社区居家养老模式初探

社区居家养老模式初探

2011年4月28日，国家统计局发布了第四次全国人口普查数据。根据数据，中国60岁以上的人口约为1.78亿，占总人口的13.26%，比2000年增加了2.93%。其中，65岁以上的人口约为1.19亿，占总人口的8.87%，比2000年的人口普查增加了1.91个百分点。中国老龄化进程明显加快,已经成为世界上唯一一个老龄人口过亿的国家。而且,随着20世纪50年代初也就是新中国成立后第一个生育高峰出生的人口正在或即将步入老年,我国老年人口的增幅还会逐渐加大。专家预测,到2020年,我国60岁以上人口比例将达到16%,2040年则为25%。可见,当前中国的养老形势十分严峻,养老问题已经成为最突出的民生问题之一。中国人未来应该采取何种方式养老,是全社会共同关注的话题。面对严峻的养老形势,单纯依靠传统的家庭养老、机构养老等方式提供养老服务显然已经不能满足社会需要,社区居家养老被普遍认为更符合中国国情。因此,在保留并发展传统养老方式的同时,构建具有中国特色的居家养老服务模式显得十分必要。但是,在经过若干年的实践探索之后,我们发现要推广这种新型的养老模式也同样面临着诸多困境,政府在社区居家养老模式建设中应该发挥主导作用。政府为老百姓解决养老方面的实际问题,是推广社区居家养老模式的关键,理应成为我国政府未来工作的重点之一。一、在中国建立社区养老模式的必要性分析(一)传统道德观念中的家庭养老功能弱化家庭养老作为我国传统的养老模式可谓历史悠久,它是指以血缘关系为纽带,由家庭或家族成员对其上一辈老年人提供衣、食、住、行等一系列生活安排的养老方式。这与我们长期以来所奉行的“百善孝为先”、“父慈子孝”、“子欲养而亲不待”等传统道德观念都是一致的。所以,一直以来,家庭养老都是我国最基本的养老方式。然而,时至今日,这种养老模式的保障功能正日趋弱化,难以为继。众所周知,1979年我国开始实行独生子女政策,发展到今天,很多家庭在结构上发生了根本改变,形成了“四二一”的人口模式,即一对夫妻除了要抚养一个孩子以外,还要同时赡养四位老人。这令很多家庭在时间、精力、财力等方面实际上都无法承受。而且,年轻人在激烈的职场竞争中已经疲于奔命,再加上工作流动性增强等原因,客观上导致了很多子女实际上也无法与父母共同生活。(二)专业化护理人员机构养老是指通过为老年人提供住养、生活护理等综合性服务的机构来解决养老问题的养老方式。目前,社会上主要存在两种类型的养老机构,一类是公立养老院,规模大、环境好,具备较好的医疗卫生条件和专业的护理人员,但收费比较昂贵;另一类则是私营的小型养老院,配套设施陈旧老化,休养环境较差,不能提供高质量的医疗护理条件,护理人员专业化水平也比较低。这两种类型的养老机构实际上都存在一定的“门槛”,把很多需要养老服务的老人挡在了门外。此外,传统观念的影响也是阻碍机构养老发展的重要因素,许多老年人及子女都认为,只有子女不孝、无人赡养的老人才会被送去养老院,这是很没有面子的事情。而且,养老院不能让老人儿孙绕膝,缺乏亲情与精神慰藉,老人也会产生被亲人抛弃的痛苦。所以,在现阶段,不到万不得已的程度,老人及其子女一般都是不会选择机构养老这种养老方式的。(三)社区养老服务2008年2月,全国老龄委办公室、民政部等10个部门联合下发了《关于全面推进居家养老服务工作的意见》,指出所谓社区居家养老服务是指政府和社会力量依托社区,为居家的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等方面服务的一种养老服务形式。它是对传统家庭养老模式的补充与更新,是我国发展社区服务,建立养老服务体系的一项重要内容。这种养老方式有它自己的特点:一方面,老年人是在自己的家里居住,而不需要到养老院、老年公寓居住;另一方面,老年人除了可以获得来自家庭的照顾之外,还可以获得所居住社区甚至全社会的关怀和照料。相比前面提到的两种传统养老方式,社区居家养老的优势主要体现为以下几个方面。