【浅析生态公益林补偿制度的不足及完善10000字（论文）】

生态公益林补偿制度的不足及完善建议TOC\o"1-3"\h\u14213前言 前言生态公益林的主要目标是充分发挥森林的生态效益，鉴于此，国家对生态公益林的采伐实行严格的限制，阻碍了生态公益林经营者的经济效益。生态公益林管理者在生态公益林的保护和管理上投入了大量的人力、物力，但却无法从生态公益林中获得经济效益。假如生态公益林经营者得不到损失补偿，那么他们就会降低参与生态公益林的经营管理活动，甚至会对产生消极情绪。[1]所以，必须采取类似的措施，使生态公益林的经营活动得到维护和发展，进而使生态公益林中不同利益主体的不同利益得到平衡，关注不同的利益，以实现协调的共生关系。生态公益林补偿方案通过权衡生态公益林的经济利益与生态利益之间的冲突以及生态最优性，对生态公益林经营者的经济利益损失进行了一定程度的补偿。实施公益林公共分配，这是人与自然的和谐共处体现，促进森林生态的森林资源的健康发展起着巨大的作用。一、生态公益林补偿制度概述（一）生态公益林补偿的法律界定随着生态补偿在我国实践中的应用越来越多，生态补偿逐渐成为高等教育机构的研究中心。直到今天，相关学者普遍关注的生态森林的补偿问题还是没有统一的定义，究其原因，是不同学科研究人员的研究领域和课题不同，所以对森林生态公益补偿的定义也不同。这一概念也被许多法律学者定义过，不同的研究课题有不同的定义，其中最具代表性的有三种看法。第一种看法从人与自然、人与人的关系出发，界定了生态森林的一般利益补偿；第二种看法认为，生态补偿还应该包括对环境本身的补偿。[2]开发利用环境的补偿和适当的利益；第三种观点是对生态保护和管理的赔偿、对受损地点的赔偿、对行动可能造成的生态风险进行补偿。这种看法只分配了大部分的生态公益林补偿，没有说明补偿的目的，没有明确补偿的主体和补偿的方式，不能有效地表达生态公益林的补偿利益。第二种看法从补偿活动所采用的具体方法对生态补偿进行界定，同时对生态补偿进行广义和狭义的分配。一般来说，广义的生态补偿包括发展机会的丧失。相关利益攸关方将提供财政、物质、技术和政治补偿，以及国家资本投资于科学和培训，以提高环境绩效和社会环境意识。这种观点概括了生态补偿的方法，但没有明确相关的补偿对象，广义的生态补偿范围过于宽泛。环境保护方面的科学研究和培训活动没有损害相关方的利益，因此支出不能叫补偿。后者是指人类追求经济发展对环境资源过度需求而产生的环境问题的替代、修复和综合治理的一般概念。第三个方面对生态补偿的主体与补偿主体的关系进行了界定，认为生态补偿是指生态效益的受益者向生态效益的生产者支付相应的代价。[3]（二）我国有关生态公益林补偿制度的相关规定基于芬兰森林分类的经营理念，界定了生态普福林的具体概念。1995年，林业部和原改革委公布了《林业经济体制改革总体纲要》。对森林资源进行了进一步分配，将用材林、商品林、薪炭林分为商品林和防护林，在一般公益林的基础上增加特殊林。2000年，林业部出台了《公益林和商品林分类技术指标》(以下简称《技术指标》)，对公益林的概念进行了界定：保护生物多样性，改善和维护生态环境。[4]为了满足社会需要和生态，人类社会的主要任务是可持续发展，提供森林树木、森林和森林服务。生态森林一般是指森林、森林和对社会具有生态功能的森林和林木。在产生的生态效率类型上没有区别。简单来说，林地、森林和林木可以划分为生态公益林。然而，在森林分类体系中，《技术指标》将木材林、商品林和薪炭林划分为商品林，将特种林和防护林划分为一般林类。划分普通公益林和生态公益林其实是划分森林类型[6]。重点生态林和国家生态公益林的界定《重点公益林区划界定办法》和《国家级公益林区划界定办法》对这个问题进行了有效证实，换句话说，我国具有普遍意义的生态林是以保护林和特种用途林为基础的。