跨城通勤就业与社会保障的地区差异

跨城通勤就业与社会保障的地区差异

1同城化带来的社会保障权益分享与保障问题近年来，随着区域经济的不断发展，邻近城市之间的“同城化”趋势变得越来越明显。目前,学界对于“同城化”的准确定义尚未达成一致意见。但可以认为,“同城化”是一种为了打破传统的行政分割和区域保护主义限制,促进区域市场一体化、产业一体化、基础设施一体化,进而实现资源共享、统筹协作、区域经济整体竞争力不断上升的城市整合发展过程。值得注意的是,同城化在带来物理空间扩展的同时,也带来了社会发展空间的扩展。这种扩展突出表现在由于城市间各种要素实现了无缝对接和自由流动,因此对于被同城化所覆盖的个体来说,其实际社会交往范围得以不断扩大,不同城市间的人员迁移和流动更为便利,这一切都为形成区域性的统一劳动力市场奠定了基础。但在劳动力进行频繁流动和转移的过程中,其社会保障权益如何“携带”,如何保证流动过程中的社会保障权益不受损害则成为现阶段亟待解决的问题。如果不在制度层面有所突破,则可能引发更深层次的社会矛盾。2城市老年人保险制度2.1“同城化”的解释同城化所带来的城市间交通的便捷化大大扩展了人们的就业半径,跨地区的通勤就业现象越来越普遍。这种就业可能是长期的、稳定的,也可能是短期的、暂时的。但不论怎样,一个现实的问题是,在劳动力频繁流动的过程中,其养老保险关系是否能随着就业地区的不同而进行灵活的转移?这是关系到国民年老后基本生活保障的重要问题。考察我国现有的养老保险关系转移接续办法,可以认为其在一定程度上应对了同城化的问题。2010年1月1日起施行的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》(以下简称《办法》)在应对劳动力流动过程中的养老保险权益保护方面做出了3项规定:一是包括农民工在内的参加城镇企业职工基本养老保险的所有人员,其基本养老保险关系可在跨省就业时随同转移;其中个人账户存储额全部转移,社会统筹部分(20%)转移12%;参保人员在各地的缴费年限合并计算,个人账户存储额累积计算,对农民工一视同仁。二是统一办理流程,参保人员离开就业地,由社保经办机构发给参保缴费凭证;在新就业地参保,只需提出转续关系的书面申请,转入和转出地经办机构为其协调办理审核、确认和跨地区转移手续。三是由国家建立全国统一的社保机构信息库和基本养老保险参保缴费信息查询服务系统,发行全国通用的社会保障卡。在此基础上,2010年通过的《中华人民共和国社会保险法》吸收了上述《办法》中确立的合理制度,明确城镇职工基本养老保险制度实现全国统筹。这对于冲破养老保险的地方利益格局和“壁垒”,应对同城化趋势中的劳动力流动过程中导致的养老保险权益维护问题无疑是具有重要意义的。2.2在同城化的趋势下，社会保障制度仍然面临着问题2.2.1管理费用增加的成本现有的养老保险关系转移接续办法也存在一定的问题。这主要表现为管理成本过高,且存在大量不必要的管理成本。在养老保险经办机构属地管理的情况下,建立养老保险关系转移接续办法可能会极大提高管理成本。加之劳动力流动具有很大的不确定性,其增加的成本很可能是不必要的。例如,劳动者从A地流动到B地,需要进行一次关系的接续转移;从B地流动到C地,又需要进行一次关系的接续转移。一旦劳动者退休后回到A地养老,那么养老保险关系又需要重新转移接续到A地。在这一过程中,相应的管理成本是不必要的。同城化往往是地理位置相近城市之间的同城化,因此发生上述案例的情况将非常普遍,由此产生的不必要管理成本也会随之增加。结合现行养老保险制度的管理特点可以发现,类似问题产生的根源在于养老保险统筹层次过低,养老保险体系仍存在基础缺失和多元分割的缺陷。2.2.2制度障碍:缺乏平等参与权利的保障根据目前的养老保险计发办法,当地社会平均工资是养老金计发的一个重要标准。我国地区经济发展很不平衡,造成了各地平均工资水平差异很大。因此,劳动者的流动和迁移会造成其养老金水平的波动。具体而言,从经济发达地区向欠发达地区的转移会降低参保者的养老金水平;而从欠发达地区向发达地区转移则会提高养老金水平。一方面,这影响了退休职工的自由迁徙权利,另一方面,这可能会诱致福利迁徙的现象。这显然违背了社会保险的公平原则。2.2.3城市老年人的需求与供给的结构性矛盾完整的养老保障体系是由应对收入风险的养老保险制度和应对服务风险的老年服务制度共同构成。现阶段,我国的老年服务工作还是按照户籍行政区划来进行的。各地的老年服务机构往往只针对当地户籍的老年人,外来的老年人无法享受到迁入地政府提供的老年服务,他们的利益和需求无法得到切实保障。