当代中国的中央地方关系

当代中国的中央地方关系

在政府间纵向关系下，中央政府的互动对象主要是省级政府。因此，中国的中央地方关系主要涉及中央政府与省级政府之间的关系。然而就是这样一对看似“简单”的关系,中外学者们却众说纷纭,使得这一问题成为学界的一个“困点”。本文在对学者们关于这一问题的阐释进行梳理、总结和分析的基础上,审慎地提出了关于当代中国中央地方关系的一种阐释,即中国的中央地方关系是一种授权体制。一、八个观点：国内外科学家对中国现代地方关系的解释1.政府不享有任何自主权极权说来自极权主义(Totalitarian)理论,这一理论是20世纪50~60年代初西方学者对中国政治体制模式的一种阐释。在中央地方关系上,极权主义理论认为,省级政府的权力来源于中央,省级政府完全处于中央的控制之下,不享有任何“不可侵犯的自主权”。“从本质上来讲,极权主义观点所看到的是一个权力分配基本上专属于中央的国家,在能够享有多少自主权的问题上,省政府完全服从中央的有关决定”。极权主义理论原本是西方学者从对纳粹德国和斯大林主义俄国的研究中发展起来的,它把苏联当作战后时代极权主义的主要模式。当中国宣布效仿苏联模式时,“人们自然倾向于把中国划归集权主义模式(原文如此,本文作者注)……但并未开展对‘中国集权主义’的规模的分析”。正是由于该理论原初不是来源于中国的实践,因此它对中国现实的解释力是有限的。20世纪60年代后,西方学者逐渐以其他的阐释模式代替了这一理论(1)。2.分权的核心体现在财政收入的结构上分权说与国家能力理论(2)结合在一起,是一些学者对20世纪80~90年代分税制实行前中国中央地方关系、特别是其中的财税关系的一种阐释。分权说认为,改革开放以来,随着中国“放权让利”改革的进行,财政收入占国民收入的比重、中央财政收入占整个财政收入的比重不断下降,而地方财力则不断增强,形成“弱中央,强地方”的局面。在这一局面下,中国国家能力不断下降:到20世纪80年代末,中国“在所有方面已低于分权底线指标……中国今天的分权程度与前南斯拉夫80年代初很接近,关心中国前程的人,必须认真思考分权底线的政治含义,切不可以侥幸心态漠然视之”。分权说揭示的中央地方财税关系确实是当时的一个严重问题,然而,财税关系并不是中央地方关系的全部。即使在财税关系上有分权的特点,也不意味着中央地方关系在总体上是分权的,例如,在人事权上显然不是分权的。随着1994年分税制的实行,财税问题已经基本解决,然而中央和地方关系依然不顺畅。更重要的是,分权说所隐含的中国即将“崩溃”的暗示并没有成为现实,这或许是这一理论固有缺陷的最好说明。3.具有行政分权性质的m型层级制中国式联邦制(1)说是一些学者对改革开放以来中国经济之所以走向成功的中央地方关系因素的一种阐释。这种阐释认为,改革开放以来,中国经济的迅速增长主要得益于非国有部门的持续进入与扩张,“在解释这种现象的多种原因中,关键之一在于1979年以前中国建立的不同的层级制行政管理结构”。这种行政管理结构即与东欧和苏联的U型层级制(2)不同的M型层级制。在M型层级制下,中国经济是根据管辖范围原则运用多层次、多地区形式组织的(即“块块”形式),其中每一层次上的每个地理区域都可以看作是一个运作单位。换句话说,地方政府在职能和产品的供应方面是半自主和相对自给的。这种具有行政分权性质的M型层级制基本上适应了中国的渐进式改革,使中国的经济发展具有了“中国特色的维护市场的经济联邦制”的特点:当改革的政治阻力还很大的时候,当旧的计划制度还十分坚硬的时候,当市场的发育很大程度上取决于人们对改革的持久性的预期的时候,恰恰是分权化创造了市场化改革的根本动力。中国式联邦制说对于中国的经济发展与中央地方关系的相互适应性给出了经济学的阐释,其目的还是要论证中国的经济发展和经济改革为什么走向成功。