2017年PPP高标农田建设行业分析报告

2017年PPP高标农田建设行业分析报告2017年2月

目录TOC\o"1-5"\h\z\u一、农业领域首个PPP文件落地 4二、高标准农田建设开启千亿市场 61、高标准农田建设所需资金缺口大 62、但未来市场空间巨大 8三、天时：“宽财政”下，资金瓶颈有望得到部分纾解 101、“宽财政”溢出效应：“大河有水小河满” 102、“中央财政模式”不可持续 12四、地利：土地要素流转受阻沉疴渐去 14五、人和：PPP对接高标农田建设 151、政策扶持：高标准农田望成“PPP+”重点方向 152、项目库分析：PPP尚处起步阶段，BOT模式占主导 183、大禹节水-元谋高效节水灌溉PPP项目分析：收益率较高，影响积极 21

乘2017年中央“一号文”东风，高标农田建设有望闻鸡起舞。今年中央“一号文颁布在即，作为“农业供给侧改革”元年，今年“一号文”极大可能将对此进行着重论述部署。我们认为农业供给侧改革着力点在于“制度改革”和“结构改善”，而高标农田建设既利于促进农村土地等要素产权制度改革，同时亦利于在可耕农田总量基本不变的情况下实现农田等级上的“结构性”改善，因此预计今年中央一号文或将对高标农田建设更多论述、形成更强催化。从市场空间来看，“十三五”期间4亿亩、甚至6亿亩高标农田建设意味着每年千亿空间待释放。从资金来源看，伴随PPP项目试点的逐步推进，社会资本将逐步替代中央财政投资，成为发掘千亿市场的受益主角。农业领域首个PPP文件落地，指导意义重大。去年12月，农业领域首个PPP文件《关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见》（下称《意见》）发布，要求大力推进领域内政府和社会资本之间的合作，提出重点支持社会资本开展高标准农田建设、种子工程等农业基础设施建设和公共服务。按照至2020年建成高标准农田8亿亩、力争10亿亩的规划，PPP将成为这个过程中的重要看点。高标准农田建设开启数千亿市场。一方面，高标准农田建设资金缺乏，我国农田约70%为中低产田，改造中低产田成为高标准农田是解决粮食问题的重要出路。但长期以来，改造的资金“短板”未见改观，资金每年都有缺口。另一方面，未来高标准农田建设空间巨大，据我们测算，“十三五”期间高标准农田建设新增总投资规模将达6000~9000亿元，年均增长1200~1800亿元。其中高效节水灌溉新增总投资规模达约700亿元，年均增加约140亿元。高标农田建设兼得天时、地利、人和。天时：“宽财政”下，资金瓶颈有望得到部分纾解。“宽财政”具溢出效应：高标准农田建设财政投入规模亦水涨船高，但未来“中央财政模式”不可持续。地利：土地要素流转受阻沉疴渐去。人和：PPP对接高标农田建设。得益于政策扶持，高标准农田望成“PPP+”重点方向。项目库分析：PPP尚处起步阶段，BOT模式占主导。元谋高效节水灌溉PPP项目收益率较高（预计年收益率7.95%），对上市公司大禹节水影响积极。一、农业领域首个PPP文件落地2016年12月，国家发改委和农业部联合发布了《关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见》（以下简称《指导意见》），要求大力推进领域内政府和社会资本之间的合作。作为农业领域首个PPP指导文件，《指导意见》提出重点支持社会资本开展高标准农田、种子工程等农业基础设施建设和公共服务，并要求在相关领域因地制宜，试点先行。近年来，我国农业发展方式粗放的问题日趋严重。工业“三废”和城市生活垃圾等污染向农业农村扩散，耕地数量减少质量下降、地下水超采、投入品过量使用、农业面源污染问题加重，农产品质量安全风险日益增多，因此推动绿色可持续发展，提升农业生产效率，实现资源永续利用变得十分迫切。尤其是在国内外农产品市场深度融合的背景下，我国农业竞争力不强的问题日益凸显。劳动力、土地等生产成本持续攀升，主要农产品国内外市场价格倒挂，大米、大豆等部分农产品进口逐年增多，传统优势农产品出口难度加大，我国农业大而不强、多而不优的问题更加突出。