[5]（三）我国生态公益林补偿研究现状李文华，李芬，李世东等人认为（2006）生态公益林补偿是指釆用经济手段鼓励人们维护并保育森林生态系统的服务功能，保障社会公平性的发展，让生态与环境效益同步发展[11].刘滨，刘小红，雷显凯（2017）等人认为我国的林业产权存在特殊性，大部分林地的所有权、使用权和经营权不属于同一个社会主体，生态公益林也一样，因此生态公益林补偿对象的确定有助于提高补偿效率.［12］米锋，高岚，崔一梅（2007）认为对于林农而言，林农意愿及林农满意度影响着生态公益林补偿政策的顺利实施。林农意愿主要包括参与意愿、支付意愿与受偿意愿，支付意愿及受偿意愿主要影响生态林补偿标准，多采用条件价值法进行研究；［13］林农参与意愿则影响着生态林的建设，乔段强，陈英（2016）研究多认为林农参与意愿与补偿金额、林农认知及林农受教育程度等因素相关性较大。［14］宋晓华，郑小贤，杜鹏志等（2001）认为林农满意度是检验生态林补偿政策实施成效是否良好的一项重要指标，探究林农满意度的影响因素可以为政策制定者提供改善方向。研究表明，林农年龄、受教育程度、林业收入比重、家庭收入情况、对补偿政策了解情况、政策的实施效果等都从不同的方向影响着林农的满意度。［15］王秋菊，王立群（2012）认为对于政府而言，目前我国生态公益林补偿实施的购买者是政府，因此政府起主导作用，若生态林补偿政策的推出和改进不顺应当地实际情况的发展，不能保证补偿政策的有效性和持续性。如北京市山区生态林政策，由政府完全主导，没有很好地利用市场，难以保证政策的连续性［16］二、生态公益林补偿制度的现状及不足（一）生态公益林补偿制度的现状1990年之后，我国逐步建立了生态公益林补偿制度。更详细地说，能够分为四个阶段:第一，探索阶段（1978-1998年）。自从1978年改革开放以后，由于我国向市场经济发展，逐渐出现了许多森林生态问题，随之逐渐产生了森林生态效益补偿的思想和理念。1992年，国家经济改革委员会印发《关于1992年经济体制改革重点的通知》，明确提出：“制定森林生态效益补偿方案，调动森林资源。”第二，试验阶段（1998年-2004年）。1998年，《森林法》以法律形式在我国设立了生态森林效益补偿基金。2000年，政府出台了《森林法实施条例》，规定一般生态森林的经营者可以获得森林生态效益的补偿。政府相关部门也于2001年设立了森林生态保障基金，并在全国11个省和自治区开展了试点项目。这代表我国生态公益林补偿制度的建立。第三，执行阶段（2004-2007年）。2004年，财政部与林业局联合通过《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》，规定国家生态公益林应由国家基金替代，即我国生态公益林建设的补偿方案。第四，推进阶段（2007年）。在我国森林共管体制改革顺利推进的背景下，相关配套措施也不断完善。全国各省(区、市)逐步制定地方森林经营生态补偿办法。2013年发布《国家级公益林管理办法》，2014年发布《中央财政林业补助资金管理办法》，2016年发布《林业改革发展资金管理办法》，公益林补偿内容有所提高。［7］生态公益林补偿制度的不足1.补偿给付主体单一生态公益林的补偿是一项耗时长，劳动密集型项目。为了保持可持续性，一般生态公益的森林补偿制度必须补偿其中的大部分。《关于开展生态补偿试点的指导意见》将生态补偿定义为“谁受益，谁补偿”。因此，大部分生态公益林的补偿应当是生态公益林生态效益的接受者。但就实际情况来看，中国的公共公益生态补偿依赖于转让费、各级政府和市级政府。从生态公益林整体补偿的角度来看，国家必定将变成生态公益林生态效益的主要替代者，但这并不意味着政府也要承担类似的义务。