对城市管理的思考和建议

对城市管理的思考和建议关于四线城市管理工作的思考和建议随着全国各地城市规模的不断扩大，城市管理工作的地位和作用日益突出。但时，与城市发展要求和群众生产生活需要相比，我们在城市管理方面仍有较大差距，突出表现在四线城市，职责边界不清、法律法规不健全、管理方式简单、执法行为粗放问题较为普遍。特别是随着经济下行压力不断加大，很多城市将工作重心放在了环境保护和各种称号的创建上，随之而来的是商户和城管之间的冲突愈演愈烈。据网传统计，2016年全国发生暴力方法事件168起，是2015年的4倍，暴力抗法导致城管人员死亡7名，接近过去十年总和，且多发生在创建城市。虽然城管体制改革号角已经吹响，但离落实还有一段路要走。一、四线城市管理现状和问题城市管理工作有广义和狭义之分。根据《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，广义上的城管，包括城乡建设方面的私搭乱建、违章建筑治理，环境保护管理方面的噪声、扬尘、油烟、偷排等污染治理，工商管理方面户外公共场所无照经营、违规设置户外广告治理，交通管理方面侵占城市道路、违法停放车辆治理，水务管理方面向城市河道倾倒废垃圾，食品药品监管方面户外公共场所食品销售和餐饮摊点无证经营治理等，在本文我们称其为大城管。而狭义上的城管一般指市容市貌的管理治理，包括治理占道、店外经营、门头招牌、摊贩区、店容店貌，以及做好道路保洁等任务，这是目前很多城管局的主要工作内容，也是我们一般意义上理解的城市管理工作，在本文我们称其为小城管。本文探讨的城市管理工作以小城管为主，兼顾大城管体制改革。城市管理工作是个普遍性难题，主要“难”在四个方面：一是长效难。主要表现在占道店外经营治理这一小城管领域，这是城市管理的普遍性难题，也是最易反弹的治理难点。大部分流动商贩都深得游击战精髓，你进我退，你退我进，出于城管形象以及商贩人身安全考虑，对于见到城管队员推车就跑的商贩，队员一般不会追赶；即使赶上了，由于缺乏执法权限和处罚依据，一般也都是写个保证书，教育了事。目前我们的管理手段主要靠盯守，商贩并没有真正被取缔。而且靠看死盯牢来治理占道经营也不科学，划片轮班盯守需要大量的人力，人员经费压力巨大，且效率低下。所以目前很多城市都是迎检机制，在迎检的关键阶段，全体人员上路段，才营造出了迎检期间不见一处占道店外经营的良好局面。但这种局面难以长久维持，迎检一过即大面积反弹。这也给商贩造成了错觉，认为只有迎检期间不能摆摊，造成了创建一次商贩多一次的现状。二是基层难。街道办事处作为政府的派出机构，不是严格意义上的一级政府，不具备很多法定职能，无机构、无职权也无力承担本应是一些政府职能部门依法履行的职责。但现实情况是，许多政府职能部门断章取义，片面以“属地化”为理由，推卸本应承担的法定责任，导致办事处目前几乎成为所有工作的责任主体和工作主体，成为行政管理和行政执法的主力军。不仅要负责占道店外经营等小城管领域问题，还要进经营者内部区域查处燃煤经营、油烟净化器安装、室内喷漆、禁燃禁放、焚烧垃圾、建筑工地扬尘等大城管范围问题，清明节等传统祭祀节日还要上路口禁止群众烧纸祭拜，真正做到了“上管天、下管地、中间管空气，清明节还要管地狱”。连封门上锁、勒令停业这种完全不应该由办事处负责的工作也由办事处来推动，导致办事处目前普遍存在着管理过程就是违法过程的情况。而从办事处的机构编制方案上看，根本就没有设置城管科等科室，办事处的城管城建环保等部门纯属私设科室的违规行为。