但是,公认的中国国家结构形式却是单一制的,那么,如何理解单一制与经济上的“中国式联邦制”的关系呢?这一阐释似乎没有给出答案。4.“分割式”的中国政治体制分割的权威主义说(FragmentedAuthoritarianism)一度是20世纪80年代末以来西方学者对包括中央地方关系在内的中国政治体制的权威性看法。分割的权威主义说反对把中国的政治体制看作是理性模式或权力导向模式的观点,提出中国的政治体制是“一个分割的权威主义的官僚制结构,其中使政策取得一致的是中央,而取得一致的过程却是一个拖拉、各行其是、增量的过程”(P22)。具体而言,在分割的权威主义结构下,中央权威被具有自身利益的、官僚制地位平等的各部委和各省所分割。因此虽然政策最终能够达成一致,但是达成一致的“政策过程”必然是一个充满讨价还价的艰难过程。中国的政治体制之所以具有这样的特征,原因在于中国各个社会集团的利益不是由自发的利益集团来代表的,而是通过特定的官僚机构来表达的。例如煤炭工业部代表煤炭工业系统的利益,广东省政府代表广东人民的利益。而中国的政治体制实际上又是鼓励这样的经济社会利益表达方式的。改革开放以来中央对地方控制的放松以及鼓励地方根据各地实际发展的政策加重了中国政治体制中的分割倾向。分割的权威主义是对日常运转着的中国政治体制的形象总结,透过它,人们进一步看到了一个“实实在在”的中国政府。虽然有人批评它在党政关系方面,在政治体制和政策的“一致性”方面的阐释有所欠缺,虽然奥克森伯格(MichelOksenberg)后来一定程度上放弃了这一说法(3),但是在西方学者对中国政治体制诸多看法中,它还是一个重要阐释。5.从“分权”到“集分平衡”集分平衡说是一些学者对改革开放以来到20世纪90年代中国中央地方关系及其改革的一种阐释和构想。集分平衡说认为,改革开放以来,原来高度集中的中央对地方的资源再分配和利益协调模式逐渐被打破,出现了中央地方关系的失衡。这种失衡主要源自经济领域,也主要显现在经济领域,其基本表现是中央功能的缩减和地方功能的扩大。中央地方关系失衡的根源在于有限的社会资源总量与剧增的社会需求之间的矛盾,“社会资源总量大大小于社会需求总量”。中央地方关系失衡的演变过程是这样的:“改革原来着眼于国家与企业的关系,然而首先得到变化的不是国家与企业的关系,而是中央政府与地方政府的关系;主要的设想是改变企业的依附地位,使企业活跃起来,实际机制的运行却造成地方政府的空前活跃。”中央地方之间新平衡的实现有赖于对有限的社会资源总量做出合理的配置和最大限度地促进社会资源总量的增长。集分平衡说对于改革开放以来的中央地方关系及其改革提出了富有逻辑性和启发性的阐释和构想。然而,“集权”和“分权”虽然具有不可分割的内在联系,但是二者又具有截然相反的趋势,怎样达到二者具体的“平衡”是这一理论需要进一步论证的。此外,集分平衡往往是一种理想的状态,而不是一种现实的状态。6.选择性分权—选择性集权说。选择性集权说是一些学者对改革开放以来的中央政府处理中央地方关系经验的一种理论总结,也是对进一步解决中央地方关系问题的一种策略构想。选择性集权说认为成熟的现代国家必须具有集中性(中央性)和人民性。现代民族国家的兴起、工业化的推动和世界市场体系的形成促使现代国家的集中性得以达成,创造更多的经济财富以及民族主义的追求使得现代国家的集中性得以合法化。自法国大革命以来的民族主义的两大主题———民族国家主权和人民主权论证了“人民性的扩张和国家权力的集中性并行不悖”。基于以上理论,反观中国的中央地方关系,其中存在的问题主要有两个制度表现,即中央集权但缺乏足够的权力,地方分权但缺乏足够的民主。问题的根源在于国家权力既缺乏足够的中央性,也缺乏足够的人民性。