为缓解上述问题，《国家农业综合开发高标准农田建设规划（2011—2020年）》等规划文件将农田水利列为农业基础设施建设的重点，并要求到2020年，通过农业综合开发改造中低产田、建设高标准农田8亿亩，力争10亿亩；农田有效灌溉面积达到10亿亩以上，新增节水灌溉工程面积3亿亩，其中新增高效节水灌溉工程面积1亿亩以上。我们据此测算，未来五年，高标准农田建设（包括高效节水灌溉领域）的发展空间巨达6000亿元，甚至9000亿元。二、高标准农田建设开启千亿市场1、高标准农田建设所需资金缺口大根据2014年国土资源部公布的《关于发布全国耕地质量等别调查与评定主要数据成果的公告》，彼时全国耕地质量等别调查与评定总面积约为1.35亿公顷（20.26亿亩），然而其中中等地面积为7149.3万公顷（10.72亿亩），占全国耕地评定总面积的52.9%；低等地面积为2386.5万公顷（3.58亿亩），占全国耕地评定总面积的17.7%，两者合计占了79.4%。通过中低等地改造升级成高标准农田无疑是解决我国粮食问题、确保粮食安全的可行之路。国家相关部门也极度重视改造中低产田、建设高标准农田的推进工作，从2009年开始，每年中央一号文件均有提及高标准农田的建设规划。尽管国家对高标准农田建设视为重中之重，但长期以来，农田水利基础设施建设，尤其是高标准农田建设作为我国基建投资突出的“短板”这一状况并没有得到明显改观，因为各种原因，“欠账”时有发生，资金每年依然存在一定缺口。以2015年为例，尽管当年中央财政投资创纪录达到了700亿元，但若按最保守的每亩1000元初始投资测算，其与800亿元相比，仍存约100亿元的缺口。从更细处看，根据水利部农村水利司最新公布的《2016年大型灌区续建配套与节水改造项目进展情况》，截至2016年11月30日，该项目124亿专项资金总到位率仅85.7%，具体到各省市、自治区，超过90%者仅有12个（包括新疆建设兵团），湖南、江西等5个省份到位率不超过70%，而海南省更是只有18.3%，从当前进度看，要完成中央投资计划的任务非常紧迫。2、但未来市场空间巨大为了提升农业生产力，解决紧迫的粮食问题，近年我国出台了诸如《全国农业可持续发展规划（2015—2030年）》、《全国农业现代化规划（2016—2020年）》等一系列涉及高标准农田的建设规划。据此，我们可粗略计算出未来数年高标准农田建设，包括高效节水灌溉领域的市场空间。如前所述，国土资源部统计数据显示，2014年底全国20.26亿亩耕地中，多达14.3亿亩为中低产田。按当时情况初步估算，高标准农田建设每亩所需投资为1000~2000元（其中旱田一般为1300-1400元，水田为1600-1800元），若按1500元/亩计算，则14.3亿亩中低产田的改造投资需求规模达到了2.15万亿元。如果说这个总额过于理想而不可能完成，那么我们按照2013年国务院批复的《全国高标准农田建设总体规划》提及的，到2020年建成高标准农田8亿亩（其中剔除“十二五”已建成的4亿亩）来计算，“十三五”期间，我国仍将通过农业综合开发改造中低产田、建设高标准农田4亿亩，据此预测，未来五年内，该项投资总规模亦将达到约6000亿元，年均增长1200亿元。而如果按照2016年一号文提出的“到2020年力争建成10亿亩高标准农田”进行乐观预测，未来五年该项投资额最多可能达到9000亿元，年均增长更将达到1800亿元。而且这仅仅是新建投资，而没有包括建成后的维护费用支出。注：“十三五”的2亿亩为非硬性指标当然，中低产田升级改造、高标准农田建设投资中包括了土地平整、土壤改良、灌溉排水、机械设备投资，以及人力成本投资等，但作为改造工程重点投入的农田水利建设，尤其是高效节水灌溉，其投资份额一般占到65%左右，其余农业措施（包括土壤改良）占15%，林业措施占5%左右。其中，单就高效节水灌溉投资而言，根据2016年12月27日发布的《水利改革发展“十三五”规划）》“到2020年新增高效节水灌溉工程面积1亿亩”之标准，喷灌、微灌、滴灌等高效节水灌溉技术每亩初始投入约700元，则预计到2020年，仅此一项的新增市场规模就将达到约700亿元，年均增加约140亿元。