论我国资源城市资源陷阱形成的体制机制

论我国资源城市资源陷阱形成的体制机制

根据现代国际经济发展的历史，自然资源并不必然会导致快速增长。在大多数情况下，自然资源丰富的地区经济增长缓慢于小地区。不用说，丰富的自然资源不仅促进了经济发展，而且阻碍了经济增长。在经济上，这类现象被称为资源危机陷阱。20世纪90年代以来,经济理论界对这一现象进行了深入研究。主流观点认为,自然资源丰裕对一个国家是福音还是陷阱取决于该国的制度。良好的制度安排能够把资源优势转化为经济优势和竞争优势,而制度安排失当将强化国家对自然资源的依赖,产业结构难以升级,经济社会发展停滞,从而落入资源陷阱。丰富的自然资源往往会导致制度选择失当,这是资源丰裕地区落入资源陷阱的主要原因。一、资源陷阱的经验证据资源陷阱在国内外资源地区具有一定普遍性,是资源地区经济社会转型升级、可持续发展的世界性难题。(一)现代经济发展模式:从煤钢产业开始的“世界”自然资源被认为是一个国家和地区的“自然红利”。众所周知,“自然红利”可以转化为经济优势,让一个国家或地区在一定时期内出现快速的经济增长。但是,20世纪90年代以来,越来越多的经济学家开始注意到资源优势往往会成为资源陷阱,并通过大量的实证分析得出结论,资源丰裕地区的经济增长往往落后于资源相对贫乏的地区,更有一些地区由于过度依赖资源优势而使得经济长期陷于停滞。就世界范围的工业化进程来看,自然资源丰裕的国家或地区,都曾陷入过资源陷阱。英国的煤炭资源曾经非常丰富,采煤业在英国的工业革命早期发挥了巨大作用,到1840年,英国生产了世界2/3的煤,1/2以上的铁。1850~1870年,英国在世界工业生产和贸易中继续占有绝对优势,1870年,在世界工业生产中的比重约为1/3,采煤、炼铁、纺织品产量均占世界的1/2,在世界贸易总额中的比重为1/4。但是到20世纪,尤其是第二次世界大战之后,以石油替代煤更划算,英国采煤业日渐萎缩,煤炭产区成为萧条区,曾经的“经济引擎”伯明翰成为欧盟城市里问题最严重的地区,主要表现在失业人口等居高不下。没有鲁尔地区就没有德国的工业化,从19世纪中叶开始,在此后的100多年中,鲁尔地区煤炭产量始终占德国全国的80%以上,钢产量占全国的70%以上。但进入20世纪50年代以后,由于廉价石油的竞争,使这个百年不衰的工业区爆发了历时10年之久的煤业危机,继而又发生了持久的钢铁危机,为此,联邦德国于1966年出台了第一个有法律效应的地区规划,并于1966~1976年10年间向该地区注资150亿马克,通过扶持新兴产业来重振鲁尔区。1985~1988年间鲁尔区新建企业数量增加41%,大大超过全国同期水平。煤、钢两大部门职工人数也从20世纪50年代初占工业部门总数的60%降至20世纪90年代初的33%,煤钢产业在鲁尔地区衰落。国际上,资源陷阱表现最为突出就是20世纪70年的荷兰。20世纪60年代,已是制成品出口主要国家的荷兰发现大量天然气,荷兰政府大力发展天然气产业,出口剧增,国际收支出现顺差,经济呈现繁荣景象。但是,蓬勃发展的天然气业却严重打击了荷兰的农业和其他工业部门,削弱了出口行业的国际竞争力,到20世纪70年代,荷兰遭受通货膨胀、制成品出口下降、收入增长率降低、失业率增加的困扰,这种资源产业在“繁荣”时期价格膨胀是以牺牲其他行业为代价的现象,国际上称之为“荷兰病”。这一沉痛教训使得理论界不得不重新思考经济发展模式或经济增长的持久动力问题。现代经济发展模式的核心是科技创新,经济增长主要依靠科技进步来推动。科技对经济增长的贡献率不断提高,结果使得丰裕的自然资源并不必然带来快速的经济增长,实现快速的经济增长也不一定要求本国有丰裕的自然资源。