在权利没有属地化，人员经费没有属地化的大前提下，只把责任属地化，有权利有职责有义务的职能部门成了督导部门、考核部门、排名部门，基层办事处无力反驳、不敢反驳。虽然上级在安排部署工作中经常强调要部门联动、齐抓共管，但实际工作中最难实现的也是部门联动，变成了部门联动都不动、齐抓共管没人管，办事处为所有工作兜底。因为需要联动的工作往往都是有众多责任边界的工作，面临日益增加的工作压力，推进工作靠的是责任倒逼，奖惩机制往往只有惩没有奖，甚至干的越多责任越大挨批越多，导致大家看待问题并不认为是应该跳起来去摘的桃子，而是特别苦的黄连，虽然拿下对身体可能有好处，但是吃起来确实困难，性价比不高。正好有办事处这个没有责任边界的存在，部门乐得清闲，争相将工作下压，而办事处最终成了吃黄连的哑巴，有苦难言。在这种传统的行政管理模式下，基层办事处成为各级各部门各项决策部署的最终落实者，推进工作中办事处在职能上的缺失使得工作机制不顺、工作保障不力，责权利严重不统一，成为制约工作开展的瓶颈，也与依法治国精神背道而驰，导致行政执法如同儿戏，难以在群众中树立威信。三是群众难。治理占道经营的核心原则在于四个字：疏堵结合。由于城市规划的遗留问题和城市发展阶段的限制，有很大一批群众靠摆摊生存，也有很大一个群体在小摊上消费。有需求就有市场，有市场摊贩就有生存，为了生存摊贩可以不惜一切。这就是为什么在治理占道经营过程中，很多群众不但不叫好，反而起哄的原因；也是个别商贩情绪过激，拿刀反抗伤人的原因。所以解决占道经营问题不应该一味的堵，更应该立足于疏，服务好群众的需求。但是随着创建标准的不断提高，很多城市对主次干道占道经营实施“零容忍”政策，加剧了城管队员与商户之间的矛盾。特别是老城区和城乡结合部，由于城市建设的历史欠账，基础设施差，公共配套少，老旧小区多、住户集中，而这些区域的小街巷往往非常狭窄，商贩很难进胡同进行经营。群众需求和街巷狭窄的矛盾，导致很多城市的老城区都成为城市管理的难题。四是执法难。加强城市管理的核心手段是加强和改进行政执法。以治理占道经营为例，若延续目前定位于看死盯牢的管理手段，效率低下，难以长效。只有树立行政执法的严肃性和权威性，加大违法成本，增强行政执法的效力，才能有效保障城市管理工作长效常态推进。如交警治理机动车闯红灯，靠的是监控系统和扣分处罚机制，闯红灯的机动车驾驶员将为违规行为付出严重的代价。若靠交警在路口盯守，一个路口派四名交警也未必能看住。反之，为什么电动车闯红灯屡禁不止，正是因为难以对其进行有效的行政处罚，违法成本低。执法难，主要难在两方面：一方面是有行政执法权的部门执法力量分散。有行政执法权的部门工作缺乏力度，有前文所说推诿卸责的原因，也有力量分散、力不从心的原因。虽然目前有行政执法权的部门众多，但具体到每个部门都称执法人员人数有限，单打独斗缺乏力度，难以应付分管领域内众多的执法对象，最终往往只能依靠办事处开展工作。另一方面是基层执法缺乏依据和手段。目前的行政执法主要依赖基层办事处高效率低成本的单一粗暴管理手段，但办事处无法定机构、无正式执法人员，工作人员大多是临时工，没有相应的执法资格和执法权力，缺乏有效的处罚手段，在这种情况下采取的暂扣等措施其实全部是违法行为。即使进行了暂扣，违规商贩写完保证书后还得交还，商贩不痛不痒，顶多一两天不做生意，之后照出不误。而随着群众的法律观念不断增强，特别是面对少数民族、当地村民等难缠商贩群体，连暂扣都极易发生冲突，更别说进行其他处罚。而一旦冲突，限于身份公安部门全部以互殴的治安问题进行处理，不会以暴力抗法来对待，导致违规商贩气焰愈发嚣张。