1.社区为老人提供了新的生活环境社区居家养老让老人可以继续生活在自己熟悉的环境里,既方便他们接受子女的赡养关爱,享受天伦之乐,又可以按各自需要同时接受来自社区及专业团队社会化的、更专业的养老服务,老人原有的生活秩序基本不会被打乱,老人们也不用去适应新的生活环境。生活在原来的社区里,老人们可以保持各自的生活习惯,可以每天看到自己的亲人朋友,满足了老人们的情感及心理需求,更有利于他们保持心情愉悦。而且,社区就是一个小社会,它为老年人的继续社会化提供了平台。这些都有利于老年人的身心健康,也有利于全面提高老年人的生活质量。2.“未富先老”养老模式的基本原因社区居家养老可以充分利用现有的家庭物质资源,如住房及生活设施等,社区也可以提供健身及适合老年人活动的其他各种场所,不象机构养老那样需要额外征用土地、修建公寓、配备床位、增加健身房、活动室等其他各项生活设施。而我国目前的情况本来就属于“未富先老”,降低养老成本也是老年人及其家庭的普遍需求。而且,随着社区居家养老服务建设的发展,将会给社会提供大量的工作岗位,也将大大缓解各级政府的就业压力。3.机构养老模式的主要内容传统养老模式中养老护理资源均呈现出单一性的特点,在家庭养老模式中,家庭是完成养老护理功能的全部资源所在,对老年人的经济奉养、生活照顾、精神关怀等各方面全都需要由家庭独自承担,而机构养老模式主要是由社会提供养老护理资源。相比较而言,社区居家养老护理资源则呈现出多元化的态势,它既可以来自于个人、家庭,也可以来自于政府、社区及其他社会团体(比如志愿者服务组织)等。养老护理资源的多元化,自然可以实现养老护理责任的有效分担。二、城市社区居家养老服务经验借鉴2001年,国家民政部开始在全国推行老年福利服务“星光计划”,计划利用福利彩票资金及政府投入建立社区老年福利服务网络。2006年,国务院办公厅印发《关于加快发展养老服务业的意见》。2008年,全国老龄委国家民政部等十部委又联合下发了《关于全面推进居家养老服务工作的意见》,对居家养老服务工作的意义、基本任务及保障措施等提出了明确指导意见。经过十余年不懈的实践探索,社区居家养老服务模式建设在一些城市已经取得了初步成效。比如上海,由于在社区居家养老服务建设方面起步较早,现在已经走上一条居家养老服务规范化、标准化管理的道路。而昆明、武汉等城市也都摸索出一些适应各自城市特点与需要的居家养老服务经验。不同地区的先进经验值得彼此相互学习和借鉴。但是,与此同时,我们也发现各地区在居家养老模式建设中出现了一些共同的问题,面临诸多困境,已经影响到了这一新型养老模式的进一步推广。(一)社区居家养老模式缺乏有足够的规范性现阶段,我国关于社区居家养老服务模式建设的政策法规比较匮乏。即便通过全国老龄工作委员会办公室门户网站查找,能找到的关于社区居家养老模式建设方面的政策法规也不多见。而且,仅有的一些相关规定主要是通过行政发文方式颁布的“红头文件”,没有上升到行政规章和地方性法规的程度,更没有相应的行政法规和法律出现。现在全国开展社区居家养老的地区在这方面的情况很相似,没有居家养老服务建设的中长期规划,现有关于社区居家养老模式建设的规范性文件也存在很多问题,比如在制定程序上不够严格、缺乏科学论证、可操作性不强、效力低下、约束力不够等,因此在实践中这些文件的实施缺乏连续性、系统性、协调性和一致性,能够产生的影响和发挥的作用均极其有限。此外,对志愿者服务的激励机制、非营利性组织的优惠条件、民办养老服务企业的运作规范等在这些规范性文件中也明显缺失,不利于居家养老事业的可持续发展。同时,社区居家养老服务作为一项具有前瞻性的工作,目前还缺乏有效宣传。一些主管部门的工作人员自身对这项工作的重要性、紧迫性理解不到位,工作责任心不强,宣传力度不够。有些基层政府、街道办事处以及社区也做过一些宣传工作,但都是以完成上级任务为出发点,不是立足于老年人的实际需要,宣传的针对性不强。