20世纪中期以来,这一现代经济发展模式得以集中表现,许多煤炭、石油等自然资源丰裕的国家和地区,长期经济增长速度要比那些自然资源相对稀缺的国家和地区缓慢。与此形成鲜明对比的是,20世纪后半叶的中国香港、新加坡、韩国等地,其自然资源禀赋远不如上述国家,在资源相对稀缺的情况下,经济增长速度却远超越这些国家。实证研究发现,现代经济增长中存在一个奇特的现象,即自然资源丰裕经济体的经济增长要慢于自然资源缺乏的经济体。萨克斯和沃纳(1995,1996,1997)研究了95个国家1970~1990年数据,发现以自然资源(耕地、矿产、能源)为基础的经济,初级产品出口比重与经济增长存在显著的负相关关系。1970年(基年)自然资源出口占GDP比重较高的经济体在随后的20年间,其增长速度较慢。即便考虑了此前研究者们已发现的对经济增长有重要影响的很多变量后,这一负相关关系依然成立。Hardcover(1993)也认为,长期以来,自然资源被看作值得期望的财富,然而越来越多的证据显示,“自然财富”能够扭曲一个国家的经济,以致实际上成为一个祸根(灾难)。国外众多实证研究表明资源丰裕度与经济增长的负相关关系普遍存在。(二)我国资源型城市的发展现状自然资源与经济增长的负相关关系在我国地区层面同样存在。我国自然资源分布很不均匀,中西部地区资源丰富,而东部沿海大部分地区资源相对贫乏。现实的经济发展状况却是,自然资源丰裕的中西部省份经济绩效远不如资源贫乏的东部沿海省份,如自然资源丰裕的山西、云南等地,其经济增长速度远落后于自然资源贫乏的浙江、江苏等地。改革开放多年的发展,资源省与加工省、资源丰富地区与资源贫乏地区之间出现了较大的发展落差。这种落差的形成,固然受到改革的时序安排、体制问题以及区位条件、国家政策倾向的影响,但是也与资源过度依赖密切相关。我国资源型城市的建设基本依照前苏联“依矿(资源)建城”的原则进行,普遍具有产业结构单一、城市功能不足等特征。其经济发展具有早期突飞猛进,后期增长乏力,甚至陷于停顿的特点。由于这些城市基本上都是以初级资源产品为主的城市,随着它的发展及衰落,就业弹性系数持续下降,失业率高居不下。经济增长缓慢、产业结构不合理、民营企业发展空间和居民就业空间狭窄等问题亟待解决。据统计,我国目前确定的亟待转型的资源型城市有118个,其中,矿业城市97座,森工城市21座,而在典型的60个资源城市里,煤炭城市31座,石油城市8座。濒临资源枯竭的主要是煤炭城市。按照资源枯竭程度来分,60座典型资源城市可分为发展型、警戒型、危机型三类,发展型矿产资源城市大约有20个,危机型矿城有20个,而其余是警戒型,在10~15年内趋紧。我国众多资源型城市高度依赖自然资源,在某种程度上陷入了资源陷阱。徐康宁、王剑(2005、2006)对我国25个省区的资源丰裕度与经济增长之间关系进行了初步研究,得出资源陷阱在我国各省区同样存在的结论,1978~2003年我国资源丰裕地区经济增长速度普遍要慢于资源贫瘠地区(徐康宁、王剑,2006)。随着资源的开采,许多资源丰裕地区不是越来越富,反而是相对越来越穷,资源优势没有转化成经济优势,出现了“富饶的贫困”。国内的资源型城市,如大庆、阜新等,伴随着自然资源的大量开发而兴起,为我国工业化作出了重要贡献。但是,到了20世纪80年代中后期,资源型城市在不同程度上相继出现产业结构和经济增长的病态问题。到了20世纪90年代后期,资源型城市的发展问题更加突出,出现了包括产业结构、经济增长、居民收入、资源环境、社会就业等一系列问题,尤其以东北老工业基地和山西省最为典型。段利民、杜跃平(2009)采用计量经济学方法,采集相关数据,实证检验我国自然资源禀赋与区域经济增长速度的关系。