二、问题原因剖析造成上述问题的根源主要在于城市管理的工作机制和理念，城市管理能否从矛盾的多发地变成群众称赞的民心工程，考验的是地方政府的法制意识和法治思维，考验的是城市管理的价值取向、服务意识和为民情怀。目前主要表现在两个不相称上：一方面是管理者法治思维和方式与依法治国精神不相称。党的十八大提出要更加重视发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，全面推进依法行政。领导干部要提高运用法治思维和法治方式的能力。要严格规范公正文明执法，推进行政执法创新和行政执法体制机制改革。但在实际推进工作中，一些部门缺乏法定权责意识，还习惯于运用简单粗暴的行政命令来推进城管工作，依赖于基层高效率低成本的单一管理手段来解决城管难题，将本应立足于服务群众的基层窗口推向矛盾的风口浪尖。其实做好环保、创文工作的核心在于两个方面，一是该花的钱花到，管住环境卫生，二是该治的违规行为治住，规范行为文明。特别是做好第二点，如何严厉打击违规经营者，树立大众对法规的敬畏至关重要。而目前我们习惯的工作推进模式是重心下移和责任追究，总之就是靠追究基层来推进工作，各种责任追究机制、处罚办法都是在讲如何处罚镇办，而没有考虑如何处置不配合管理的违规经营者，没有考虑镇办又该去处罚谁，怎么去处罚。其实这是严重的懒政怠政，简政放权不等于懒政推责、啥活儿都往基层压，不要让什么重心下移、下追一级成为部分部门懒政怠政的借口。另一方面是城市管理理念与宗旨意识不相称。坚持以人为本，这是城市管理应遵循的基本原则，中央文件指出“城管工作应牢固树立为人民管理城市的理念，强化宗旨意识和服务意识，落实惠民和便民措施，以群众满意为标准，切实解决社会各界最关心、最直接、最现实的问题”。看到满街商贩，管理者脑子中首先反映出的概念不应该是遍地问题，而是遍地民生。特别是作为四线城市，个人认为群众的生存比城市的脸面更加重要，治理占道经营应以不扰民、不妨碍交通、不影响环境卫生、不贩卖假冒伪劣产品为基本准则，综合考虑公共秩序管理和群众生产生活需要，因地制宜的设立便民摊贩点，变被动管理为主动服务，变末端执法为源头治理，而不应该笼统的一刀切，追求一眼净。三、对策建议《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》已经出台，各地都出台了贯彻落实意见，应该说顶层设计已经完备，关键在于基层政府如何贯彻落实。梦想照进现实，或许还有一段漫长的路要走。要想改变城管工作现状，形成长效常态，单靠基层的力量远远不够。个人认为，改进城管工作，核心在于规范和加强行政执法，明确执法依据、执法主体、执法流程、处罚标准和执法保障，解决谁来执法、如何执法和暴力抗法三个执法难题。具体有上中下三策：上策：建议各地迅速出台关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的贯彻落实意见，明确标准，理清权责、规范程序，构建大城管工作格局，成立综合行政执法局，整合行政执法力量，明确一个行政执法责任主体，推动行政执法力量由五指张开向握指成拳转变，有效避免部门之间推诿扯皮。同时要通过联合法院、司法公证、法律援助等部门，邀请司法参与执法，借助司法助力执法，破解行政执法、城管执法的工作难题，增强城市管理、行政执法的规范性、严肃性、权威性。