促进民间资本健康发展的方略

促进民间资本健康发展的方略

改革开放以来，公共资金已成为中国经济发展的主要动力和活力。在“十二五”时期即中国全面建设小康社会的关键时期,促进民间投资发展对于保持中国经济长期平稳较快发展、促进经济结构战略性调整、转变经济发展方式等都具有重要意义。中共中央在关于制定“十二五”规划的建议中,从历史的角度和战略的高度提出了促进民间资本发展的方略:鼓励扩大民间投资,放宽市场准入,支持民间资本进入金融服务等领域。(1)本文试对民间资本发展的现状与制约、金融业与民间资本发展,以及民间资本进入金融业的路径选择、政策取向等问题进行分析与探讨。一、公共资本发展(一)民间资本促进中国经济发展的作用不断增强长期以来,人们一提起民间资本总觉得就是小企业或低层次的企业,实际上这种状况已经发生了重大的变化。民间资本在中国经济发展中的地位日益显著,无论从对GDP的贡献度、还是对就业的贡献都非常重要,民间资本已经成为激发中国经济发展内生动力和活力的主要源泉。根据全国工商联的调查,民间资本对中国GDP的贡献已经超过60%,企业数量占全国的70%以上,85%以上的城镇新增就业岗位、90%以上的农村转移就业源于民营经济。中国技术创新的65%,专利的75%,新产品的80%也是由民营经济实现的。民间资本已当之无愧成为促进中国经济发展的主要动力。改革开放以来,民间资本在中国经济发展的作用不断增强。图1显示了1980年到2008年28年间中国全社会固定资产投资情况,国有资本、国有经济所占比重已从82%降到28%,而民间资本所占比重已从13%上升到25%,民间资本已经和国有资本几乎是并驾齐驱。从投资的增长率来看,民间资本高于全国的增长率(图2),2000年中国全社会固定资产投资增长率和民间资本的固定资产投资增长率分别为10.3%与12.2%,到2008年这一增长率分别为25.9%与29.1%。图3是中国各种经济成分税收增长率曲线,从税收的贡献度来看,国有企业低于全国水平,而民营和私营企业远远高于全国水平和国有企业。以2008年为例,中国税收增长率为13%,而国有企业税收增长率仅为5%,民营和私营企业则分别为13%和23%。从出口的增长率来看也是这种状况(图4),2008年民间资本出口增长率为28%,远远高于国有企业14%的增长率水平。图5是中国各类企业占出口的比重,2001年国有企业和民营企业分别为43%和7%,到2008年分别为18%与27%,民营企业所占比重已远远超过了国有企业。总之,民间资本在中国经济发展中的作用日渐重要,民间资本对中国经济发展的贡献巨大。(二)步鼓励和引导民间投资的必要性2010年5月7日,国务院在《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》(即国务院“新36条”)中对民间资本的地位和作用做了恰如其分的评价,并要求进一步鼓励和引导民间投资。为什么要进一步鼓励和引导民间投资?主要表现为有四个有利于:一是有利于坚持和完善我国社会主义初级阶段基本经济制度,以现代产权制度为基础发展混合所有制经济,推动各种所有制经济平等竞争、共同发展。二是有利于完善社会主义市场经济体制,充分发挥市场配置资源的基础性作用,建立公平竞争的市场环境。三是有利于激发经济增长的内生动力,稳固可持续发展的基础,促进经济长期平稳较快发展。四是有利于扩大社会就业,增加居民收入,拉动国内消费,促进社会和谐稳定。显而易见,国务院“新36条”对民间资本发挥的作用做出了高度评价,这四个有利于对民间资本是一个巨大的鼓舞、是对民间资本地位的充分肯定。二、民间资本的发展受限于民间资本的发展尽管民间资本在中国经济发展中地位和作用在不断的提高和加强,而且日益明显,但是民间资本的发展也受到种种的制约。这种制约突出表现在以下三个方面:(一)民间资本缺乏投资能力,导致投资主体出现主体否定现象“四不”即不愿投资,不能投资,不敢投资,不会投资(2)。一是不愿投资。目前允许民间资本进入的行业和领域都存在着高度的竞争,大部分行业已是产能过剩,所以民间资本对这些行业和领域缺乏投资热情、对这些行业完全不愿意去投资。二是不能投资。民间资本要进行投资就必须要有资金,除了自有资金以外还要获取其他来源的资金。然而,长期以来融资难问题始终是制约民间投资发展的核心问题,在这种情况下民间资本想投资也投不了。三是不敢投资。