中国保安及保安法研究

中国保安及保安法研究一、中国当代保安服务业的兴起、发展和作用保安服务业是一种工商社会发展下的新兴服务业名称。保安，即保障安全，也指保卫社会治安，普通有狭义与广义之分。前者指人身财产的保卫、保护，重要向客户提供所需要的警卫、保卫、守卫、护卫服务；后者涉及保安、保密、反情报、反侦探等内容。服务内容涉及内保方面保密方法的制订，对知密近密人员及新聘任雇员进行安全审查和知密近密资格审查，进行定时不定时的安全检查、危机预测、及时防备、侦破盗窃、诈骗、泄密、窃密案件、追查商标侵权、揭发假冒伪劣产品等。所谓保安服务公司，是指以营利为目的，经公安机关同意，依法向工商行政管理部门登记注册，专门为社会提供门卫、守护、巡逻和押运等保安服务的社会治安防备组织。它是一种特殊的服务型公司，实施有偿服务，自主经营，独立核算，自负盈亏的经营体制。（一）中国当代保安服务业的兴起和发展中国当代保安服务业兴起于20世纪80年代中期，它是我国实施对内搞活、对外开放和发展商品经济政策的产物。党的十一届三中全会做出了把党和国家的工作重心转移到经济建设上来，实施社会主义改革开放的伟大战略决策。特别是深圳经济特区的建立和全国14个沿海都市相继对外开放之后，社会主义商品经济日益繁华，使得我国的经济建设很快步入了一种崭新的历史时期。但是，随着改革开放的逐步进一步和经济建设的迅猛发展，国内社会治安状况也不可避免地出现了许多新状况和新问题，仅仅依靠我国现有的公安保卫力量显然是无法满足的。另外，随着市场经济的发展，我国原有的治保会、治安联防队等群众性义务安全防备组织也已不能适应新形势下的安防工作需要。在这种状况下，一种介于政府职能部门与群众性义务安全防备组织之间的、为社会提供专业化有偿安全防备服务的特殊行业――保安服务业的产生便是水到渠成的事情。1984年12月18日，蛇口保安服务公司在外商的一致规定下挂牌成立，从此拉开了中国保安业发展的序幕。1984年终，张中方用从蛇口工业区借来的10万元人民币，在半山腰上租了一间局限性40平方米的铁皮房，带着招聘来的3名保安员住了进去。保安员除了跟随2名广州武警支队的教官进行队列、擒拿格斗训练外，还进行法律知识、保安职责、文明礼貌等业务培训。不仅如此，张中方还亲自设计了保安制服：帽子是大檐帽配上美丽的帽徽，上衣是米黄色西式小翻领短袖，佩挂武装带，左臂尚有盾牌，深蓝色西裤，黑色皮鞋。最初张中方只是想改善外资公司日益增多的蛇口工业区的安全保卫状况，没想到却催生了新中国第一家保安服务公司，由此变化了中国的整个保安机制。在中国首家保安服务公司诞生之后，全国各地快速组建了保安公司，使专业化的保安服务得到了快速发展，对经济建设、增加就业、维护社会治安都发挥了重要作用。时至今天，中国已成为举世瞩目的“保安大国”，保安业的产值和从业人员规模都达成了空前的地步。到现在为止，仅在公安、工商部门登记备案的保安服务公司就达2659家，从业人员300余万人；从事技术防备的保安服务公司达1万多家，从业人数达20多万人；未纳入管理体系的保安服务公司和从业人员更是不计其数。（二）中国当代保安服务业的作用保安服务公司是为社会提供专业化、有偿安全服务的特殊性公司，是协助公安机关维护社会治安，防止和减少违法犯罪的重要力量。1985年1月，全国政法工作会议文献中指出：“借鉴国外经验，在大中都市创立保安服务公司，承当大型营业展览、展销和文体活动，以及外商独资，合资公司的保安业务。建立这样一种在公安部门直接领导下的服务公司，既能满足社会需要，有助于治安管理，并且能够缓和警力局限性的困难。”保安服务公司得到了必定，也由此在全国各大中都市中如雨后春笋般地发展起来。保安服务业通过数年发展，已由单一的人力防备，发展为人防、技防、犬防、押运、劳务输出等全方位的保安服务网络。1.保安服务业是协助公安机关维护社会治安防止和减少违法犯罪的重要力量随着都市化进程的加紧，多个犯罪活动不停增多，公安机关本身力量在实践工作中已显现出局限性的状况，急需社会力量的辅助支持。