中策：在不改变现有体制下，建议建立科学合理的工作考评体系和责任追究机制，严格依照法定职责明确各项工作的责任主体，谁的孩儿谁抱走，充分发挥职能部门应有的作用，让有执法权利的单位动起来，不能把所有易激化矛盾的工作往下推，让一群没有执法资格的临时工往前冲，然后把处理临时工作为成本最低的激化矛盾回应方式。督导工作应自下而上而不是自上而下，让基层成为发现问题的眼睛、宣传政策的喉舌、服务群众的窗口，而不是解决问题的拳头。工作中基层应立足于排查问题、通知整改、验收成果，对拒不整改的违规者移交相关职能部门进行处罚，对拒不接受处罚的移交公安司法机关依法打击。下策：在不改变现有考评机制下，首先要因地制宜设立便民服务摊点，标准要考虑实际情况，为商贩谋求生存之地；其次要制定详细的执法流程规范，明确不同类别违规行为的处罚标准，规范城管执法行为，制定相关工作方案要为基层详细说明如何执法、如何处罚、拒不配合怎么办，而不是简单地指出问题和工作标准,对于如何处罚违规经营者只是一句“按照有关规定进行处罚”笼统了事；第三要严厉打击暴力抗法人员，学习郑州市处理光头抗法男子经验，有效形成震慑，树立起大众对法规的敬畏感。

新形势下成都城市管理高质量发展的对策建议一、城市管理高质量发展的内涵2017年，党的十九大首次提出“高质量发展”概念，这是适应经济发展新常态的主动选择，是贯彻新发展理念的根本体现，是适应我国社会主要矛盾变化的必然要求。城市管理高质量发展，要着眼国家治理体系和治理能力现代化，着眼创新、协调、绿色、开放、共享“五大发展理念”，着眼人民群众对美好生活的向往，这是做好城市管理工作的出发点和落脚点。城市管理高质量发展，首先要为人民服务。城市的核心是人，人的全面发展和居民对美好生活的新期待正成为城市管理关注的新聚焦。城市管理要围绕人群结构与不同层次人群的多元化需求,塑造环境优美的公园生态本底，打造舒适便捷的城市生活功能设施，提高城市的宜居性和人的幸福感、获得感。城市管理高质量发展，其次要为城市发展服务。响应国家战略和城市定位，坚持培育发展新动能、构建发展新格局、塑造发展新形态、厚植发展新优势、开创发展新境界，着力解决城市管理突出问题，创造高品质城市生活，以人民为中心检验城市管理工作质效，进一步提高超大城市治理水平，助力成都美丽宜居公园城市建设。城市管理高质量发展，也是精细化、专业化、法治化的过程。城市管理高质量发展与城市品质息息相关。2018年成都市城管委提出“精绣蓉城”理念，同年《成都市城市管理精细化标准》出台，同时强化城市精细化管理，建设高品质宜居地，着力提升城市品质，服务大运会，成都城市精细化管理水平得到极大提升。二、城市管理高质量发展的新形势、新要求（一）制度建设要求提升超大城市治理水平成都从2017年起已有2000万居民，并以每年50万速度新增，进入全国超大城市行列。超大城市治理水平的提升，要坚持从群众需求和城市突出问题出发，抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，让人民群众有更多获得感、幸福感、安全感。（二）信息技术为智能管理创造了条件基于现代科学的数字信息技术为城市管理智能化创造了条件。基于传感器的资源管理、交互式通信、分布式智能驱动等信息技术，不断推进城市管理“重塑”进程。在开放交互的信息平台支撑下，城市管理决策将日益基于数据分析，现代信息技术为智能管理创造了条件。（三）城市发展要求高位对标典范城市成都正全面建设体现新发展理念的公园城市示范区，要求对标国际最高标准、最好水平，向“一流的城市、一流的建设管理”目标迈进。城市的发展必须对标先进，对城市的管理提出了更高的要求。