从各个民间投资主体来看其实力不强,再加上国家的政策法律、市场环境还不完善,一旦在投资过程中出现国内外经济状况大起大落,或者面临一些突发事件的情况下,民间投资主体面临的风险要远远高于其他的经济主体,特别是上世纪爆发的亚洲金融危机和这一轮国际金融危机无不表明民间投资主体面临的风险很高,因此产生了民间资本不敢投资的状况。四是不会投资。通常民间投资主体对政策信息的敏感性较弱,对宏观经济形势和市场需求趋势的研究与把握还不够准确,投资决策水平普遍比较低,所以进行投资决策困难重重。(二)“非禁即入”、“弹内门”与“玻璃门”的形象相似所谓“两门”就是“玻璃门”与“弹簧门”,是指根据国务院“非公36条”(即《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》,2005年2月19日颁布)规定的非公有资本“非禁即入”的原则,非公有资本在投资领域所遇到的与国有资本不平等的资本准入问题的形象比喻。所谓“非禁即入”的原则,即指民间资本在行业准入方面除去法律中明确禁止民间资本进入的投资领域之外,民间资本都可以进入,相关部门不得以任何理由设置障碍,但在实际中却一直没有落实。“玻璃门”与“弹簧门”的形象比喻正是由此而来。所谓“玻璃门”,就是指看得见,没有显性障碍,但却无法进入,问题是出在隐性障碍方面。“看着可以进去,真的想进去的时候,头上会撞出个大包”。所谓“弹簧门”,则是指虽然允许民间资本进入,也确实进入了,但最终由于种种原因,导致民间资本不得不自动退出。“刚刚把脚挤进去之后,稍稍不小心就被弹了出来”。(三)民间资本发展现状“四大瓶颈”是指民间投资在行业准入、融资难、管理水平、政策环境方面存在的制约。关于行业准入问题,简而言之,民间资本在行业准入方面长期以来存在着众多的障碍,特别是在传统垄断行业和领域更是如此,例如前面提到的“玻璃门”和“弹簧门”问题。目前在中国垄断行业中民间资本进入的比重不到20%,在全社会80多个行业中允许国有资本进入的有72种,允许外资进入的有62种,而允许民间资本进入的只有41种(3),这种状况是非常不公平的。“四大瓶颈”中的管理水平问题、政策环境问题,由于篇幅所限,此处不再赘述,以下仅从金融的角度对融资难问题做简要的分析。实事求是地来看,中国民间资本融资难问题始终没有得到根本解决。特别是在本轮国际金融危机爆发之后,银行信贷更多地投向大项目和大企业,中小企业融资难问题更显突出。例如,2009年中国全年累计新增企业贷款5.7万亿元人民币,其中大、中、小企业新增贷款占比分别是40.9%、34.3%和24.8%。总体上看,容纳民营企业最多的中小企业依然普遍面临着融资难的问题。图6显示了中国民营经济贷款和GDP增长之间的关系,中国民营经济贷款占GDP的比重,2000年以来由6.3%上升到2007年15%,尽管增加了一倍以上,但是15%的比重与中国经济发展总体态势相比仍显得很不对称。图7反映的是中国中小金融机构民营经济贷款的比重,2000年至2007年这一比重呈现出下降的趋势。2000年为27.7%,2004年为25.1%,此后有所回升,但2007年也只有25.8%。图8反映的是中国民营经济短期贷款所占的比重,2000年只占1%,2008年上升到3.4%。这些数字与民营经济、民间资本对整个经济发展的贡献度是完全不成比例的。从中小企业特别是民间资本的短期资金用途来看,以浙江省中小企业为例(参见表1),流动资金的用途占56%,表明绝大部分民营企业、民间资本的短期资金主要用于维持生产的周转。显然,如果贷款占的比重很少的话,不要说发展,就连维持也难以为继。为什么民间资本长期存在着融资难问题并难以解决,从对浙江省中小企业的调研来看(参见表2),中小企业贷款难43%的原因是由于银行苛刻的贷款条件、51%是因为苛刻的担保条件、银行缺乏专门针对中小企业特点的信贷产品占39%、银行对信用等级要求偏高占16%、银行贷款业务流程设置不合理占12%,而企业自身存在一些问题仅占5%。由此可以认为,民间资本融资难以及导致民间资本不能正常发展问题的主要症结在于金融机构。三、大力鼓励和引导民间资本,保护民间投资持续健康发展国务院“新36条”的公布,表明民间资本发展迎来了新的春天,民间资本将获得健康、可持续发展。国务院“新36条”强调要进一步鼓励和引导民间投资,要把鼓励和引导民间投资健康发展工作摆在更加重要的位置,切实促进民间投资持续健康发展。