三、天时：“宽财政”下，资金瓶颈有望得到部分纾解近来几个方面的因素发生了变化，高标农田建设有望迎来新春。1、“宽财政”溢出效应：“大河有水小河满”近年，随着积极财政政策（2017年更是提出要“更加积极有效”）的持续推行，每年与高标准农田建设相关的重点项目不断增加，其财政投入规模亦水涨船高。在中低产田改造、高标准农田建设上，2011-2015年中央财政投资规模呈现逐年上升趋势，已从2011年的187.44亿增加至2015年的700亿元，其中，2015年更是创下历史最高水平，投入力度之大前所未有。其中农业综合开发资金2012-2015年分别投入103.2亿、118.3亿、222.8亿和236.7亿元。而且国家为了加大高标准农田建设投入，亦不断提高了其每亩财政投入标准上限，例如，2014年国家农发办将各省高标准农田建设项目亩均财政资金投资标准提高到以省为单位加权平均为1100-1300元，比2013年提高了近10%；2015年，又在此基础上将上限进一步提升至1500元，增幅达15.4%，从而实现了与《全国高标准农田建设总体规划》投资标准的有机对接；同时还允许北京、上海、浙江等地可根据当地实际和建设需求，进一步适当提升投入标准。除此之外，高标准农田建设投资补助标准在近年也逐步得到提升，2014年国家发展改革委、财政部分别将田间工程、中低产田改造亩均中央投资补助标准提高到1200元、1020元，分别提高2倍和10%左右。2、“中央财政模式”不可持续由于农田水利建设，包括高标准农田建设具有明显的公共性和公益性，所以长期以来尽管相关部门一直在努力建立多元化筹资机制，不断拓宽高标准农田建设资金投入渠道，但目前我国该项建设资金来源仍然基本上依靠中央财政投入。而就政府性投入而言，目前中央层面安排用于高标准农田建设的资金主要有：新增建设用地土地有偿使用费（中央分成部分）、农业综合开发资金，以及中央财政统筹的从土地出让收益中计提的农田水利建设资金等。例如，“十二五”规划完成4亿亩高标准农田建设所需约6000亿资金大部分就来自新增建设用地土地有偿使用费和用于农业土地开发的土地出让收入。该规划期内，新增建设用地土地有偿使用费征收约4500亿元，土地出让金可征收750亿元，两项合计5250亿元，占到了总资金的87.5%。但从未来数年看，在目前国家已控制新增建设用地面积的情况下，这种依靠新增建设用地土地有偿使用费和土地出让金筹措资金的方式已变得不再可持续。全国政府土地出让金收入，以及其中的农业土地开发资金收入均在2015年开始呈现拐头向下的趋势；而农业土地开发资金支出部分则提前一年就开始出现拐点。而且受目前我国财政赤字不断增加的掣肘，单靠中央财政支持，要在“十三五”期间建设4亿亩，甚至6亿亩高标准农田几乎是不可能完成的任务。四、地利：土地要素流转受阻沉疴渐去近年来，尤其是“十二五”期间，伴随农村土地制度改革的逐步推进，建设高标准农田过程中，基层农民和农村干部最关心、也最容易引起纠纷的土地权属问题日益破题。2017年中央经济工作会议也提出，要统筹推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。我们认为，农村土地流转市场正在逐渐形成，且成为改革的重点，由此阻碍社会资本进入高标准农田建设领域的制度性障碍将逐步得到清除。五、人和：PPP对接高标农田建设如前所述，长期以来，我国社会资本惮于进入农业领域，主要缘于：1.农业具有很强的公共性和公益性，投资周期通常较长，但投资收益率却一直不高，缺乏吸引力；2.中国农村生产要素，尤其是土地的流转市场一直没有形成，社会资本止步于制度障碍。但随着我国实体经济不断走弱，其他行业投资收益率已每况愈下。同时，政府加大引导资本“脱虚入实”，并着力推进PPP模式，因此在风险（政府信用背书）和收益（长期稳定，整体回报可观）得到较好平衡的情况下，包括高标准农田建设在内的PPP项目对长线资金的吸引力将日益显现。