（四）生态文明“公园城市”提出新标准2018年初习近平总书记来川视察，提出“要突出公园城市特点，把生态价值考虑进去”。成都的城市管理需要将绿色、生态和美学理念运用到城市户外广告招牌、景观照明、城市道路桥梁、城市家具形态设计等工作中，提升城市景观形象美誉度，塑造人城境业和谐统一的美丽宜居公园城市形态。三、成都城市管理当前面临的问题与挑战（一）综合管理机制还需健全城市管理涉及建设、公安、工商、交通、卫生、环保、民政等多个部门，存在权责不清、执法交叉的情况。当前，“规建管”衔接、部门分工联动等城市综合管理机制还不够健全，市、区（市）县及街道（乡镇）三级城市管理职责和事权划分不够科学，综合执法体制机制不够顺畅。（二）法规标准体系还需完善由于相关配套法律、法规解释的不完善，行政职权权属范围的不确定性，自主认定权范围不确定等原因，“如何执法”一直是法治城管建设和执法改革的瓶颈。以垃圾强制分类为例，如何形成以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类制度面临挑战。（三）基础设施保障还需夯实以地下管线为代表的基础设施总量不足、布局不尽合理、缺乏统一管理。当前公厕等环卫设施配置不足现象存在，生活垃圾、餐厨垃圾和建筑垃圾等固废处置设施的能力有限，尚不能充分满足城市发展的需要。（四）社会参与机制还需加强相关社会组织发育滞后，市场主体、社会公众等参与的广度和深度有待拓展，社会监督机制尚不健全。例如，近年来为提升公共服务而兴建的垃圾中转站、污水处理厂等环卫设施，因缺乏社会参与机制而遭到公众质疑和抵制，陷入需求之切和落地之难的“邻避冲突”尴尬境地。（五）东部新区环境管理面临挑战东部新区正处于全面建设阶段，管理标准和水平有待提高。在扬尘治理方面，裸土未覆盖、建筑垃圾抛洒滴漏等现象存在；在环卫保洁方面，卫生死角、生活垃圾收运不及时现象时有发生；在场镇（含安置小区）管理方面，乱停乱放、乱搭乱建等现象突出。四、成都城市管理高质量发展的对策与建议（一）机制创新，寻求城市管理新思路建立健全“规建管”衔接机制。加快形成城市综合管理与城市规划建设一盘棋，构建“规建管”有机融合的“全流程”“大城管”机制。创新“规建管”工作协调机制，针对各类新建项目中涉及城市综合管理的规划报建、项目设计审查、配套设施建设和竣工验收等工作，在全国范围内率先实施以并联审批、信息抄告、联席会议等方式参与规划建设。构建高效协调的部门联动机制。建立跨地区跨部门协调与合作机制。横向建立与成德绵资；纵向建立与规划国土建设、基层治理、公安等部门之间的行政管理和执法信息资源共享平台，健全衔接配合、协调联动的工作机制，形成统一决策、统一管理、统一执法的“大城管”格局。持续推进“数字化+网格化”全覆盖。实施数字城管系统联动、信息共享，建立基础数据普查常态更新机制。实施数字城管拓展升级，综合运用现代信息技术手段，强化“网格化”“部事件”分类管理，提升快速发现、快速派遣、快速处置能力。强化数字城管高位监督、高位协调、高位考核机制，提升数字城管运行效能。探索“物业城市”市场化路径。在城市管理公共服务供给上，引入市场竞争机制，服务外包（如市容秩序服务外包）。继续推进环卫作业市场化，优化城市管理公共资源配置。以高新东区为试点区域，引进国内高水平物业管理服务公司，以“管理+服务+运营”为核心要素，探索“物业城市”管理新模式。探索城市管理信用体系建设。发挥大数据技术优势，将城市管理领域纳入社会治理和公共服务的信用大数据平台。联合其他政府部门和社会组织在社会诚信、环境卫生、市容市貌等重点领域实现联合奖惩多措并举，激励成都市民守信行为。