，农村居民人均可支配收入18035元[11]。由此得知贵阳市城镇和农村居民人均可支配收入都低于贵阳市城镇和农村居民人均可支配收入，该县参与公共事务所处的经济环境对当地公民的参与会造成一定的阻碍。并且当地政府虽然有重视政务新媒体的建设，但由于受经济条件的制约，资金投入不充足，从而也就不能充分发挥它可以带来的作用。3.公民参与机制不完善首先，政务信息公开制度不健全。政务信息的公开可以使公民实现其知情权，并且完善公民参与的制度保障。目前贵阳市主要依据《政府信息公开条例》来对当地进行政务信息公开，然而该条例在公开内容、公开范围、以及公开方法方面没有进行详细的展开，只是一个笼统的描述，公民的知情权无法得到充分保障时，公民参与的积极性必然是较低的。其次，公民参与缺乏法律制度的保证。我国有关公民参与的领域、参与渠道、参与方式的法律法规不够完善，一些方针政策和规章制度具有非强制性，以致于公民参与出现不规范、较为随意的现象，最终导致公民参与的无效性。除此以外，公民的监督缺乏法律制度的保障。虽然当前已有出台有关公民参与的法律法规，但是对参与公共事务执行的监督方面却是较少的，涉及公民监督方面的内容难以落到实处。四、服务型政府建设过程中推进公民参与的措施在建立服务型政府的过程中，所有决策都不能缺少公民的有效参与，为了确保政策制定的民主性、科学性，并制定出符合公众利益的政策，就需要积极引导公民参与到政策制定的过程。公民通过表达出不同的见解和意见，也就相当于在为建设服务型政府积极建言献策。同时，公民参与能够有效地纠正政府在政策执行过程中出现的问题，从而不断推进服务型政府建设的进程。随着该地区服务型政府建设的发展，以及政府部门对公民参与的充分认识，公民参与取得了一定的成效，但是在实践过程中仍然存在着一些需要迫切解决的问题。推进服务型政府建设中公民的有效参与，需要多方力量共同努力，由政府部门所主导，非政府组织的配合，社会公众的有序参与，进而全面有效地解决目前所存在的问题。（一）加强社会建设，提升公民参与的能力1.政府要重视教育事业的发展由于该地区地处西南部地区，教育相对而言较为一般，因此，政府要更加重视九年义务教育，增加对教育方面的财政支出，提高公民的文化程度，从而进一步提高公民理解参与政治事务内容的能力。公民具备了一定的文化水平，才能对参与过程中的参与主题有清晰正确的认识，掌握问题的本质，提出有针对性、可行性的见解，促进公共政策更加科学、民主。2.提升公民参与的经济水平经济物质条件是公众参与一切社会公共事务的前提，公民自身的经济水平影响着公民的参与能力，由于该地方的经济发展较为落后，居民的收入水平也不高，因此，当地政府应该根据不同地区的发展状况和所拥有的资源，制定不同的方针政策，带动当地经济的整体发展。如针对分水镇罗汉林区域特有的景色，在可持续发展的前提下，加大该片区旅游业的发展，推动农旅融合；利用赤水河镇得天独厚的自然条件，结合科学技术和政策扶持，促进该地种植业的持续发展。通过合理使用该地区所拥有的自然资源，大力发展本地经济，提高人们的收入水平，从而让公民能够更加主动地关注并参与公共事务。3.要不断提高公民参与的技能通过一定的方式方法对公民进行有效的培训，如开展线下技能培训活动或者在公告栏张贴关于操作方法的内容，也可以在公众号设置有关模块进行有效宣传等方式，为有需要的人提供帮助，使公民掌握公民参与的基本技能和知识，从而使公民了解通过何种渠道及怎样操作参与到公共事务当中去，避免无效的参与。4.公民要正确对待公共政策的结果公民参与公共政策制定的过程本质上是多方利益相互博弈的一个过程[12]。政府在制定政策时必须最大程度地维护公共利益。在现实生活中，部分公民不能因为政策与自身利益没有关系，就表现出一种事不关己的态度，甚至不积极配合政策的实施。因此，公民要理性看待决策结果，本着公正、无私的态度去评判最终决策；如果决策结果符合大多数人的意愿，且尽可能地维护了广大群众的公共利益，那么该决策就应该得到公民的全力支持与配合。（二）完善公民参与机制，充分保障公民的知情权1.完善政务公开机制公开政府事务信息是公民有效参与的保障，只有政府进行了政务公开，公民才能够了解有关信息，才能发挥公民参与的作用。如果政府不进行政务公开，那么公民在参与政策制定时因没能全面掌握其信息就不能够充分表达自己的意愿，在后期过程中也难以对政策的实施情况进行有效监督。一方面，为了规范政务公开，当地政府应当完善相应的机制，以此来确保政务公开的规范化和常态化。另一方面，在现有的基础条件上完善电子政务。电子政务能够让公民及时了解政府动态，并且政府也能够及时了解公民的需求，不仅提高了政府效率，而且还方便了政府与群众之间的交流来往。由于电子政务建设的投入较大，当地政府可以根据目前现有的可利用资源，完善电子政务。2.规范政府的回应机制首先，加强对政府回应机制的规范。健全有关规章制度对政府的回应期限、方法、内容进行有效规范，从而提高政府回应公众的效率。其次，对政府回应的方式方法进行完善。以前使用的回应方式已不能满足当下社会公众的需求，因此可以通过现代信息技术进行完善，让公民能够及时看到政府做出的相关回应。最后，加强对政府回应问责制的建设。政府必须对所做出的相关回应进行认真执行，防止让回应成为一种摆设；当发现人们对回应内容的实施情况不满意时，务必对有关人员进行问责。（三）拓宽公民参与渠道1.加强政务新媒体的建设通畅的渠道是公民有效参与的前提，虽然贵阳市当前公民参与的方式更加多样化，但是在网络快速发展的时代下，政务新媒体方面还有提升空间。近几年来，短视频的出现对人们的生活带来了巨大的影响，不仅可以让公民了解到生活中多个方面的信息，而且丰富了人们的日常生活。但当地政府仅仅只有一个短视频公众号，不能更大范围的让公民及时了解有关信息参与到当地公共事务中去。因此，政府要不断地推进政务新媒体的发展，从而为公民参与增加渠道。2.完善非政府组织的建设非政府组织可以充当公众与政府相互沟通的桥梁，并且能够减少参与的成本。通过加强对非政府的建设和规范，能够让公民借助非政府组织的力量与政府进行沟通互动，从而达到参与公共事务的目的。（四）规范参与程序，实现公民参与的有序性1.加强政府对公民参与的正确引导政府应当尽力创造出一个良好的参与环境，并给予公民参与政治事务的权利；对于参政类型和性质的不同，政府必须充分展现出自己的智慧和能力，采取有效措施，谨慎应对，引导公民有序地参与政治事务的管理；并通过规章制度的完善和部门改革来促进公民参与朝着正确方向发展[13]。政府需要培养一批能够熟练掌握相关的法律法规、政策制度的行政人员对其进行大