长期回归结果表明,自然资源对经济增长在一定程度上起到了负面作用,某些自然资源丰裕省份经济增长相对缓慢;从短期回归结果看,由于资源价格上涨或者资源需求量激增促使自然资源的大量开发,能够带来短期的快速增长,表面上消除了资源陷阱,但是这种短期经济增长是以减少非资源产业投入为代价的,从而势必造成经济波动和长期增长乏力。国内资源型城市与地区的可持续发展问题实质上即是资源陷阱规律的最好例证。这些城市和地区在资源产业兴盛的时候,由于社会制度、经济体制等多方面原因,丰富的自然资源无偿划拨或者低价出售给国内其他地区,支援工业城市的发展。资源型地区在繁荣时期没有形成一定的资本积累,长期的投资领域一直局限于采掘业,没有及时利用资源优势进行产业结构升级,没能演进出具有可持续发展能力的加工制造业和第三产业。当资源出现枯竭、开采成本上升或资源需求减少、价格下降的时候,采掘业随之衰退,此时再实施产业多元化、进行产业结构升级、发展制造业和第三产业已显太迟。二、资源城市资源链的形成机制从世界范围来看,资源陷阱的形成具有普遍的制度原因,主要是市场自身的强化机制和资源地区政府宏观管理不当。(一)市场机制正在加强对资源的依赖市场自发机制必然导致资源地区不断强化对资源的依赖,导致资源地区在资源陷阱中越陷越深。1.均衡发展原则比较优势原则决定了自然资源丰裕国家或地区经济起步时的产业选择必然是资源开发,生产要素争相流向资源开发产业。比较优势理论的基本观点认为,一个国家或地区如果要想获得最大效益的经济增长,必然会充分发挥其最大优势或相对优势,而不是培育其相对劣势,谋求均衡发展。尤其对于后发地区,只有通过这种方式,才能快速追赶发达地区。因此,按照比较优势原则,一个自然资源丰裕的国家(地区)在经济起步阶段,绝对不会通过制造业、高技术产业来获得经济增长,而是自然而然地通过开采资源来获得经济增长,从而资本、人力资源等都会涌向资源开采行业,从而导致资源型城市的资源产业一枝独秀,其他产业发展受阻,产生“产业挤出”效应。2.采掘业平均工资严重浪费自然资源类初级产品对人力资本要求不高,采掘业人力资本投资回报相对较低,市场体制下将导致人力资本投入不足,高素质人才因缺少需求环境而萎缩,导致制造业、高技术产业缺少所需人力资源。同时,随着资源类产品价格上升,采掘业平均工资明显高于非采掘业,而采掘业对人才素质的要求并不高,各类人员必然想尽办法从其他产业向采掘业转移。高素质人才较难在采掘业实现自身的人力资本价值,导致人力资本投资回报率低、投资动力不足,其他产业所需的高端人才稀缺,人力资源成本提高的压力大,从而抑制了当地非资源性产业的发展,即产生所谓的“人才挤出”效应,削弱资源城市竞争力。3.技术创新环境和动力较强初级资源产品开发对技术创新要求不高,即使采用先进的资源开采技术和装备,也几乎完全依靠外部引进,本地缺乏技术创新的环境和动力,创新要素集聚能力弱,制约地区经济发展活力。资源地区除了简单的开采资源,似乎别无选择。然而,制造业、高技术产业等多元化产业又是创新要素集聚能力、创新动力最强的部门,由于资源型产业将其他产业挤出,本地技术创新、产业创新能力弱,从而形成资源型城市越来越依赖资源产业。(二)制度因素加剧了对资源城市资源的依赖政府干预、政府低效率、不合理的区域分工等制度因素进一步加剧资源型城市对资源的依赖。1.产业发展错位为加快资源开发,促进经济增长,资源地区政府通常都会制定系统配套的优惠政策促进资源开发,如相应的发展规划、税收优惠、廉价的土地、矿产资源分配等,甚至政府直接组建企业参与其中,加大资源开发力度,而其他产业则往往处于从属地位,甚至可有可无地位。资源开采被认为是经济增长的唯一出路,并被当地普遍接受、长期坚持,其他产业发展失去应有的支持和鼓励,发展环境相对较差。