在国务院“新36条”中允许民间资本进入的行业很多,我们认为应当把金融业作为民间资本发展的一个突破口。(一)金融是一个桥梁毫无疑问,民间资本的健康、可持续发展离不开金融支持,对此已经成为人们普遍的共识。宁波市人民政府在《关于进一步鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》(2010年8月28日发布)明确提出要鼓励民营企业投资金融产业。“鼓励民营企业以入股方式参与商业银行的增资扩股,参与银行、证券、保险等金融机构的改制重组。鼓励民间资本依照有关规定参与设立村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社等金融机构,设立信用担保公司或金融中介服务机构,为本地经济发展提供金融支持,打造富有活力、独具特色的金融体系。”这段话里最后一句很重要:“为本地经济发展提供金融支持,打造富有活力、独具特色的金融体系”。这表明宁波市政府很有战略眼光,因为它已经从金融体系的角度来落实国务院“新36条”了,并且已经找到了问题的症结,要提供金融支持,要打造一个富有活力和独具特色的金融体系,这个观点值得赞赏。当前,国内至少有五六十个城市提出要建立金融中心甚至国际金融中心,而宁波市政府没有从表面上提出搞一个什么金融中心、国际金融中心,而是实实在在的为经济发展提供金融支持,本地的经济发展的含义当然包括民间资本,因为浙江主要是民营经济。为本地经济发展提供金融支持,打造富有活力独具特色的金融体系,这个提法非常符合实际,也是独辟蹊径。这就表明,宁波市政府看到了并且把握了民间资本发展和金融之间的关系。如前所述,我们认为制约民间投资发展的制度性障碍最重要是在金融、民间资本的发展需要解决金融问题。高尚全(原国家体改委副主任、现任中国民营经济研究会顾问)也认为发展民间投资要解决的政策性障碍主要是在金融方面,存在着几个矛盾:第一,民间资本越来越多,但是投资的渠道、出路不多,甚至找不到出路。第二,中小企业、微小企业在成长过程中急需资金但是得不到贷款,而我们的国有企业往往不缺钱但很容易拿到贷款,然后去搞房地产、进入股市,甚至推高了资产价格。高尚全还对民间资本为什么不能办中小企业银行或者是私人银行提出了质疑,有人说是因为涉及到金融安全所以不能办。例如粮食安全非常重要,如果按照这个逻辑的话,是不是我们只能办国营农场才能保障粮食安全了(4)。显然,这种思维方式是行不通的。我们认为,金融业也是如此,只有民间资本进入到金融业并且发展壮大,才可能从根本上来维护中国的金融安全。因此,发展民间资本的突破口就在金融。从浙江的具体情况来看,“其实浙江并不缺钱,一方面是中小企业缺资金,求钱若渴;另一方面是民间资金没地方投。如何把浙江民间资金与中小企业融资需求对接起来,是解决中小企业融资难问题的关键。把民间资本和企业融资这座‘桥梁’架构好,将会给浙江众多中小企业注入新的资本活力”(5)。显而易见,这是对民间资本中小企业发展与金融之间关系的形象比喻,金融是一个桥梁。我们之所以把金融机构叫做金融中介,就是因为金融中介起着牵线搭桥的作用。(二)“新36条”提出的政策及路径尽管前面已列举了许多关于民间资本发展与金融支持方面的真知灼见,但也存在不同的观点:有人认为国务院“新36条”只是一个大体框架性、纲领性的文件,其更多还停留在政策表面;也有人怀疑,国务院“新36条”是否真能改变民营资本过去的处境,迎来一个自由投资、真正享受国民待遇的新格局呢?也有人认为,国务院“新36条”不可能解决问题,而且认为全国两会也不一定能解决得了,恐怕对民间资本而言期望越大失望越大。总之,当前对国务院“新36条”仍存在着不同的看法,至少存在着一些怀疑。2005年,国务院出台《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》(即“非公36条”),五年后再次出台《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》(即“新36条”)。对照两个36条,我们认为,此次突破最大的方面就是允许民间资本进入金融领域。这一政策的突破将解决民营企业长期存在的融资难问题,也为民间资本的发展壮大提供了强有力的支撑。“非公36条”中提出允许非公有资本进入金融服务业:“在加强立法、规范准入、严格监管、有效防范金融风险的前提下,允许非公有资本进入区域性股份制银行和合作性金融机构。