保安服务公司在为客户提供安全服务的过程中，首先通过立岗执勤、安全检查、夜间巡逻、押运、保管贵重危险物品、提供技术防备设施等，协助公安机关防止和打击多个刑事违法犯罪，成为稳定社会治安的一支重要力量；另首先通过向社会提供安全防备咨询服务和有关安全防备调查和方案设计服务，开发、研制、生产和推广安全防备产品，向社会提供系统性的安全防备技术服务，在一定程度上满足了社会对安全防备知识的需求，提高了全民的防备意识和防备技能与水平。正是由于保安服务公司在全部权关系上以及在服务功效上与公安机关存在着千丝万缕的联系，在全部权归属、干部管理、利润分派、辅警协警等方面，起到了“准公安机关”的作用。2.保安业在社会公共安全防备系统中担当着重要的角色整个社会公共安全防备系统，由两大部分构成：一是政府的安全防备系统，二是民间的安全防备系统。政府的安全防备系统是由代表国家权力的公安、检察、法院、司法等专门机关构成，重要从事国家赋予的公共安全防备的专门职责，其工作特点，重要体现在“打防结合、以打为主”。民间的安全防备系独立于政府的安全防备系统，由公司、个人、社区等的防备力量构成，不含有国家专门机关职责，其功效重要体现在“防”上。这两个系统既相对独立，又相辅相成，共同构成社会公共安全防备的整体。3.保安业获得了良好的社会效益和经济效益作为保安业的公司，首先是确保本身生存与发展的必要条件，只有发明公司利润，才干不停壮大保安业本身的实力，更加好地为社会提供安全服务。随着改革开放和社会转型，由于警力资源有限，出现了“警察真空”。作为为社会提供专业化、有偿安全防备服务的特殊性公司，保安服务公司起到了弥补这一“真空”的作用，缓和了公安机关警力局限性的困难。不仅没有给国家增加财政负担，还获得一定的经济效益。随着我国社会主义市场经济的不停发展和市场经济制度的逐步完善，我国保安服务业市场化、社会化的程度和规模日趋扩大、发展前景极为广阔。二、中国保安服务业法律化过程中碰到的问题和中国保安服务立法的必要性（一）中国保安服务业法律化过程中碰到的问题1.国家对保安服务业不适宜的政策管理随着市场经济的不停发展，社会公众对本身安全的需求急剧提高，产生了对商业性保安服务的需求。但由于政府在退出传统的安全服务领域的过程中，并没有建立起一套健全和有效的安全服务机制，造成保安服务公司的业务范畴受到严格限制。这一点也是制约我国现有保安公司发展的最大障碍，从某种程度上影响了保安服务业有关法律关系的发育和成熟。要解决这个问题，核心在于“脱钩”。过去的“脱钩”是一种单方面不合理的“脱钩”，即公安机关不再支付派往保安公司工作的民警工资。现有保安公司的改革首先要做到“脱钩”彻底，就是放手让保安公司在法律、法规的规定下，自主经营，自主发展。解决这个问题后，按照国家有关规定，对公司进行股份改制，明确产权关系，对公安机关的实际投入计算股份，由改制后的公司逐年偿还给公安机关，最后彻底退出。只有这样，才干确保了对现有保安公司中公安机关所拥有的国有资产不会外流。2.公安机关没有设立专门机构加强对保安行业的监管监管重要是从下列几个方面进行：一是控制市场准入。公司的设立，应由公安机关严格审查、同意，早期宜少不适宜多，对市场名誉差、经济信誉低的自然人和公司不准许进入保安服务领域，只有这样才干确保保安行业的健康发展。二是规范保安培训。制订系统的且符合中国国情的统一培训原则和教材，严格控制保安培训机构的设立。就现在状况而言，保安培训不应效仿学校和其它培训机构，不适宜以盈利为目的，最佳运用现有的国有保安公司培训中心规范发展。另外，要制订保安职业资格原则，建立保安从业资格认证制度。三是建立监管制度。公安机关应制订一整套便于操作的监管程序，对违反规定的公司、保安从业人员实时监控，加大处分力度，甚至能够注销保安从业许可证、严禁从事保安工作和追究法律责任。要达成有效的监管目的，能够从现有保安服务公司抽调部分懂保安、懂经营的干警回公安机关担任此项工作。3.保安服务人员的保障问题保安服务公司的保安员缺少基本的保障，诸多人认为当保安就是吃青春饭。