目前，我国的这种个人权利主张不仅导致狭隘的权利主张，而且也忽视了其他受益人的权利主张。而且，仅仅依靠国家拨款来支持如此巨额的补偿，在很长一段时间内会导致国家财政负担过重，导致补偿标准偏低，难以发挥生态公益林补偿方案的激励作用。补偿的接受者，这影响了他们参与普遍利益的森林生态保护的积极性，无助于一般生态公益补偿制度的可持续发展。一次总付还直接导致单一的赔偿基金来源。民事支付者的失败导致非国家支付者没有能力履行其生态森林补偿义务，也没有为国家、社会、企业和个人建立一个分散的财政机制。可见，仅仅依赖国家的财政补偿，不但体现了“谁受益谁补偿”的原则，还造成过重的国家财政负担，没有固定得到经费来源。除生态林补偿以外，作为世界上最大的发展中国家，我国在社会保障和经济建设方面也需要国家大量的补贴。所以，不管是以我国的具体国情为基础，还是以森林生态公益补偿的理论为基础，当前完全依靠国家财政出资进行森林生态公益补偿的做法都是不现实的。报销领域的多样化和报销来源的扩大至关重要，它可以使整体生态公益补偿体系的稳定性和连续性得到保证。2、补偿范围偏窄依照《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》，规定补偿范围为国家生态公益林。国家级生态林是按照《国家级公益林区划界定办法》划定的重要特种林和保护林。依照上述规定，地方公益林和商品林不属于中央财政补偿的范畴。由于集体森林法改革的进一步发展，进一步发展了私有林业，发挥了更加重要的作用。尽管绝大多数私有林业中的商品林以市场销售为主，使其经济效益得到充分发挥，然而，不得不承认，商品林也存在保水、防风、固沙等生态功能，与整个森林生态系统密切相关。然而，我国尚未将商业森林纳入生态公益林的补偿方案，导致很许多私人森林经营者没有补偿，这与法律应有的公正和公平相悖，无助于保护我国的整个森林生态系统。地方生态公益林由地方各级政府按照相关规定进行界定，并经省林业厅批准的生态公益林。它们也是我国生态公益林的一部分，自然应该纳入森林管理。补偿程度对不同地点普遍存在的地方生态公益林，规定了地方生态公益林的生态效益补偿。尽管我国很多地区根据自身经济条件选择了有关的地方补偿规定和做法，但不同地区的经济发展水平不同，补偿标准的差异也比较大。一般来说，经济发达地区的补偿标准更高，受益者对生态公益林补偿计划更满意，更有积极性，而经济发展滞后的地区，因为当地经济匮乏，对补偿要求相对较低。补偿受益人在经营当地生态公益林和商品林中产生的损失难以弥补，因此，地方生态和商品林没有强有力的竞争优势。对当地生态森林的补偿不能体现法律的作用，直接影响当地生态森林经营者，特别是经济不发达地区生态森林经营者参与森林建设和保护的积极性。即使要实现当地生态公益林的经济效益，非法砍伐生态公益林。因此，为了实现环境立法的公平公正目标，必须将具有普遍利益的商品林和地方生态林纳入中央资金的补偿方案。3、补偿方式单一在我国，总的来说，《森林法》的规定补偿了生态公益林，即设立生态公益林效益补偿基金，以取代生态公益林基金，主要由国家拨款。尽管这意味着国家高度重视生态公益林的建设，但也应注意，这种只对国家进行经济补偿的方法相对容易。生态公益林的补偿是一项耗时长，工作量大的工程，补偿的面积相对较大，持续时间长，需要大量的资金。只是依赖国家财政的补偿使地方和国家面临巨大的资金压力。一旦国家经济不足时，就无法保障生态公益林补偿资金的投入，导致生态公益林的保护和经营活动受到影响。除此之外，从现实情况来看，生态公益林的补偿标准应体现在三个方面：生态公益林的生态价值补偿、生态公益林经营者的生产成本补偿以及重置成本补偿。然而，鉴于我国的基本国情，我国面积大，数量多，生态林较多。