这种积极支持资源开采的政府干预机制进一步强化资源地区对资源开采业的过度依赖。2.加强公共服务,培育壮大相关产业,以提高财政收入资源开采业取得税收比较容易,不像制造业、高技术产业,政府需要通过深入细致的公共服务、培育壮大相关产业才能获得丰厚的财政收入。资源地区政府长期依赖资源开采业,公共服务往往质量差、效率低,制度创新动力不足,企业公共环境较差。3.资源依赖的体制机制已形成历史地看,技术扩散是不均匀的,这归因于世界经济被划分为工业化中心和生产初级产品的外围国家,形成了中心-外围的区域分工秩序。制造业和高技术产业发达的地区往往处于经济中心区,发展条件优越,经济效益高,处于支配地位,掌握经济发展的主动权。资源丰裕地区往往过度依赖资源产业而无法自拔,处于经济欠发达的外围区,发展条件差,经济效益低,处于被支配地位,只能依靠资源开发,资金和人力也都涌向采掘业,出现产业挤出效应,其他产业发展受到严重挤压。中心地区凭借其强大的经济实力和政治影响力占据区域分工的有利地位,主导经济社会发展、操控市场,外围地区只能居于从属和依附地位。外围地区初级产品价格相对较低,而中心区制成品价格相对较高,地区之间长期贸易地位不平等,导致资源输出地区日益贫困化现象。资源依赖的体制机制一旦形成就产生了路径依赖,经济转型步履维艰。在资源开发过程中获益最多、控制力和影响力最大的资源利益集团极力阻止制度创新,不断强化已有制度,从而使资源丰裕地区深陷资源陷阱难以自拔。三、资源陷阱是中国的特殊制度的根源资源陷阱在我国区域层面,尤其是在资源型城市普遍存在,既有上述一般制度原因,也有我国特殊的体制机制原因。(一)市场机制不完善，资源过度开发我国资源、环境、要素、价格等市场机制不完善,资源、环境产权不清、保护不力,促使资源地区自然资源过度开发。1.资源产权界定不清诱发利益团体之间的矛盾我国矿产资源产权在法律上是清晰的,《矿产资源法》明确规定,矿产资源属于国家所有。但是现实中却是模糊的,由各级政府实际控制,通过“许可审批制度”来进行产权分配,随意性较大,缺乏对资源产权的有效保护。资源产权界定不清诱发了包括中央政府、当地政府、各级企业、私人投资者以及当地老百姓在内的多方利益团体之间的矛盾。各个利益集团都从自己的利益出发争相进入资源开采行业,从而造成产业过度进入。我国目前有1.8万个左右的煤矿,超过世界其他国家煤矿总和,这也从侧面说明我国矿产资源无序开发的现状。实际掌握资源开采权的企业和当地政府就形成了一种心态:“尽可能地增加产量,多挖资源、多卖钱,谁知道明天会怎么样?”这种态度突出反映了我国资源产权制度不清的弊端,不仅造成资源的极大浪费和资源开发利用的低效率,而且造成资源的过度和无序开发,资源型城市过度开采资源的状况愈演愈烈。2.资源、生态环境补偿机制尚未建立我国的矿产资源开发缺乏合理的价格、财税机制设计,矿产资源的使用、矿业权的转让价格无法反映出其稀缺性。资源开发成本应包括两部分,一是资源“发包”时,企业向政府支付的资源使用费和环境补偿费,二是资源开采活动成本及相关税费。现在的资源成本不是完全成本,不包含资源前期的勘探费用、资源递缩的补偿、安全成本、环境损失等。资源、生态环境补偿机制尚未建立,资源税水平低,从而使得资源开发成本较低,存在较大的暴利空间。我国资源开采量较大,但资源税却是小税种,2008年仅占全国税收收入的0.56%。这种资源的无偿供给、低成本供给造成资源过度开发、浪费较大。3.矿权与私权的冲突我国矿产资源产权(探矿权、采矿权)的一级市场、二级市场不完善,公有产权、国有产权、法人产权、私人产权和集体产权种类繁多、条款分割、秩序混乱。