例如，保安员在碰到突发事件的时候，有时不是不想去见义勇为，而是心里没底，不懂得冲上去会有什么成果，如果能有一种较好的保障，相信对树立社会风气会有很大协助。对厦门市保安业考察的成果显示出劳动力缺少已成为保安公司存在的一大难题，许多公司虽有培训中心，却招不到学员。甚至有些公司为了招学员倒花钱来做培训，唯一的条件就是保安员须与公司订立1年以上的合同，但就是这样仍然留不住人才。尚有某些公司为了减少因人员流失带来的损失，不得不多次缩短培训的时间，长此以往形成恶性循环，保安队伍质量必然难以确保。（二）中国保安服务立法的必要性1.保安服务业本身职业化和规范化的需要人们对于保安的认识是阶段性的，一开始大家不理解保安，不懂得保安是做什么的；当保安服务已经进一步到社会各层面后，人们又开始不理解保安，觉得保安就是“打手”；甚至尚有人对于保安的职责也不清晰，认为保安与警察同样代表法律。现在许多行业都有自己的有关《条例》，这对于从业者本身而言是一种承认。因此，保安行业也要职业化，可职业化的前提是规范化，否则一切都是空谈。现有的许多规定都是各个保安服务公司自己制订的，对外不含有任何的效力，可操作性不强，一旦碰到问题，很容易松动。因此，一部属于保安业自己的法律是十分必要的，对于整个行业的健康发展也会起到主动的增进作用。2.我国保安服务业市场化和与国际接轨的规定当今世界各国保安业发展的状况和我国保安服务业的发展实践已充足证明，保安业比较发达的地区，往往也是经济发展比较快、比较好的地区。这些国家和地区都在保安服务业发展到一定阶段就适时地颁布或制订了有关的法律和管理方法。美国是世界上最早建立私人保安机构的国家之一，许多州都成立了专门的私人保安管理机构，以美国在1970年公布的《模范州行政诉讼》中的部分规定为根据，指导管理活动的正常开展。日本政府于1972年制订了《警备业法》，规范现在日本社会肩负社会安全防备的重要行业。新加坡于1972年根据《工商保安公司法令》由政府设立工商保安辅助警察，附属内政部。韩国则借鉴日本警备业模式于1976年制订了第一部《用役警备业法》，明确规定了警备业的性质、法律地位、服务范畴、权限、设立条件、警备员录用条件、损害赔偿等内容。随着我国市场经济的快速发展和经济国际化程度的提高，公安机关对保安服务业的高度控制与国际经济运行规则不相适应的弊端己现并日趋严重，造成我国现有的保安服务业及其管理制度面临着巨大的压力。现在，市场经济发展迅猛，国民经济高速增加，随着社会和个人财富的不停增加，我国保安服务业出于本身发展的规定也迫切需要改革现行的保安行政管理体制，打破贸易壁垒，开展市场竞争。“一种法律体系是一系列强制性的公开规则。提出这些规则是为了调节理性人的行为并为社会合作提供某种框架。当这些规则是正义的时，它们就建立了正当盼望的基础。”社会也期待国家有统一、规范、开放的保安服务市场，做到严格对保安服务业投资人和从业人员日常工作进行监管的同时，开放市场竞争环境，满足社会对安防服务多样化和高原则的需求。保安服务业发展己进入到，数以千计的公司、数以百万计的队伍走上了市场化的道路，在行业动态越来越引发社会舆论关注的时候，保安体制改革迫在眉睫。三、中国保安服务业的法律化过程由于人们对保安服务公司的性质、特点及其存在的必要性一时还不太清晰，因此，也对保安服务公司的评价褒贬不一。尽管保安服务公司作为一种新生事物，尚有诸多不完善之处，但由于它适应了社会主义市场经济的发展，在某些方面起到了公安机关所起不到的作用，因而含有强大的生命力。1985年1月，经中央同意的全国政法工作会议文献(中办发〔1985〕13号文献)中指出；“借鉴外国经验，在大中都市‘办保安服务公司’，承当大型营业性展销、展览和文娱体育等活动以及外商独资、合资公司的保安服务。建立这样一种在公安部门直接领导下的服务公司，现有助于加强治安管理，又有助于缓和警力局限性的因难。”中央的这一批示精神不仅是对深圳经济特区开办保安服务公司的必定，也为新时期群众性治安防备工作和整个保安服务业的发展指明了方向。