尽管我国经济一直处于持续发展之中，但是生态公益林的生产成本也在持续上升。如此庞大且快速增长的赔偿标准，国家经济难以支撑。目前，我国政府支付的财政补偿不仅反映了生态公益林经营者的生产成本、替代成本和生态价值的损失，而且问题是它无法承担生态公益林的生产成本。倘若不解决这个问题，生态公益林补偿对象的积极性就会大大减弱，就无法实现生态公益林的补偿目的。根据上述内容，可知我们国家单一的补偿方式，它不仅增加了国家的经济负担，也不利于保障补偿资金来源的稳定性，不能满足人们促进生态福祉的真正需求。很难调动全社会参与生态公益林建设的积极性。生态公益林的补偿方式不能单纯以国家的转让收入为基础，应对补偿方式进行改进，对当前的一次性补偿方式进行改变，使补偿方式变得多样化，保持可持续发展。三、生态公益林补偿制度存在问题的原因分析（一）政府直控型”传统治理理念导致给付主体单一对于我国经济快速发展所引发的许多环境问题，典型的官僚制治理模式是我国传统的治理模式，也就是以政府为主体，通过强制性的行政手段实现相应的环境管理目标。这种管理环境问题的传统观念也影响到作为环境立法一部分的生态补偿。所以，我国的生态公益补偿形成了“强政府、弱社会”的补偿结构，这种结构与社会发生了冲突。在这样的补偿结构基础上，自然，国家成为一般生态福祉的森林补偿的唯一提供者，并几乎垄断和控制所有一般利益的生态森林补偿的管理权。这可以从两个角度来看:首先，政府在制定整体生态公益补偿政策中发挥着绝对的主导作用，而公司、环保组织和公民等其他社会行为者则被“边缘化”。在生态公益林补偿的专项实施中，政府将引入货币和税收转移的行政手段，并没有为其他非国家补偿对象参与生态公益型森林补偿创造平台。显然，这种国家主导的生态公益林补偿结构具有典型的“政府直接管理”特征。历史上，“政府主导”的生态公益补偿政策是明智的，有利于保护生态公益林、改善森林生态环境。但是，鉴于公益林和我国经济的不断增长，人们对森林对环境保护的贡献的认识正在提高，以政府为唯一支付对象的补偿模式的弊端日益明显。首先，它增加了政府的财政负担。随着我国经济的持续增长，森林资源的价值逐渐开始被市场认可，生态公益林经营者的替代成本不断上升，这就是为什么标准也必须提高的原因。这意味着公共财政将不得不在未来很长一段时间内忍受不断上涨的补偿标准，这无疑将使公共财政超负荷运转；其次，会阻碍其他消极安全保证的主动性和积极性。我国当前仅有一种国家补偿方式，其他社会资源没有等价渠道替代生态公益林。这样就大大阻碍了社会力量参与公益林生态补偿的积极性，不仅降低了对国家普遍利益的一般生态林进行森林补偿的有效性，还容易导致冷漠。生态公益林置换的社会支持。因此，实施多元化的补偿对象是保持森林生态补偿可持续发展、扩大补偿资金来源的重要前提。（二）补偿范围的划分依据不合理根据我国适用的法律法规，生态一般公益林的补偿范围为国家生态公益林地，地方生态公益林的补偿金额由各市根据自身经济情况确定。可以看出，我国当前的生态公益林补偿制度的补偿区域是生态公益林。以该林地是否为公益性生态林作为划分生态公益林替代区域的依据，不无道理。1995年，在森林经济体制改革方案中，中国首次提出将森林资源分配给公益林和商品林。该计划的目标是改变林业的增长方式，发展林业生产力。生态公益林作为生态补偿的一个范畴，其理论基础是生态补偿的相关理论，即生态公益林是一种公共产品，其生态效益具有显著的正经济外部性。它必须向环境效益提供者支付同等的补偿。生态公益林总体补偿方案的目标是保护和改善生态森林环境，共同分担利益相关者的生态责任和生态利益。公益林的生态补偿与商品林的分类不同，公益林的内涵与外延也不一样。在一般公益性林和商品林的分类中，公益林是指林木、森林和具有森林生态优势的森林，也可以指特种林和保护林。