没有形成合理的资源产权流动、交易平台和制度,各种类型的市场主体之间无法进行公平的产权交易,各地各式各样、层出不穷的矿权之争就是最好例证。产权交易得不到有效保护,导致资源分配混乱、开采无序,矿产资源得不到最合理利用。(二)体制机制原因强化资源依赖我国仍处于不断完善社会主义市场经济体制的转型时期,政府考核体制、资源开发体制、财税体制等在不断改革完善过程中,这些特殊的体制机制原因强化了资源依赖。1.现行的干部考核机制只是只是一个开放系统,缺乏科学性的考核标准我国资源管理体制的特征是自然资源除部分农用土地外均属国家所有,在实践中具体化为各级政府所有。政府职能方面的主要特征是政府负责经济发展,经济发展又简化为GDP增长。我国还处于社会主义初级阶段,经济建设的任务异常艰巨,在以经济建设为中心的背景下,GDP考核方便易行,因此成为考核地方官员政绩的最基础性指标。这种GDP第一的政绩观使得各级政府往往喜欢上见效快的短期项目。不惜代价地招商引资,免费使用土地、矿产等资源就是这种机制的具体反映。干部政绩考核只看GDP、财政收入的增长,或者经济效益是硬指标,生态的改善、人民生活水平的提高、文化教育社会发展是软指标的考核机制还没有得到根本改善。这也是生态破坏无人埋单、可持续发展战略难以真正落实的重要原因。就资源型城市而言,如果想在经济竞赛中胜出,最快的方式就是大规模的资源开发,而非周期长见效慢的制造业、高技术产业或者医疗、卫生、教育等公共服务业,从而导致资源城市的政府积极鼓励资源开发,尽一切可能发展壮大采掘业,而其他产业和社会事业发展则比较滞后。2.企业社会地位不高我国石油天然气、煤炭等众多资源主要是由大型国有企业开采,国有企业尤其是中央企业的业务范围明确界定,资源企业的主营业务就是资源开采,中央企业在资源地区的主要任务就是开采资源、保障国家资源供应。同时,大型国有资源企业在国家和地区经济中具有举足轻重的地位,地方政府反而处于相对弱势地位,从而使得政府与企业之间的利益谈判、协调机制甚至是正常的监管机制缺失。国有企业主导,尤其是中央企业主导的资源开发模式,导致资源开采对地方经济发展、产业转型升级和社会事业发展的带动作用有限。随着资源的日益枯竭,替代产业发展不足,资源地区的可持续发展能力受到严峻挑战。3.税收收入水平不高财政税收制度不够完善,中央和地方共享税占整个税收的比重较大,地方政府尤其是资源型城市收入分配比例过低。例如,陕西榆林资源开采涉及的主要税种有增值税、企业所得税、资源税等,增值税大部分上缴,市县只留很少一部分,企业所得税尤其是中央和省属国有企业在市县的留存比例较低,有些企业所得税甚至完全上缴中央和省级财政。在中央、省、市县三级政府之间市县财政收入的比重逐年下降。市县财政收入比例日益降低,且仍未摆脱吃饭财政局面,而用于经济社会发展、资源环境保护、推动产业转型升级的财力非常有限,这严重制约资源型城市的可持续发展能力。4.资源开发企业税收征管机制不健全当前我国资源开发利益分配体制不尽合理。一是现行资源税税率较低,资源、环境补偿机制缺失,尤其是中央大型企业主导的资源开发与地方发展关联度不高,与城镇居民就业和农民增收关联度不大。二是大型资源开发企业总部与分支机构所在地不同造成税收与税源背离,即由于实行总公司汇总纳税,使分、子公司所在地的税收向总公司所在地转移,造成资源地区税收大量转移,同时企业通过各地分支机构之间的关联交易,会人为压低开采地区的资源价格,导致资源地区资源开发的多重利益外流。三是资源管理体制不健全,资源分配管理权限不明确且层层分割,属于国家大型企业开发的矿产资源,当地政府和群众对其没有管理权、监督权和受益权,几乎被排除在当地的资源开采活动之外,这也往往是企业掠夺性过度开采资源的体制原因。