1、政策扶持：高标准农田望成“PPP+”重点方向在“中央财政模式”恐将难以为继的情况下，PPP模式被逐步引入高标准农田建设领域后，国家管理层亦陆续出台了相关配套支持政策。其中，2016年12月，国家发改委和农业部联合发布的《关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见》是农业领域首个PPP文件，具有非常重大的标志性意义。其对在农业领域推进PPP提出了指导思想和总体原则，提出高标准农田、种子工程、现代渔港、农产品质量安全检测及追溯体系、动植物保护等五大重点领域，选择重点项目进行试点，而且提出了一系列制度安排和支持政策。高标准农田建设由于更具准经营性质，政府资本、社会资本和金融资本若以PPP模式参与其中，通常采用的是BOT（建设-运营-移交）、BOOT（建设-拥有-运营-移交）、BOO（建设-拥有-运营）、ROT（改建-运营-移交）等形式。伴随PPP模式发展的不同阶段则有不同的架构，在初级阶段，BOT比较常见。在该模式下，政府以授权形式与项目公司签订特许经营协议，并通过资本金注入、投资补助、财政补贴等支付前期启动资金，社会资本以现金方式投资项目公司，金融资本则通过贷款协议等方式支持高标准农田建设项目。将来如果农田土地实现确权、土地可以长期自由流转，那么农户更是可以土地入股。金融资本也可以通过债权、股权、资产支持计划等投资项目公司。2016年12月21日，国家发改委联合中国证监会发布了《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》，提出相关部门要大力推动传统基础设施领域PPP项目的资产证券化。由此，我们认为高标准农田建设PPP模式就可以演化至高级模式。2、项目库分析：PPP尚处起步阶段，BOT模式占主导2016年，发改委和财政部通过筛选示范项目、建立相关项目库等方式助力PPP逐步落地，涉及投资总额体量庞大，涵盖项目数量众多。截至2016年10月，财政部项目库共公布了三批PPP合作示范项目（图20），其投资项目数量和投资金额不断增加，项目涉及范围也不断拓展。而在三批次示范项目中，涉及高标准农田建设者并不多，即使有所涉及，也主要是高效节水灌溉领域，比如第二批的邢台市威县“建管服一体化”智慧节水灌溉与水权交易（项目总投资6.52亿元）、第三批的云南省楚雄州元谋县元谋大型灌区丙间片11.4万亩高效节水灌溉工程（项目总投资3.1亿元）。两者投资额仅占三批次示范项目总投资规模的0.05%，份额非常微小。当然，这仅是国家层面有关高标准农田、节水灌溉建设示范PPP项目，而在PPP总项目库中涉及高标准农田建设的水利项目并不少。其中，财政部项目库中涉及高标准农田、节水灌溉建设PPP项目共有12个、投资总金额约为87亿元，而且有的项目甚至已进入到采购和执行阶段；而发改委项目库的这两项数据则分别为15个、约65亿元。两者总投资金额约为152亿元，但这对于数万亿的PPP总投资规模而言，显得微乎其微。由此可见，高标准农田、节水灌溉建设PPP项目在国内远未形成规模，尚处于小荷尖角的起步阶段。而从上述两部委项目库高效节水灌溉项目来看，高标准农田建设相关项目主要具有以下特点：地域分布上，中西部地区为主。从数量来看，新疆建设兵团11个、新疆维吾尔自治区2个，云南省6个，河北和甘肃各2个，湖南、河南、宁夏和内蒙古各1个。模式以BOT为主。共27个项目中，采用BOT的有24个，占比93%，另有三个项目各采用了BTO、ROT和其他模式（见上表）。从财政部项目库看，项目主要处于识别阶段，占大半壁江山；回报机制主要有使用者付费、政府付费、可行性缺口补贴三种。从发改委项目库来看，政府主要以特许经营方式介入PPP项目，占比达到60%。3、大禹节水-元谋高效节水灌溉PPP项目分析：收益率较高，影响积极元谋高效节水灌溉项目是大禹节水继2015年在云南陆良恨虎坝承建的全国首例引入社会资本投资农田水利建设试点项目投入运营后，首次承接的以PPP运作模式的重大工程项目投资，对上市公司影响积极。项目采用BOT模式，因此可移植性明显，具有典型的借鉴