解决这些问题必须基于中国的现实,“除了继续有选择性集权,看来别无他法”。选择性集权意味着中央政府并不是要把方方面面的权力都集中在自己的手中,而只是有选择地把那些对国家整体至关重要的权力集中起来,而把更多的权力留给地方政府。因此选择性集权也意味着选择性分权,即把一些方面的权力彻底地下放给各级地方政府,实行充分的分权,让地方政府来治理地方社会。选择性集权说把重心和研究的立足点放在中央政府,这无疑是有道理的。但是在如何实现彻底的、充分的分权上又显得论证不足。7.权力到中央与省的博弈非零和博弈说是一些学者运用博弈论的原理对中国中央地方关系进行的一种阐释。非零和博弈说认为,已有的中央地方关系研究具有以下两个没有解决的“悬题”:未能诠释省级政府自主性行为的含意,也没有解释中央与省关系何以发生变化?这是因为,文献对权力概念的理解有误。首先,文献对权力关系中“强力”发挥的作用理解混乱;第二,绝大多数研究将权力看成是零和博弈。因此,在研究中央与省政府关系时,需要澄清权力概念的内涵,同时构建一个新的权力概念。为此,作者借用了达尔(Robert·A·Dahl)和帕森斯(Talcott·Parsons)的权力概念。二者认为,强力仅仅是构成权力基础的若干资源之一,仅仅是权力的基石,并不是现实运行中的权力。由此可以看到,以往的中央地方关系研究的主要缺陷在于,“权力基础经常被混淆成实际施加的权力数量”。权力基础本来是因变量,却往往被看作自变量,研究者只要将中央与省各自拥有的权力基础分列两张清单,自然就可以得出中央居于主导地位,地方居于从属地位的永恒结论。要克服这一弊端,应在对权力给以不同方面理解的前提下,适度认同地方政府的主体地位与利益诉求,把中央地方关系看作博弈关系。在双方的博弈中,“中央与省的关系既是冲突又是合作,而且合作是独立于冲突之外的”(P157~186)。更重要的是,改革开放以来中央与地方之间的博弈是一种非零和的、双赢的博弈,即通过博弈,政策和制度得以改进,国家和社会得以发展和受益。8.关系间的协调:构建“伙伴型”政府间的纵向关系职责同构说是一些学者提出的中国纵向间政府关系具有的一个重要特征,由于纵向间政府关系包括中央地方关系,因此这一特征也适合于中央地方关系。职责同构说所谓的“职责同构”,是指在政府间关系中,不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致。职责同构的产生,主要源自计划经济体制下中央既要集中掌握社会资源,又要支持地方自主发展来限制部门集权。这一模式,既为计划经济体制下地方对抗部门集权提供了合法性,同时也是改革开放后国家能够平稳地走向市场经济的重要体制原因。但是,职责同构模式与市场经济体制之间又存在诸多不适应,这主要表现为:全能型地方政府的发展严重地阻碍了全国统一市场的形成,同时条条的辖制也削弱了市场配置资源的优势,限制了地方的活力。因此,随着市场经济体制的建立与完善,中国职责同构的纵向间政府关系也需要改革。然而改革并不意味着简单地主张西方单一制国家的“职责异构”,或者中央集权、地方分权。作者的主张是,在打破职责同构的前提下,构建“伙伴型”政府间纵向关系。这种关系并不是对领导与被领导关系的简单改造,而是在职责权限分明的纵向政府间建立相互合作、相互依赖、相互制约、资源共享的伙伴关系。职责同构说高度、具体而又形象地概括了中国纵向间政府关系的一个重要特征,对于中央地方关系的研究打开了新的视野。二、这四个前提：了解中央地方关系的基础1.央地关系的内涵中国实行的是单一制的国家结构,只有在单一制国家结构的前提下认识中央地方关系才是符合中国实际的。在单一制的国家结构下,权力的源头在中央,地方的权力是中央授予的。与单一制相对的是联邦制的国家结构,在联邦制的国家结构下,权力的源头在地方,中央的权力是地方让渡的。