农民工社会保障问题研究

农民工社会保障问题研究

一、我国农民工保险转移机制的研究(一)各地参保机制间无法衔接全国统筹的格局目前，各地工人保险的相关法律法规差异很大。全国各省市在工人保险方面认识不一致，进展不平衡。工人保险的类型不同。在没有统一的法律的前提下,全国存在分别以北京、上海、广东为代表的三种模式,缴费比例及领取方式都有不同,形成了农民工养老保险跨区域转移续接的障碍。如上海和广东实行的综合保险被戏称为“地方粮票”,上海模式以地域为界,广东模式以户籍为界,而且在费率和待遇上也不一样,互不承认,因此在地域之间养老保险关系无法转移。目前局面即不利于省级统筹,更不利于全国统筹的实现。由于各地养老保险机制间缺乏统一、规范的连结点;一旦农民工养老保险关系跨省转移后,个人缴费金额和缴费年限的计算方式便成为农民工养老保险关系转移接续机制中首要解决的突出问题。(二)大量农民工向城市转移,难以接收和接收根据国际经验,当人均GDP达到1000美元~3000美元时,既是工业化、城市化快速发展的时期,也是社会保障发展的关键时期。目前我国人均GDP已接近2000美元,处于这样的经济发展期,大量的农民工向城市转移是必然趋势。由于我国经济发展不平衡,即使在沿海各省农民工工资水平也不一致,个人缴纳金额存在较大差异,导致农民工参保地社会统筹的金额存在显著差异。使得转移过程中出现富地向贫地转,好接收难转出;贫地向富地转,好转出难接收的局面。从较贫穷的地区转移到较富裕的地区,人们所缴的养老保险不够养老地区的标准,存在差额由谁来补,国家是否补得起的问题。目前我国实施的社会保障仍然是各地方政府“分灶吃饭”,地方政府自负盈亏,构成了我国农民工养老保险难以转移接续的主要原因。(三)全国统筹层次较低目前,我国农民工养老保险还停留在省级乃至市(县)级统筹。多数具体的政策由地方政府出台制定,因此政策的实施被限制在一个省或市、县级的范围内。在省内或全国无法调剂,当农民工流动时,就只好对其实行退保措施。统筹层次较低已经成为农民工退保的直接原因。今年,广州农民工的退保浪潮也突出反映了这一问题的急迫性。为此,两会提出了在全国建立统一统筹的设想。随即,江苏省在省内推行了相关政策,实现了省内统筹。珠三角地区也制定了统一的缴费比例,消除了珠三角地区流动人口的社会保障壁垒。二、中国工人保险转让的可持续困难分析(一)个人缴费部分在现行社会保险政策中,有两点规定对流动人口和农民工极为不利。其一,在1997年国务院颁布的相关规定中,要求“本决定实施后参加工作的职工,个人缴费年限累计满15年的,退休后按月发给基本养老金。”“个人缴费年限累计不满15年的,退休后不享受基础养老金待遇,其个人账户储存额一次支付给本人。”其二,在2001年劳动部颁布的《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》中规定:“参加养老保险的农民合同制职工本人申请,将其个人账户个人缴费部分一次性支付给本人,同时终止养老保险关系,凡重新就业的,应重新参加养老保险。”这意味着,流动就业者须在一个地方工作15年,才能得到“退休后按月发给基本养老金”的待遇;如果流动,则只能带走个人账户个人缴费部分,无法享受社会统筹部分的权益。而据劳动保障部2006年调查报告显示,40%的农民工没有固定工作,部分农民工在外打工时间不连续,农忙时务农,农闲时务工。由于农民工流动性强,工作与生活状态极不稳定,极容易因返乡、失业而中断工作;而现行的农民工养老保险政策在一定程度上可以避免劳资双方的纠纷,使农民工看到实际参保的货币表现,因此农民工在跨区域流动时多采取“退保”这种形式。(二)农民工返监后,其承担社会养老责任现行养老保险的转移办法与养老保险的责任相分离,农民工为发达地区的经济建设作出了贡献,退保后将社会统筹账户的基金留在了发达地区,发达地区政府没有对其承担社会养老责任,实际上“只保不养”。农民工大量返回不发达地区,不发达地区又不得不在缺乏保险资源的情况下承担起对农民工的社会养老责任。