符合条件的非公有制企业可以发起设立金融中介服务机构。允许符合条件的非公有制企业参与银行、证券、保险等金融机构的改组改制。”“新36条”提出鼓励和引导民间资本进入金融服务领域,特别强调“允许民间资本兴办金融机构。在加强有效监管、促进规范经营、防范金融风险的前提下,放宽对金融机构的股比限制。支持民间资本以入股方式参与商业银行的增资扩股,参与农村信用社、城市信用社的改制工作。鼓励民间资本发起或参与设立村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等金融机构,放宽村镇银行或社区银行中法人银行最低出资比例的限制。落实中小企业贷款税前全额拨备损失准备金政策,简化中小金融机构呆账核销审核程序。适当放宽小额贷款公司单一投资者持股比例限制,对小额贷款公司的涉农业务实行与村镇银行同等的财政补贴政策。支持民间资本发起设立信用担保公司,完善信用担保公司的风险补偿机制和风险分担机制。鼓励民间资本发起设立金融中介服务机构,参与证券、保险等金融机构的改组改制。”显而易见,对于民间资本进入金融业,五年前的“非公36条”其政策的确是非常简单、非常原则;而“新36条”比起“非公36条”已经有了实质性的变化,大政方针非常明确。“新36条”提出鼓励和引导民间资本进入金融服务领域,实际上已经明确了民间资本进入金融业的路径。如果我们将“新36条”关于鼓励和引导民间资本进入金融服务领域的一段话做了一个梳理,就会发现在这段话里面有两个核心问题,一个就是允许民间资本兴办金融机构,第二提供了优惠政策。关于允许民间资本兴办金融机构,主要有以下五个方面:(1)在加强有效监管、促进规范经营、防范金融风险的前提下,放宽对金融机构的股比限制。(2)支持民间资本以入股方式参与商业银行的增资扩股,参与农村信用社、城市信用社的改制工作。(3)鼓励民间资本发起或参与设立村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等金融机构,放宽村镇银行或社区银行中法人银行最低出资比例的限制。(4)支持民间资本发起设立信用担保公司,完善信用担保公司的风险补偿机制和风险分担机制。(5)鼓励民间资本发起设立金融中介服务机构,参与证券、保险等金融机构的改组改制。这五条可能都属于民间资本需要突破的重点内容。从前两条来看,“放宽对金融机构的股比限制”与“支持民间资本以入股方式参与商业银行的增资扩股”,对民间资本来说重要意义可能就在于通过这两条途径可以成为一个财务投资者。民间资本以入股方式参与商业银行的增值扩股,从而国有控股大型商业银行的增资扩股可以吸纳民间资本,也在一定程度上为民间资本开辟了一个投资渠道,可以解决一批民间资本投资无路的问题。民间资本以入股方式参与商业银行的增资扩股,就意味着民间资本可成为财务投资者。民间资本参与对国有控股商业银行的增资扩股,这是一个比较安全的投资渠道,其风险比较低。但是,这一途径民间资本不可能获得控股权,因为国有银行资产规模庞大,从当前甚至未来看还没有任何一家民间资本集团有实力能够控股大型金融机构。当前国有金融机构的资产总额在40-50万亿元人民币之间,如果按照10%的资本充足率至少得有4-5万亿元人民币的资本金,如果民间资本在核心资本占比50%以上,至少需要2万亿元左右的人民币,不可能有任何一家民间资本集团有这样的实力。因此,“新36条”实际上就为一些民间资本明确了可以通过入股方式参与商业银行的增资扩股,进行投资并获得财务收益。除了以入股方式参与商业银行的增资扩股以外,对民间资本而言,参与农村信用社、城市信用社的改制工作更具有实质性的意义。关于提供优惠政策,主要有以下两个方面:(1)落实中小企业贷款税前全额拨备损失准备金政策,简化中小金融机构呆账核销审核程序。(2)适当放宽小额贷款公司单一投资者持股比例限制,对小额贷款公司的涉农业务实行与村镇银行同等的财政补贴政策。(三)金融改革的主要方向是进行存量改革,设立新兴金融机构从中国金融业、银行业整体来看,当前面临着两个重要的改革,即金融业的存量改革与增量改革。我们认为,这是民间资本进入金融业难得的机遇和突破口。首先,金融业的存量改革。对金融业的存量改革而言,“新36条”提出民间资本可“参与农村信用社、城市信用社的改制工作”。实际上这是对现有的金融机构进行改制,所以将其称之为存量改革,即以民营化的方式对农村信用社、城市信用社这一类中小金融机构进行改制。