企业清算制度存在的问题及完善

企业清算制度存在的问题及完善

在中国的企业法律体系中，重点企业的创建和企业的终止一直是其结构性缺陷。非破产清算制度特别存在许多严重问题。这些问题的存在极大地削弱了公司清算过程中债权人的利益。笔者认为，要认真了解中国企业清算体制的弊端，完善保护债权人利益的机制，必须明确认识到。一、中国企业清算体制的主要缺陷(一)清算程序未进行规范以规定最为详细的新《公司法》为例。新《公司法》第184条至190条分别规定了公司解散时清算组的成立时间、清算组的人员组成、逾期不成立清算组的补救办法、清算组的职权、清算公告、债权申报、财产分配顺序、非破产清算向破产清算的转变、清算完结等内容,尽管如此,诸如清算期限、非破产清算如何向破产清算转变、债权人的权利、拒不履行清算义务与违法清算的责任等事关清算公平、效率、权利、义务等方面的内容仍然未作规定,而这些恰恰是实践中暴露出的严重影响清算程序公平有序进行的关键问题。(二)各类企业间清算规定的差异比较多,具体的清算规定较我国没有统一的企业清算法,企业清算制度不仅缺乏统一的普遍适用性,而且各类企业间的清算规定存在着较大差异。以新《公司法》与《外商投资企业清算管理办法》(1996年7月9日对外贸易经济合作部发布)为例,二者对两类企业的清算规定存在着相当大的差别。1.关于清算的办理方法《外商投资企业清算办法》(以下简称《办法》)根据企业不同的解散原因和某些特殊情形,将外商投资企业清算划分为普通清算与特别清算,规定“企业能够自行组织清算委员会进行清算的,依照本办法关于普通清算的规定办理。企业不能自行组织清算委员会进行清算或者依照普通清算的规定进行清算出现严重障碍的,企业董事会或者联合管理委员会等权力机构、投资者或者债权人可以向企业审批机关申请进行特别清算。”《公司法》则未作普通与特别清算划分,只有在公司解散事由出现之日起十五日内未成立清算组,人民法院应债权人申请,指定有关人员组成清算组进行清算时,方为特别清算,其它的均为普通清算。2.企业清算期限延长的规定《公司法》除了规定公司应当在“解散事由出现之日起十五日内成立清算组,开始清算”的起始时间外,对公司清算终结时间未作任何限制性规定。《办法》不仅规定:“企业清算开始之日为企业经营期限届满之日,或者企业审批机关批准企业解散之日,或者人民法院判决或者仲裁机构裁决终止企业合同之日。”而且规定“企业清算期限自清算开始之日起至向企业审批机关提交清算报告之日止,不得超过180日。因特殊情况需要延长清算期限的,由清算委员会在距清算期限届满的15日前,向企业审批机关提出延长清算期限的申请。延长的期限不得超过90日。”《办法》的规定更具合理性。3.申报债权和第一次公告的时间新《公司法》第186条未对公告的次数、报纸媒体的覆盖广度作出最低限制。而《办法》规定的则更加合理:“清算委员会应当自成立之日起10日内,书面通知已知的债权人申报债权,并应当自成立之日起60日内,至少两次在一种全国性报纸、一种当地省或者市级报纸上刊登公告。第一次公告应当自清算委员会成立之日起10日内刊登。清算公告应当写明企业名称、地址、清算原因、清算开始日期、清算委员会通讯地址、成员名单及联系人等。”(三)非破产清算的法律适用除个人独资企业与合伙企业清算外,企业清算是债权人实现债权的最后机会,清算理应有债权人参与。然而,在非破产清算中,法律法规几乎没有给债权人参与清算提供法律依据。不仅如此,由于法律法规未明确规定清算公告的次数、媒体覆盖范围及逾期申报债权的补救措施,许多企业清算是在债权人毫不知情的情况下“秘密”进行的,债权人不仅无法行使清算监督权,甚至在债权受到损害时得不到有效司法救济。(四)清算委员会履职不履行清算责任不明首先表现为清算责任主体不明确。根据新《公司法》184条对清算义务人的规定来看,清算主体基本是清晰的。