然而,在同城化的背景下,将出现大量老年人随其子女迁移到非户籍所在地生活的状况,由此造成老年服务供给与需求的结构性矛盾:部分城市(尤其是大中城市,以及区域性的中心城市)有大量的老年人需要提供服务,但却缺乏相应的土地等资源;而有的城市(尤其是欠发达地区)有天然的良好养老环境资源,但当地老人却又不在本地生活,导致这些地区无法充分发挥自己的特有优势,担负恰当的责任。2.3养老保险制度应对城市化战略2.3.1基于省域统筹的养老保险基金,建议将其较好地应对省域同城化针对上述问题,首要的解决思路就是进一步完善省级统筹,并尽快实现全国统筹,在计发养老金时,切实遵循社会保险的原则,综合考虑缴费期间的工资水平计发养老金。考虑到现阶段同城化主要出现在一省内相邻城市之间。因此,完善的省级统筹制度就可以较好地应对省域范围内同城化过程中养老保险问题。其中,完善的省级统筹制度包括统一的费率、基金的统收统支、经办机构的垂直管理、地方养老保险经办机构负责征收养老保险费、登记和管理参保信息,省级养老金经办机构负责统一结算个人的养老金待遇等。而应对全国范围内的同城化趋势,还需要加快全国统筹的步伐。2.3.2科学、公平地确定计发办法在养老金计发的过程中,将退休地社会平均工资纳入计发基数的出发点在于保证退休人员也能享受到社会经济发展的成果,维护社会公平。因此,完全忽略该因素显然是不现实的。但是,地区发展水平的差异又无法在短时间内迅速拉平,为了使养老金计发办法更加科学、公平,并且适应当前我国地区经济发展不平衡,以及防止非正常的福利迁移现象,在计发办法方面应当作出以下两个调整:第一,对于异地流动的退休人员,应当分别按照原工作所在地和当前居住地分别计算两个养老金发放标准,如果按后者计算的养老金水平提升过大,则可以按照两个养老金标准的平均数来作为最后的计发标准,或者将当地社会平均工资明确为缴费满15年的地区(1);第二,鉴于同城化趋势主要是在省域范围之内,因此在省域经济发展差距不大的情况下,可将“当地社会平均工资标准”明确为省社会平均工资标准,从而解决省域范围内劳动力流动导致的养老金水平差距问题。最后需要强调的一点是,解决该问题的治本之策是缩小地区间经济发展水平的差距,使各地区之间的社会平均工资差异程度缩小。2.3.3社区养老服务针对老年服务中存在的户籍壁垒,一方面,对于一般性的老年服务,由于该部分主要依托于中央财政的纵向转移支付,因此应当根据公共服务均等化的要求,即“政府为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务”,努力消除户籍壁垒,使得不论是本地居民还是外来迁入者都能享受到同等水平的老年服务。另一方面,对于补充性养老服务,由于该部分主要依靠地方政府出资,而地方政府的税收主要来源于辖区内劳动者。因此,对于补充性地区福利,现阶段可以考虑对非本地老年居民收取适当的费用,但随着地方财力的不断增强以及地区间财政能力的均等化,地区性补充福利最终也应过渡为全部免费,由地方政府负责提供。3同城市保险制度由于目前医疗保险制度统筹层次比较低,医疗救助制度也是以户籍为基础,所以现行的医疗保险制度尚无法有效应对同城化趋势。3.1资源丰富的城市基层社会异地就医人员对于医疗保险制度来说,异地就医是同城化背景下需要应对的首要问题。具体而言,异地就医人员大致包括以下4种类型:一是在人口流动和迁移变得日趋频繁的情况下,因短期出差、学习培训等突发原因而造成异地就医的人员。对此,我国现行制度尚缺乏明确的应对机制。异地就医人员需要自己垫付全部的医疗费用,医疗行为终结以后才能在规定的报销时间回到参保地医疗保险机构报销。二是由于地区发展和卫生资源配置不平衡,为了到医疗资源丰富的大城市或医疗水平较高的医疗机构就医而产生的异地就医人员。目前,我国地区间公共卫生资源的配置仍存在很大的不均衡。以每千人口医疗机构床位数为例,2009年末,全国平均水平为3.31张。其中,北京地区已达到7.22张,而贵州省仅为2.39张。北京是全国的近2.2倍,是贵州省的3倍多。虽然这种异地就医现象导致了部分医院服务供给的严重不足,但由于疾病风险具有不可逆性,因此,在公共卫生服务短期内无法实现均等化的情况下,人们的异地就医是理性选择的结果,是合理的。三是因照顾子女等原因而产生异地就医需求的老年人。与第一种情况相比,这种异地就医的频率高、持续时间长。因为老年人对医疗服务的需求量大于中青年人,特别是老年医疗护理等特征性医疗需求不断上升,同时,这种情况下产生的异地就医时间跨度也会比第一种情况更长。与此同时,在我国现行医疗保险制度下,退休老人又无需缴纳医疗保险费,因此具有一定的特殊性。四是由于跨区域工作,在异地就业从而产生异地就医需求的人员。