由于统筹基金难以调剂,社会保险的不公平就进一步由城乡之间的不公平发展到了地区之间的不公平,社会矛盾随着时间的推移进一步激化,增加了社会不稳定因素。三、基于全国范围的农民工养老保险制度,我国中央和地方政府财政和企业社会建立健全农民工社会保障体系是一个长期而又复杂的过程,主要涉及到政府、企业和农民工三个方面,而目前还没有一套有效的能够在全国范围内实施的方案,各地农民工社会保障水平参差不齐,制度之间差异较大,这使得农民工养老保险关系的跨区域转移接续成为农民工养老保险体制建设中首要解决的问题。建立全国统一的农民工养老保险制度,既要能满足农民工的基本需要,又不会对地方政府财政和企业造成较大的经济负担;于是,首先要有重点、有层次、逐步建立健全农民工养老保险跨区域转移接续机制。(一)健康保险的转移续接尽快建立省级或一定地域内的养老保险转移接续服务系统。农民工养老保险关系必须突破现行制度设计的局限,建立一种可省内或区域内转移接续的养老保险制度体系,进而再推进养老保险在全国范围内的转移接续。对于首先建立的省内转移续接,可参考江苏省2008年颁布的《灵活就业人员省内跨地区流动养老保险关系转移接续实施办法》。其一,参保农民工在省(区域)内流动,距法定退休年龄五年及以上或返回户籍所在地的,社会保险经办机构办理基本养老保险关系转接手续,不再采取一次性终止基本养老保险关系的办法。其二,参保农民工跨省(区域)流动,按规定转移基本养老保险关系和个人账户资金。其中,对外省(区域)户籍农民工无法转移接续基本养老保险关系的,经本人书面申请,可将个人账户储存额一次性支付给本人,同时终止其基本养老保险关系;对本省(区域)户籍农民工无法转移接续基本养老保险关系的,仍在原参保地继续参保。(二)养老保险关系接口方式农村社会保障是一项系统工程,国家不仅要制定相关的支持农民工流动就业和养老保险动态调整的政策,还应该建立相应的转移支付中心,通过有效的制度安排和现代化的网络技术服务使农民可以方便缴费和享受保障。建立支付中心可以参照美国的做法,农民工户籍地按照身份证号为农民工进行注册登记,建立与其身份证号对应的终生养老保险账户,发放可在全国通行的“社会保障一卡通”。社保卡直接与银行账户对接,实行银行缴费,地方社保部门结算;再由地方社保部门按月将农民工社保资金上缴支付中心,年末通过支付中心进行一次省际间清算,将农民工缴纳的社会保险费转移到其名下的养老保险账户中,以保障农民工养老保险关系的顺利接续。这样做可使农民工个人养老保险账户成为一种储蓄性账户,具有灵活性,可以转移(在不同省、市、地区间进行转移)、封存(在一段时期内可以不缴费,保留个人账户)、接续(封存一段时间后可以继续进行缴费,个人账户存储额可以接续,欠缴可以补缴,中断后可以续缴,可以多缴,累计折算成标准缴费年限)、继承(由法定继承人进行继承)等。(三)农民工养老保险关系转移。一是其可由于农民工养老保险关系的转移接续主要有两个方向。其一,农民工养老保险关系转移,由城市到城市,即“城城接续”。在这种情况下,农民工社保关系的转出地和转入地基本都是经济较发达地区,经济发展水平差异较小。即使没有统一的缴费比例,地方政府负担也不会过重,资金缺口不会太大。农民工在转出地参加基本养老保险,跨省转移仍可参加基本养老保险,转出地应在转移个人账户缴费总额的基础上,转移企业为农民工缴纳的社会统筹部分,转入地应按规定将转出的养老保险金全额记入农民工个人账户,转入的社会统筹基金列为转入地的社会统筹。其二,农民工养老保险关系转移,由城市回到农村,即“城乡接续”。由城市回到农村的农民工应让其加入农村养老保险,在农村继续参保。农民工在转出地参加基本养老保险,跨省转移到参加农村养老保险,转出地应在转移个人账户全部储存额的基础上,转移企业为该农民工缴纳的社会统筹基金部分,转入地社保机构应全额记入到该农民工的个人账户。如果农民工已到退休年龄,并已持续缴费满五年的,回农村养老,为了减轻转入地基