生态公益林的置换是以促进生态和社会利益为首要目标。林木、林地、森林在公益中起主要作用，其扩展包括所有产生生态效益的林木、林地、森林。然而，从我国相关规定的角度来看，不难发现，这两点混淆了这些森林的一般利益。有写学者认为商品林的生态效益不需要抵销，因为商品林可以通过市场交易，即依靠商品林来实现其经济效益。就我们国家的现实情况来看，商品林的所有者不能按照他们希望的那样恢复商品林，以实现他们自己的经济利益。商品林采伐限额是严格限制的，因此商品林经营者的经济效益非常有限。鉴于此，商品林也需要等价补偿。（三）补偿观念和市场化机制的欠缺致使补偿方式单一将生态公益用林补偿纳入财政体系，对我国来说是一个质的飞跃，但根据目前国家财政支持情况，真正补偿需要较长时间。除此之外，“谁受益，谁补偿”的原则没有得到体现，使我国的生态补偿制度对公益事业毫无用处。另一方面，这种补偿方式使国家经济负担过重，补偿标准较低，难以完全补偿一般生态公益中森林经营者的经济损失。基于补偿理念，当前的生态公益林补偿主要以补偿经营者的损失为主，对林业可持续发展的补偿不够重视，造成了我国政府的补偿方式单一。政府财政支出的主要组成部分是税收转移和税收补贴。然而，在我国目前的生态公益林补偿中，这种方法只是由国家支付的一种货币转移费，即国家通过财政拨款进行普遍利益的生态公益林补偿活动。这种补偿方式增加了政府的财政压力，补偿效果只能解决表面问题，而不能解决方根本问题，可持续性不足。除此之外，我国目前的国家补偿方式是国家和市政出资对国家和市政出资的公益林进行纵向生态补偿方式的一部分，这种方式忽略了地区差异，隐藏了横向国家补偿的可能性和好处。由于我国各地经济发展不同，各市税收不同，各地之间抚养费标准差异很大。在相对发达的地区，由于补偿标准较高，当地经济收入较高，而在经济发展相对滞后的地区，由于难以获得当地财政支持资金，补偿标准较低。但我国的现实是，经济条件相对落后地区的生态公益林更需要保护。因此，上游地区大多经济条件较差。为了保护生态公益林，上各省不仅投入大量资金进行看护和保护，然而，经济条件较好的下游地区享受上游生态公益林的生态效益，却不缴纳费用，没有体现“谁受益，谁补偿”的基本原则。要合理处理好这些问题，国家相关部门可以建立横向的政府间补偿机制。依照“谁受益，谁补偿”的原则，责任在于国家，国家应承担责任，增加公益生态林补偿资源的来源，实施环境立法。四、生态公益林补偿制度的完善建议（一）实现补偿给付主体多元化森林自然资源的可持续开发及其生态效益与整个社会和所有人的健康发展之间的联系非常紧密。生态公益林补偿的成功实现不能仅仅依靠国家，必须全社会参与生态公益林补偿的建设。不仅如此，我国可以借鉴国外的先进经验，运用市场补偿机制。扩大生态公益林的支付对象和覆盖面，让大量的生态公益林受益者参与进来。虽然2007年我国《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》中规定，从我国森林生态补偿的实践来看，生态补偿的原则是“谁受益，谁补偿”。但是就当下的情况来看，并没有贯彻执行这项原则；我们国家践行“政府主导”的环境政策，生态公益林补偿一直由中央和地方资金负责。国家变成了森林补偿的提供者。生态公益林的生态效益是指将生态系统服务作为一种公共产品提供给特定区域内的所有成员，并受公共产品特性的影响。然而，生态公益林的生态效益大多不在于人民群众，而在于享受生态公益林生态效益的一些企业、社区或自然人，如淡水养殖经营者、森林公园的游客等。这些地方为公众利益享受生态效益。为了共同利益，应当对生态森林经营者的生态效益进行补偿。就当下来看，在我们国家，还没有建立任何渠道让支付责任人参与生态公益林的生态效益补偿。当事人可以在平等自愿的基础上，直接与生态公益林的经营人协商确定生态公益林的生态效益使用费，但该办法仅适用于个人。