2.第二,立法遵循宪法的原则宪法和有关法律规定了中央地方关系的基本框架和处理中央地方关系问题的基本原则,这也是我们认识中央地方关系的前提。例如,宪法规定,我国的国家机构实行民主集中制的原则,中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。此外,宪法和组织法等法律普遍规定了最高国家机关和地方国家机关的关系。如果仔细观察的话,中央地方关系及其问题都是在以上规定的框架和原则下来建构、活动和处理的。3.当代中国的中央地方关系对中央地方关系的认识必须与中国的实践相符合,关于当代中国中央地方关系的实践,本文在这里仅提出以下基本判断:经过不断探索,当代中国形成了以条块分割和职责同构为基本特征的授权体制的中央地方关系,这种中央地方关系能够调动中央和地方两个积极性、激发中央和地方两个动力。虽然存在不少问题,但是这种中央地方关系是基本符合中国国情的中央地方关系,中央地方关系的改革必须在此基础上进行。4.中国古代中央地方关系难以处理的原因分析这主要涉及以下三个问题:首先,中央地方关系是中国的一个老问题。其次,中国既有国家统一、中央地方关系处理得好或者较好的历史,又有国家分裂、中央地方关系难以处理甚至无从处理的经历。再次,在中国的政治文化中形成了强烈的国家认同感和以国家统一、中央为尊为主导的传统。三、中央地方关系至此,本文审慎地提出关于当代中国中央地方关系的另一种阐释,即当代中国的中央地方关系是一种授权体制的中央地方关系。具体而言,在授权体制的中央地方关系下,权力的核心和合法性源头在中央,然而地方并不是简单地不折不扣执行中央政策的代表,实际上也握有一定的职权和权力,中央通过职权的授予和收回(“放”和“收”)来调整中央地方关系。1.单向性或称非对称要进一步认识中央地方关系,像非零和博弈说那样仅引入权力的概念是不够的,应当再引入职权的概念。在很大程度上,权力与职权不分是人们在中央地方关系问题上认识不清的重要原因。根据丹尼斯·朗(DennisH.Wrong)的定义,权力“是某些人对他人产生预期效果的能力”。权力关系的重要特征在于单向性或非对称性,即“掌权者对权力对象的行为实施较大的控制,而不是相反”。这种非对称性根源于掌权者握有的各种资源大于权力对象,而资源分布的不均等性在一定时期内又是相对稳定的。一般而言,职权是机关依法享有的、对某一类事务以特定行为方式进行管理的职责。职权的主体是机关,管理对象是具体事务,机关的职权是被授予的,也是可以被改变的。在中央与地方的关系中,中央和地方都握有一定的权力,又都行使一定的职权。然而由于中央与地方在掌控资源上的巨大差异,中央掌控的资源远远大于地方,中央的权力也远远大于地方,因此中央能够主导和决定中央政府和地方政府机关职权的具体配置。换句话说,正是由于权力层面上中央对地方的压倒性优势决定了中央在职权层面上对地方的主导性。2.中央权威的中央这首先是由前述的四个前提所决定的:中国单一制的国家结构、宪法和法律的规定以及国家统一、中央为尊为主导的政治文化传统从政治、法理和传统的方面给予了中央作为权力的合法性。从现实来看,中央对国家强力、重要资源以及主要干部任命权的垄断保证了中央作为权力核心的地位。其次,这实际上也是关于中央地方关系的各种阐释所认同的:极权说自不必说;中国式联邦制说、集分平衡说和选择性集权说是以承认中央权力的核心地位与合法性权威为基础的;分割的权威主义说和职责同构说注重在中观意义上探讨中央地方关系,从宏观上看,它们是不否定中央政府的政治权威的;分权说所指的“分权”实质上并不是权力意义上的分权,而是中央政府和地方政府在具体职权上的划分,这样的“分权”并不否认中央权力的核心地位和合法性权威。3.注