很多老年人对居家养老服务工作的性质、运行状况等都不了解,甚至对本社区是否有养老服务中心以及该中心的具体位置都不清楚。老年人对居家养老工作的知晓率太低,参与率自然难以提高。而且,近年来社会上针对老年人的欺骗行为很常见,老年人对社会产生了很强的戒备心,对于送上门的居家养老服务也不愿意接受。以上这些因素对社区居家养老服务工作的推进都造成了阻碍。(二)社区矫正缺乏针对性的社区土地和设施我国现行的城市居家养老服务模式主要是依靠政府资助发展起来的,多由政府进行投资,部分来自福彩资助,社会捐助很少。从各地区实践的情况来看,面对人口数量不断递增的老年人,政府投入的专项资金已经捉襟见肘,只能将有限的资金用于帮助解决社区中一些特困老人的生活问题,根本无力开展旨在提高老年人生活质量的更为丰富的、个性化的养老服务活动。同时,当前在城市中土地本身就属于稀缺资源,很多城市社区所处的地域都是寸土寸金,要在这样的地段划出一定面积的土地用于建设老年活动中心、老年饭堂、老年大学、托老所等居家养老的固定活动场所,难度可想而知。现在一些社区连在公共区域内提供给老年人几张休息用的座椅都很困难,社区在配套工程的设计中也很少会考虑到老年人生活所需要的无障碍通道、防滑等功能性设施。上述这些问题让老年人无法体验到居家养老服务所带来的便利,对这项工作的开展自然也缺乏信心和认同感。(三)社区养老服务的保障水平低现阶段,我国包括养老保险制度在内的社会保障制度还很不完善,社会保障覆盖面窄,社会保障基金筹措困难,有些地区的养老保障制度建设也还处于初级阶段,老年人群体的收入水平较低,再加上通货膨胀、物价上涨等多方面因素的影响,都无形中降低了老年人对社区养老服务的购买力。目前,能够享受到政府买单的社区居家养老服务的,只限于社区中个别生活极其困难的老人,而更多的、生活也相当困难的老年人还是必须自己购买有偿的社区养老服务。(四)缺乏专业服务人员我国目前从事社区养老服务工作的绝大部分都是下岗再就业人员或者农民工,学历层次较低,基本没有受过养老服务方面的任何专业训练,不具备专业知识和专业技能。由于经费紧张,待遇较差,很难吸引到优秀人才加入到这个行业中来,同时也没有能力为现有服务人员提供更为系统的专业培训。服务人员对养老服务这项工作缺乏职业认同感、责任心和奉献精神,人员流动性大,以致服务质量很难提高。当前社区养老服务工作的内容都较为单一,主要还是限于洗衣做饭等最简单的服务,与普通的家政服务没有多大差别,不能同时满足老年人对助医、助餐、助洁、康乐等多方面多层次的养老服务需求。(五)道、社区服务中心及非政府组织在养老服务中的作用与分工不清,造成“政治出现”的原因由于没有制定出科学的、操作性较强的居家养老服务工作运行机制,目前这项工作难以实现良性运行。各级政府及其相关职能部门、街道、社区服务中心以及包括自愿者组织在内的一些非政府组织在养老服务中各自应该扮演什么角色、应该如何分工与协作等都很不明晰,有些是“面子”工程,搞形式主义,造成风头一过老人们的事情就无人问津的局面。现有的人力资源没有能够有效整合,各机构和组织之间又缺乏沟通渠道,无法形成合力,当然不可能为老人们提供持续的、高效的、符合老年人日常生活实际需求的养老服务。三、社区居家养老服务区建设,政府作用主要在于资从性质上分析,社区居家养老服务是一种公共产品,是一项公益性事业,具有很强的社会福利性质,作为公共产品的提供者,政府对此负有义不容辞的责任。而且,在社区居家养老服务建设中,政府优势明显,它可以调动全社会各方面的资源,并通过法律法规、政策措施等国家强制力分配给有需要的老年人,从而实现养老资源在整个社会范围内的有机整合。因此,政府理应成为社区居家养老服务模式建设中的主导力量。在当前形势下,政府应该承担起自己的责任,从以下几方面入手,解决社区养老服务中存在的诸多问题,以期尽快帮助社区居家养老服务走出困境,并走上良性运行的轨道。(一)进一步完善社区居家养老法规和相关社会组织政府通过制定政策法规建立社区居家养老服务保障体系是实现社区居家养老的基础条件。