这种改制不仅没有理论和政策的障碍,而且有很强的可操作性。这种改革也有利于打破金融体制的垄断局面,优化金融竞争环境,促进中国银行业加强现代金融制度的建设。民间资本参与中国金融业的存量改革,有可能会走出一条类似于“农村包围城市”的发展道路,其路径为:首先是民间资本参股农村信用社,在此基础上由农村信用社演变成为农村股份制商业银行,农村股份制商业银行又可通过股权并购和跨地区的经营,最后演变成以民间资本为主导的农村商业银行体系,并且形成与国有控股商业银行进行竞争的新格局。当然,这只是设想的改革路线图,要实现这一改革恐怕需要一个较长的过程。但是,我们认为“新36条”提出的由民间资本参与农村信用社、城市信用社的改制工作已经为金融业的存量改革指明了方向。其次,金融业的增量改革。中国金融业的增量改革是民间资本、民间投资能够大有作为的领域。金融业的增量改革,也就是通过发起和设立新兴金融机构,使民间资本进入金融服务领域。什么是新兴金融机构?“新36条”中提到的村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等金融机构,信用担保公司、金融中介服务机构(如资产评估等)都属于新兴金融机构。“新36条”明确提出要支持民间资本进入这些领域。发起和设立新兴金融机构这种增量改革,其最大的优点是以比较低的摩擦成本和交易成本获得较大的金融制度的改进和金融效益的提高,由此产生的示范效应和激活效应将会对体制内的金融安排和金融体制改革产生积极而深远的影响。进行金融业的增量改革,发起和设立新兴金融机构由民间资本来主导,不仅有利于民间投资的发展,而且也有利于中国金融体制改革进一步深化。由民间资本发起和设立新兴金融机构,这里仅对其中的村镇银行进行分析,来说明金融业的增量改革的重要性以及为何将其作为民间资本进入金融业的突破口。根据中国银监会的统计,到2009年6月末,中国仍有2945个乡镇没有银行业金融机构营业网点,分布在全国27各省市自治区,其中在西部地区有2367个,在中地区部有287个,东部地区有291个。在这些金融的“盲区”里,其中有708个乡镇没有任何金融服务,占金融机构空白乡镇总数的24%,分布在20个省(区、市);仅有一个银行网点的有8000多个乡镇,金融服务严重不足的乡镇总数要超过一万个,占全国乡镇总数的1/3。这些数据表明,中国农村特别是欠发达地区的农村金融服务严重不足,改变农村地区缺乏银行金融机构网点的现状已经到了刻不容缓的地步。从中国的实际情况来看,“发起和设立新兴金融机构”的进展迟缓。根据中国银监会的统计,截至2009年12月末,中国共成立新型农村金融机构只有172家,其中村镇银行148家、贷款公司8家、农村资金互助社16家。值得注意的是,大中型商业银行对这一领域的兴趣似乎不大,截至目前由国有商业银行发起组建的村镇银行仅有7家:工行2家,农行2家,建行2家,交行1家。大中型银行对设立村镇银行不积极的主要原因,一是村镇银行投资回报周期长、盈利能力有限,不如扩张分支行、网点效益高;二是村镇银行如果经营不善,出现问题,将对母银行的声誉和品牌造成伤害。然而,中国银监会发布的《新型农村金融机构2009年—2011年总体工作安排》,提出三年内中国将再设立1294家新型农村金融机构,任重道远。从村镇银行来看,其具有六大优势:建在县域,贴近农村和农民;法人机构,没有多层级管理与决策的信息扭曲和交易成本,决策比较灵活,决策效率较高;“软信息”优势;村头文化的约束优势;退出市场的成本相对较小,对于整个经济和金融秩序的影响较小;经营成本较低,能确保经营者安心服务“三农”,并以为农户提供贷款为主。这六大优势正好符合民间投资的特点,例如经营成本低、退出市场成本也比较小,在县城没有更多的管理层、交易成本也很低,还有乡土文化的优势等等。毫无疑问,中国农村金融的现状表明这一市场空间非常巨大,民间资本进入金融业投资是广阔天地、大有作为。总结以上分析,可得出两个主要的结论:第一个结论,民间资本发展的突破口:进入金融业,解决融资难与投资难。民间资本进入金融业将有利于解决民间资本、民间投资融资难和投资难的问题,可获得投资收益做财务投资者,另外兴办新兴金融机构也有利于解决融资难的问题。民间资本发展的突破口应当选择金融业,尽管“新36条”列举了民间资本的众多投资领域,但核心是金融。正如邓小平的名言:金融是现代经济的核心。第二个结论,民间资本进入金融业的突破口:发起设立新型金融