四、“三驾单车”式运行体制机制我国资源城市要摆脱对于资源的过度依赖、跨越资源陷阱、实现成功转型,就必须完善和充分发挥市场机制的基础性调节作用,以及创新行政管理体制。资源城市必须要构建市场调节、政府调控、公共监督协调配合的“三驾马车”式的运行体制,从体制机制上确保在开采资源的同时积极发展替代产业、增强可持续发展能力。同时,为解决日益严重的发展失衡问题,实现全面协调可持续发展,提高地区竞争力,我国资源型城市应进一步深入贯彻落实科学发展观,积极推进经济、政治、社会等方面的全方位改革,重点推进经济社会发展转型、统筹城乡发展、提高社会保障水平、改善民生和推进政府转型等方面的体制机制改革,着力在资源地区构建和谐社会。(一)界性难题:界性难题资源陷阱有其自身固有的形成机制,摆脱资源陷阱、实现成功转型是资源地区普遍面临的世界性难题。资源城市要摆脱资源依赖、实现可持续发展,就必须要建立强有力的政府干预机制,大幅提高政府干预和调控经济发展的能力,纠正市场失灵,避免过度依赖资源、产业结构过于单一问题,从而转变经济发展方式,提高资源型城市综合竞争力和可持续发展能力。1.建立和完善统一的资源运行体系完善产权制度是降低资源环境领域外部效应、优化资源配置的有效途径。应针对不同类型的资源,按照“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的总体要求,探索建立多元化、多层次、系统配套的资源产权制度,用产权保护资源,提高资源综合利用水平。完善国有资源产权制度,明晰国有产权,坚持资源有偿开发、有偿使用的原则,实施探矿权、采矿权有偿取得和使用制度以及矿业产权招拍挂制度。健全资源产权交易规则和监管制度,推动资源产权有序流转,促进各类资源的合理流动和有效重组。规范资源流转的一级市场和二级市场,公有资源产权的出让要在产权交易机构通过招标、拍卖、挂牌等方式公开、公正地进行。建立严格的产权保护制度,依法保护各类资源产权。按照广义产权理论的要求,树立环境有价、有偿使用的观念,探索建立环境产权,建立最严格的废气、废水、废渣等污染物排放控制标准。探索环境价格形成机制,逐步提高污染排放税费水平,使排污成本能够完全弥补生态成本,使环境成本成为企业尤其是高污染企业的一项必要费用支出,促使企业减少生产经营活动对环境的破坏。探索通过排污权交易形成排污价格的体制机制。具体来说,一是提高排污费征收标准,加强排污费征收力度;二是积极争取试点开征环境保护费或环保税;三是建立排污权交易制度,探索利用市场机制决定环境价格的可行性及所需要的制度安排。2.实行市场化高税率税收征收制度,提高资源集约利用水平税收调节是政府干预资源开发、引导资源合理利用的最有效途径。要通过“绿化”现行税种、完善资源税制、试点征收独立环境税等措施,探索建立有利于资源节约和环境保护的新型税收体系,大幅提高资源开采业的税率标准。一是“绿化”现行税种。制定节能、节水、资源综合利用和环保产品财政补贴、税收优惠政策,而对高污染、高耗能、高消耗企业实行差别化高税率。二是完善资源税,平抑资源开发超额利润。积极探索资源税改革,试点扩大资源税的征收范围,从价计征资源税并适当提高税率,以改善低价资源的过度开发、过度消耗问题。同时,积极尝试按占有资源储量征收资源税,而不是以开采量计算,以减少资源的浪费,提高回采率,推动资源集约节约利用。三是试点征收环境税。改革不合理的排污费征收、管理与使用办法。积极试点对特定主体排放废水、废气、废渣行为开征环境税,环境税收入划入地方财政,并专项用于地方改善生态环境。3.建立生态环境治理体系生态环境补偿制度对于资源型城市保护生态环境、提高可持续发展能力具有重要意义。