（二）技术引领，推进城市智慧管理继续推进城市综合管理数据资源中心建设。通过城市综合管理数据资源中心建设和运行，实现信息互通、数据共享，增强对城市管理问题和群众需求的感知能力，增强对城市管理工作趋势和问题演化的研判能力，为城市精细化管理提供数据支撑，形成业务数据驱动、风险智能预警、管理持续创新、决策科学规范的城市综合管理新模式。加强道桥、井盖、违建动态监管。推进“5G+云+AI”智慧道桥监控和井盖监管，发挥“城市道路桥梁监控中心”、“桥梁检测系统”、“城市道路检查井盖监督中心”作用，强化相关监管平台建设。推进“互联网+渣土管理”，试点“电子准运证系统”建设。利用智能终端进行信息上报和执法取证。完善“城管通”、微信公众号等移动客户端，为市民投诉举报、城管事件上报、便民信息推送等提供开放平台。在部分管理盲区，执法人员配备4G单兵执法智能记录仪，对桥梁隧道、燃气灌装点、窗口路段以及执法过程进行实时监控，通过大数据分析处理为队员的现场执法和取证提供便利。引入综合管廊智能机器人巡检系统。遵循“满覆盖、三结合、四提升、分类入廊”的原则，推进地下综合管廊智慧化管理系统建设。以移动监控平台实现区域全覆盖和主动监测，以多设备集成降低管养成本，以巡检定位技术减轻工作负荷，以智能识别分析技术提高日常管理效果。运用新技术新设备降低邻避冲突隐患。在市政设施建设上充分运用新技术新设备，如地埋式污水处理设备等，从技术层面减少环保类设施建设对周围居民的影响。同时加大宣传力度，引导公众舆论走向，建立补偿机制，推动相关设施由“邻避”向“邻利”转变。“海绵化”设计排水舱回用雨水。对人行道及绿化带进行“海绵化”设计，小雨时“渗、滞、蓄、净”，中雨时利用地下综合管廊排水舱收储回用，大雨时通过排水舱将雨水排放至河道水体。（三）服务专业，提升城市生活品质推进城乡生活垃圾分类。强化部门协同联动，开展生活垃圾分类示范片区建设，推进公共机构和相关企业生活垃圾强制分类。鼓励市场化、信息化垃圾分类服务模式和机制创新，促进线上线下融合。探索生活垃圾强制分类主体环境信用体系建设。强化再生资源回收利用，着力解决“先分后混”难题。争创“无废城市”全国试点。以“减量化、再利用、资源化”为原则，围绕“固废处理绿色环保”目标，高标准规划建设生活垃圾、建筑垃圾、餐厨垃圾、医疗废物、工业废物等固体废物收集、运输、处置设施，以东部新区规划建设“无废城市”为抓手，争取进入下一轮“无废城市”全国试点。

大力推行公厕精细化管理。对公共厕所周边环境进行美化、绿化等景观提升工程，提高公厕精细化保洁水平。将公厕拓展为集如厕、休憩、便民服务、文化展示、商业经营等功能为一体的公共卫生服务综合体。推广“互联网+”模式，探索“厕所电子地图”、“公厕上百度”等智能便民应用。全面夯实市政基础设施底板。在固废处理上，加快城市污水污泥处理设施建设，提升处置能力。在城市家具设置上，融入城市美学，打造景观化城市家具，塑造城市精品家具。在城市照明系统上，优化城市照明功能，打造靓丽城市夜景。在桥梁规划及安全维护上，强化市政道桥安全督导，落实安全管理职责；加强市政道桥应急管理，有效应对突发事件。在市政设施管护上，综合开展街道路面、排水、绿化、交通标识等提升改造，提升市政设施品质。深度实施环卫保洁。强化城市道路、绿地、水域及公路等全域深度保洁，持续提升环卫清扫收运设施设备品质，升级整治垃圾转运站（点），推广使用新能源环卫车辆，逐步提升机械化作业率。全面推行环卫作业市场化，推进区域环卫作业一体化改革。打造清爽城市