与第三种情况不同的是,这部分异地就医人员是在职工作者,而非退休老人。同时,与前3种情况相比较,这部分群体的规模最大,特征也最不稳定。从规模上看,进城务工农民基本属于此类范畴;从特征上看,这部分群体的劳动关系处于非稳定状态,其中的一部分人会随着城镇化的进程而转化为城市居民,一部分人可能会回到农村,还有一部分会成为季节性务工工人。3.2改善农村地区卫生条件,完善医疗制度第一,针对突发原因造成的异地就医,其根本对策是打破以户籍为基础的医疗救助制度,建立由当地医疗救助基金先行垫付,然后再由参保人所在地区的医疗救助基金进行支付的制度。例如,成都、广州两地已经开始进行类似的试点工作。两地参保人异地住院就医可通过信息系统直接记账结算,改变了过去先由参保人垫付费用再回参保地报销的结算方式。第二,对于因医疗资源分配不合理而产生的异地就医问题,首先需要明确的是,解决问题的关键在于努力提高欠发达地区的医疗卫生水平。目前,我国医疗资源的配置极不均衡。这种失衡不仅表现在城乡医疗资源占有的巨大差异上,也表现为城市医疗资源的分布也不尽合理。各地方政府应当在综合考虑所辖地区城市人口规模、人口密度等因素的基础上,制定合理的区域卫生发展规划,合理布局城市卫生服务机构,合理配置医疗卫生资源。具体而言,要做到大力培养全科医生,并制定激励性政策,引导其向经济欠发达地区流动;提高社区卫生机构和村卫生所的医疗人员的素质和水平,特别要在医疗水平较高的医院和基层医疗机构之间建立医生的交流互换机制,从而带动整体医疗卫生水平的提升。在医疗保险制度方面,应当通过建立激励机制(例如提高在本地医院、社区医院看病后的报销比例),鼓励就近就医。第三,随着老龄化社会的到来,老年人因各种原因进行的迁移逐渐增多,异地就医费用的报销和医保关系转移等问题越来越突出。考虑到相当一部分的老年人原来并未缴纳过医疗保险费,其医疗的费用必须用目前在职职工缴纳的保险金进行支付,而当发生了居住地迁移时,又是迁入地社会统筹基金承担了老年人的医疗费用。因此,当向某一地区迁入的老年人过多时,当地的医疗保险基金就会面临很大的压力,当地在职职工的缴费压力就会增加,这显然不利于区域之间的公平。面对这种局面,要求这些常住外地的异地就医人员为当地的医疗保险基金做出贡献,缴纳一定的医疗保险费用是完全合理的。因此,针对同城化背景下老年人流动产生的异地就医问题,其根本解决思路是建立老年人缴费的制度,即老年人在居住地参加当地的居民医疗保险,并承担缴费责任。第四,与养老保险基金的收支平衡机制相区别,医疗保险是当期平衡的。因此当劳动者转移工作地点之后,只要其缴纳或补缴了医疗保险费,那么就应当享受当地的医疗保险待遇,而无须特别制定医疗保险关系的转移接续办法。因此,对于异地就业的劳动者,应当根据其劳动合同所在地,而非户籍所在地参加医疗保险,异地就医问题就可以顺利解决。综合考虑,在当前尚不具备实现全国范围统筹的情况下,推动医疗保险实现省级统筹是应对同城化问题的必由之路。医疗保险省级统筹要求是在省一级范围内统一征集、统一调剂使用,并统一计算基数和报销比例,并且由统一部门管理相关的医疗制度。特别地,应当在异地就医政策、规范标准、监管方式、结算方式、信息系统等方面实现省内统筹,建立省内统一、协调的异地就医制度。4城市社会救助制度社会救助制度的完善是一个长期、复杂的过程。目前,我国的社会救助制度仍然与户籍制度挂钩,尚不能很好地应对同城化中出现的问题。4.1同城化时期社会救助制度的落后第一,在异地发生急难情况而需要得到当地政府救助的情况不断增多,例如在非户籍所在地突发疾病、遭遇突发事件等。目前,社会救助仍然遵循由户籍所在地政府进行统一管理的原则,相关的专项救助政策也都是基于户籍管理的基础之上,因此在非户籍所在地遭受急难时,无法获得所在地政府的救助。随着同城化进程的推进,劳动力人口大规模、大范围流动,户籍管理的限制已经给社会救助工作带来了新的问题,社会救助制度与户籍制度相挂钩的方式已经无法顺应社会发展的步伐。第二,各地社会救助标准并不统一。目前,社会救助资金主要来源于中央和地方财政的共同负担。对于经济发展较好的地区,地方政府承担主要责任;而在经济发展比较落后的地区,中央政府的资金支持则更为明显。总体而言,由于地区间经济发展不均衡,从而导致了各地在社会救助标准上存在差距。而这又会对人们的行为选择产生影响,引发不正当的福利迁移。4.2逐步完善中央和地方财政的救助标准一方面,针对人们在异地突发急难的情况,考虑到类似事件的发生概率相对较小,相关的费用支出也不大,因此可以建立相应的急难救助制度,在出现问题后由当地政府直接予以救助,不将户籍作为是否施以援助的标准。另一方面,对于常态性的社会救助,现行的户籍制度虽然可以在一定程度上