要按照国家环保总局《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》(环发130号),推动建立矿产资源开发的生态环境补偿长效机制。总体思路是坚持“谁开发、谁保护,谁破坏、谁恢复,谁污染、谁付费”的原则,建立“开发一块、绿化一片”的机制,通过综合运用市场手段和政府干预,实现不同利益主体的共建共享、合作共赢。联合有关部门推动建立生态恢复补偿基金,解决资源开发造成的历史遗留问题,按企业和政府共同负担的原则加大资源地区环境治理力度。建立矿产资源开发环境治理与生态恢复保证金制度,用于塌陷土地复垦、居民财产损失赔偿、生态环境治理。改革现有采矿企业成本核算制度,将生态环境治理与生态恢复费用列入企业的生产成本。出台矿区沉陷、“三废”污染等治理补偿办法及细则,使生态环境补偿和治理工作制度化、规范化。4.建立和完善政府考核评价体系资源型城市要摆脱资源陷阱,必要依靠政府的强力推动,但是没有社会监督、权力不受制约的政府必然导致公共权力的滥用,引致“政府失灵”。因此,必须按照公开透明、监督有力的原则加强社会公众对政府的监督。改变以追求GDP增速作为主要目标的政绩观念和考核方式,建立科学的考核指标体系,尤其是要重视资源城市转型发展、可持续发展相关指标。政府应主动向公众提供政府行为的充分信息,公开预算编制、执行和结算报告,说明财政收入征收程序和财政支出审批使用程序,并向人大和公众定期进行财政报告。只有将政府行为置于阳光之下,财政预算、资源收入和支出完全公开透明,并不断强化人大监督、政协监督、司法监督、群众监督、舆论监督,形成强有力的社会监督机制,才能切实提高政府效力,确保政府切实负起资源型城市转型发展、可持续发展的历史重任。(二)产业多元化替代产业是资源城市实现产业转型、摆脱资源陷阱的必由之路。资源地区应在建立政府干预机制基础上,通过强有力的产业多元化扶持基金、重点产业扶持政策,加大科技创新和人才培养的投入力度,大力发展循环经济等途径,及早培育、壮大接续、替代产业,逐步实现经济社会发展的转型跨越。1.探索建立社会可持续发展基金建立产业多元化发展基金是资源城市培育壮大替代产业、实现产业多元发展的重要举措。一要通过政府财政投资、社会融资等多种筹资途径,建立强大的、足以引领产业经济发展方向的产业多元化发展基金。二要加大政府财政和产业多元化基金对装备制造业、轻工业、现代服务业、现代农业的扶持力度,通过发展基金形成产业多元化发展的长效扶持机制,并通过基金的有效运作,不断加大对替代产业的支持力度。三要通过引入民间资本或战略资本,加大对现有产业的扶持和改制力度,按照新型工业化的要求,以非资源产业的骨干企业和优势产品为重点,加快应用高新技术对传统产业进行改造升级。四要探索建立经济社会可持续发展基金。资源地区通过资源大规模开采实现短期内经济飞跃发展的同时,社会民生事业发展却相对滞后,经济增长与社会发展失衡问题突出。需要通过体制改革,多方筹集资金,建立经济社会可持续发展基金,加大对教育、医疗、社会保障、科技、文化等社会事业投入,大力发展民生相关产业,解决经济与社会发展失衡问题,强力推动资源地区经济社会协调、可持续发展。2.加大对非资源产业的支持力度由于多方面的原因,资源型城市非资源产业发展环境相对较差。资源城市应从经济社会长远发展的战略全局高度,抓紧建立健全非资源产业扶持政策体系。在加大资金支持、提供创业扶持、推进技术创新、大力开拓市场、发展社会服务等方面改善非资源产业的发展环境,建立、健全对非资源产业在工商管理、税收、市场准入、财政资金、政府采购、土地利用等方面的支持政策体系。鼓励非资源企业拓宽融资渠道,积累非资源产业发展资