针对当前社区居家养老模式相关配套政策法规极其匮乏的情况,政府必须加大这方面的工作力度。一方面,政府可以通过调整行政立法规划,尽快将原有的一些社区居家养老方面的“红头文件”升格为行政规章甚至法律法规;另一方面,待条件成熟后,各级政府还可以有针对性地建议立法机关制定社区居家养老方面的地方性法规甚至法律。相关规范性文件效力的提升自然会促进社区居家养老模式的推行。与此同时,各级政府应当努力构建一个完整的社区居家养老服务政策体系,综合覆盖社区养老服务设施建设、服务收费、社区管理、民间参与的优惠项目及长效激励机制等内容,使该项制度的发展步入规范化、法制化轨道。当然,在完善配套法规政策的基础上,政府更需要做的是负责对其进行运作过程中的监督和落实。在相关政策法规出台之后,政府应当组织相关工作部门和其他社会组织进行大力宣传,让生活在社区中的老年人可以尽快了解及接受。具体做法包括各级政府责成当地司法、民政等行政职能机关负责普及宣传;通过电视、广播、报纸等新闻媒体广泛传播;组织志愿者、社区工作人员送法上门等。(二)进一步加大社区养老的保障力度社会保障制度的完善是当前我国政府迫在眉睫需要解决的重要问题,是一项基本的民生工程,也是社会管理创新的重要内容。政府应该有责任心、有紧迫感加快社会保障事业的推进,以确保老年人收入的增加,从而提升老年人对社区居家养老服务的购买力。具体而言,政府可以从以下几方面入手:第一,努力解决养老保险金的历史欠账,加强对社会保障基金的监督管理,实现其保值增值,以保证老年人养老金能及时发放,并实现养老金收入的逐年递增;第二,不断扩大包括养老保险、医疗保险等在内的社会保障制度的覆盖面,逐步实现城乡一体化的社会保障制度;第三,在条件具备时,政府可以考虑借鉴国外的一些先进经验,比如可以通过开征社会保障税的方式确保养老保险基金的及时到位。(三)直接出资购买社区养老服务首先,政府应保证对社区居家养老服务资金的初始投入。政府的初始资金投入是构建社区居家养老服务模式的最强推动力,换言之,财政性拨款和财政性补贴是我国社区居家养老服务模式的主要资金来源。在国民经济水平进一步发展的基础上,政府应当将社区居家养老服务模式建设经费纳入财政预算,以保证这笔资金及时到位、专款专用。同时,政府要在现有投入的基数上适当增加比例,以不低于国民收入增长的比率,做到逐年有所上升。其次,政府可以直接出资购买社区养老服务。这一方面,上海市的做法值得借鉴。上海市将60周岁以上有生活照料需求的居家老年人,分成服务补贴对象和自费服务对象,通过评估将上述对象分成“轻度”、“中度”、“重度”三个照料等级,在此基础上,再结合老人的收入情况、家庭困难程度等确定老人的补贴标准。服务补贴由养老服务补贴和专项护理补贴组成,系以非现金的“服务券”形式兑换养老服务。符合相应条件的老年人通过申请程序获得服务券,之后就可以向社区助老服务社兑换“助餐”、“助浴”、“助洁”、“助行”、“助急”、“助医”等服务(10个工作日内)。第三,政府应当大力发展福利彩票事业,将福利彩票公益金作为社区居家养老服务模式建设的一个重要资金来源。政府发行福利彩票的宗旨本来就是为了发展“扶老、助残、救孤、济困”等社会福利事业,因此,将福利彩票公益金投入到社区居家养老服务模式建设中应该说是恰如其分。第四,政府应当鼓励更多的投资主体将资金投向养老事业。杭州市在这方面有一些成功经验,根据2006年《杭州市人民政府关于扶持发展社区服务业的若干意见》规定,对在社区范围内开展养老、托老等公益性服务的非营利性机构,以及社区辖区单位向居民开放的内部设施,其用水按居民价格标准收费;对社区服务业中养老院的收入按规定免征营业税;对社会力量在社区举办的社会福利机构,由市、区两级财政在开办时按实际床位数给予一定的经济补助等。这些规定对于杭州市居家养老服务事业的发展起到了很好的推动作用。(四)打造专业化技能,加强专业社区服务工作队伍建设政府应当要把居家养老服务业作为一项产业、一项事业来做,要努力