森林所有者的权利。以上单位可以缴纳国家生态森林保护税，为生态一般公益林的置换做出贡献。在这种情况下，实际上，国家成为主要赔偿机构，国家充当主要赔偿机构和接受者之间的中间人。税收标准必须以我国的实际情况为基础，结合当地的森林条件和经济发展情况，用这些税收来替代生态公益林。（二）放宽生态公益林的补偿范围生态公益林替代面积狭窄的问题是由于生态公益林补偿面积分布不均衡造成的，处理好这些问题的有效手段是增加公益林置换面积的分配基数。在我们国家，根据目前森林的分类和森林的一般利益，将森林再细分为公益林和商品林。一些学者表示公益林和商品林是两个对立的概念，商品林生产森林产品，具有生态价值，保护森林。公益林阻止了公益林经营者通过市场进行交易。要保障公益林的经济价值，国家必须对公益林的经济价值进行补偿。这种观点不够全面，生态林的替代是可以理解的，但不代表商品林就不应该被替代。生态森林补偿作为一种生态补偿，是建立在经济外包理论、生态资本理论、环境法理论、生态系统服务价值理论和公共产品理论的基础上的。虽然从森林资源上看，一般公益林与经济林在理论上没有区别。根据公共利益生态补偿的理论基础，所有提供生态效益的森林都应该被生态效益所取代。商品林的最终目的是实现森林的经济效益，但商品林的生长也具有水土保持、挡风玻璃固沙、固碳、释氧等生态功能。商品林具有生态效益，但商品林生态效益的受益者与我国采伐限额管理制度的影响无关。综上所述，补偿商品林的生态效益是有理论支持的，也有现实需要，是我国生态公益补偿制度中需要完善的一个方面。政府补偿方式基于国家补偿方面，政府应该更新补偿的理念，不仅是为了支持森林管理者的一般生态公益，也是为了解决保护区经济发展模式的改变和森林的利用等问题。国家可以有效利用其在政策和组织上的利益，通过多种手段进行补偿，例如资金、材料、技术等，引导地方政府改变经济发展方向，增加就业，减少环境影响。保护公益林，促进地方经济发展，使地方资金对中央资金的依赖得到减少。换句话说，国家生态公益林支出报销必须以流转费和财政补贴两个方面为基础。首先，货币转移是森林生态整体福祉最重要的补偿方式。政府设立了国家授予的专项基金，用于资助森林生态补偿，这是各级政府普遍关注的问题。其次，财政资助是国家干预林业市场经济的一种手段，包括资源、物资、技术、政治优惠、等形式。由于资金转移的减损，林业市场上无法获得财政支持，以补偿利益损失，保护具有普遍利益的生态林，加强对测量技术方法、补偿标准和机制的研究，应用地理信息系统和现代数学方法，并提出一揽子方案。研究可行的居民收入技术系统，通过技术改进提高当地经济绩效，增加林区居民的收入，促进当地产业的发展，进而实现补偿目标。

五、结束语生态公益林补偿方案是面向全社会服务的公益事业。这对建设生态文明、充分发挥生态公益林的生态效益、实现生态公益林的可持续发展具有重要作用。近年来，鉴于国家对生态林的补偿，我国生态公益林质量有所提高，森林覆盖率也一年比一年高，显著改善了森林生态环境。然而，相对于西方发达国家的发展水平，我国的生态公益补偿还处于探索阶段，还存在较大差距。我国缺乏完善的法律制度是造成这些问题的主要原因。首先，我国当下的生态森林公益补偿计划受传统的“国家直接控制”观念的制约，没有充分关注社会在环境保护中的作用；我国的公益补偿尚处于研究阶段，缺乏相关的技术条件和理论体系；如补偿标准所依据的森林生态效益评价机制尚未建立，普遍生态效益的森林置换概念尚不明确；它直接影响到林业的布局和补偿标准、市场补偿方式的制定以及一般利益生态林的补偿水平。要处理好这些问题，必须从根源出发，补充我国应有的法律制度。只有调整收费标准、报销方式、报销范围和报销主体，才能创造科学的报销标准、多样化的