实践证明，这一决策是对的的，体现了在新形势下改革社会治安管理工作的规定。它不仅满足了某些公司、个体工商户和商业性大型活动迫切规定提供安全服务的需要，并且在协助公安机关维护社会治安、防止和打击违法犯罪活动等方面也发挥了主动作用。为了推动全国保安服务公司这一新生事物的发展，对其进行对的的引导和规范，1985年召开的中央政法委会议正式提出了“借鉴国外经验，在大中都市开办保安服务公司”的思路；1986年，时任国务院总理李鹏在一次工作会议上提出在全国各大中都市试办保安服务公司；1988年7月，国务院同意的《有关组建保安服务公司的报告》中明确了保安服务公司的性质、服务范畴、组建程序等实质性问题。***年1月，公安部发出了《有关加强保安服务公司管理的告知》（〔1989〕公(治)字1号文献），对保安服务公司的管理工作又作了进一步的明晰。在蛇口经验的带动和公安部的指导下，全国保安服务业从南到北，从沿海到内地，由点到面地迅猛发展起来。到1990年，全国保安服务公司已发展到700多家，从业人数达11万多人。1990年5月，公安部印发了《有关进一步清理整顿保安服务公司的意见》(公发〔1990〕11号文献)，强调“在加强管理的前提下发挥保安服务公司的作用”、“在公安机关的指导下，进一步发展保安服务公司，健全制度，严格管理，使之成为一支维护社会治安的社会力量。”通过全方面清理整顿，保安服务业开始稳步发展。1991年，《中共中央、国务院有关加强社会治安综合治理的决定》(中发〔1991〕7号文献)指出：“在加强管理的前提下发挥保安服务公司的作用。”同年，《中共中央有关加强公安工作的决定》(中发〔1991〕19号文献)中又指出：“公安机关要加强多个保安服务公司的统一领导和管理，发挥其协助公安机关维护社会治安的主动作用。”1992年，《中共中央有关加强政法工作，更加好地为改革开放和经济建设服务的意见》(中发〔1992〕7号文献)中再次指出：“在公安机关的领导下，进一步发展保安服务公司，健全制度，严格管理，制订法规，使之成为一支维护社会治安的社会力量。”根据党中央和国务院的上述一系列批示精神，为使我国保安服务业在清理整顿的基础上得到健康稳步的发展，1992年5月，公安部印发了《有关进一步做好保安服务业工作的告知》（公发〔1992〕16号文献），就进一步加强对保安服务公司的领导和管理，加强对保安人员的教育、训练以及队伍管理工作，不停提高保安人员的政治、业务素质，建立健全保安人员岗位规范和岗位责任，提高保安服务质量，进一步拓宽保安服务市场，努力为深化改革、扩大开放和经济建设服务等问题提出了具体规定。这些改革方法使我国保安服务业进入了一种新的发展阶段。1997年11月，公安部发出了《有关清理整顿保安服务行业的决定》(公发〔1997〕9号文献)，规定各地公安机关要认真加强对保安服务组织的统一领导和管理，全方面贯彻公安部有关保安服务工作的各项规定和规定，彻底清理非法保安服务组织，查处保安服务行业中的违法违纪活动，规范保安服务行业行为，从思想、组织、管理上切实把保安服务行业整顿好。在这次清理整顿中，除了要整治保安服务公司在经营活动中存在的某些问题，整顿保安人员的服装、标志，清理保安培训机构，规范对保安从业人员的管理之外，还特别强调要规范企事业单位自建的保安组织。《决定》中严格规定：“单位自建保安组织必须由法定代表人或法定代表人委任的专门人员、机构负责管理，有固定的办公场合、专职的保安队员和健全的队伍训练、奖惩等日常管理规章制度。保安组织负责人的拟定，必须经本地区、县(市)公安局(分局)审核同意，招收的保安人员应持有公安机关颁发的保安人员资格证书，并向本地公安派出所注册登记。单位自建保安组织重要负责单位内部的守卫、巡逻和防火、防盗、防破坏、防治安灾害事故；同时向公安派出所报告开展工作状况．接受公安机关检查、指导，协助公安机关开展维护社会治安工作，不得对外开展保安服务业务。”1999年中央下发了《中共中央办公厅、国务院办公厅有关印发&l