问题的关键在于,清算义务人不主动履行清算义务,甚至在人民法院指定其清算而拒不履行清算义务,致使企业财产、债权人利益、企业职工和国家税收利益遭受损失时,由企业还是由清算义务人承担责任?承担何种法律责任?法律法规并未进一步作出明确规定。这就意味着法律法规对清算义务人没有实际约束力,清算与否全凭清算义务人的良知,即使不履行清算义务,也无需承担任何法律责任。此外,清算责任不明还表现为清算期间不明确,这一点在前面已做论述。二、公司清算制度的完善(一)规范企业通知与公告制度,防范债权人逃避申报债权获取企业清算信息并及时申报债权是债权人债权获得受偿的前提。我国企业清算法律法规明确规定了清算的通知与公告,如新《公司法》第186条规定:“清算组应当自成立之日起十日内通知债权人,并于六十日内在报纸上公告。”但是,由于未对通知与公告形式作详细划分,对公告次数和公告载体也未作出明确限定,这些规定并不能确保债权人获悉企业清算信息并及时申报债权。在实践中,一些企业为逃避偿债责任,对应当采用书面通知的已知的债权人有意用公告方式通知,公告通知尽可能在债权人正常情况下无法获悉信息的媒体上刊载,故意让债权人错过申报债权时效,以期发生除权效力,把与企业清算利害关系最为密切的债权人在清算启动之初就踢出清算程序。因此,保护债权人利益首先应规范企业通知与公告制度,由法律法规对清算的通知与公告进一步作出详细规定。笔者认为,《办法》的作法非常值得肯定,其关于“清算委员会应当自成立之日起10日内,书面通知已知的债权人申报债权,并应当自成立之日起60日内,至少两次在一种全国性报纸、一种当地省或者市级报纸上刊登公告。第一次公告应当自清算委员会成立之日起10日内刊登。清算公告应当写明企业名称、地址、清算原因、清算开始日期、清算委员会通讯地址、成员名单及联系人等”的规定应当通过修订企业清算立法统一适用于除破产清算以外的各类企业清算。(二)对申报债权的效力规定需要更明确、更合理的规定《公司法》规定“债权人应当自接到通知书之日起三十日内,未接到通知书的自公告之日起四十五日内,向清算组申报其债权。”在企业非破产清算中,债权人未能在法定期限内申报债权是否与破产清算一样具有除权效力,法律法规语焉不详,也就是说,在企业非破产清算中,债权人逾期申报债权虽然未必丧失债权效力,但债权人在债权未受清偿时寻求司法救济亦同样缺少法律依据。在清算完全由清算企业掌控的情况下,债权人的这种尴尬处境对维护其债权利益的不利影响显而易见,一些企业也正是利用这一法律漏洞,有意逃避偿债责任。事实上,一些国家和地区的立法已经较好地解决了债权申报的效力这个问题。如我国台湾地区公司法第327条规定:“债权人于就任后,应即以三次以上之公告,催告债权人于三个月内申报债权,并应申明逾期不申报者,不列入清算之内;但为清算人所明知者,不在此限。”第329条规定:“不列入清算内之债权人,就公司未分派之剩余财产,有清偿请求权;但剩余财产已依第333条分派,且其中全部或一部分已领取者,不在此限。”参照台湾地区公司法,笔者主张企业清算法律法规应当对申报债权的效力作出如下更明确、更合理的规定,以保证债权人利益的实现。一是债权人应及时申报债权。债权人逾期申报债权,于财产分配前请求清偿的,列入清偿范围;于财产分配开始后至财产分配完毕前要求清偿的,在剩余财产范围内予以清偿;财产分配完毕后请求清偿的,不予清偿,但债权人有证据证明清算组对其债权的存在是明知的,不受此限。二是清算企业为逃避债务,通知与公告行为失当,致使债权人不能及时申报债权的,企业出资人返还从企业中取回的财产用于清偿企业债务,清算组成员负连带责任。三、设立债权人委员会在非破产清算中,除《办法》在特别清算中对债权人会议作了明确规定外,其他法律法规都未作规定,这意味着,除外商投资企业外,所有企业的非破产清算都将在债权人、法院、行政机关监督视野之外进行,企业清算实际上是清算企业的“自觉”行为,一旦清算企业不“自觉”,利用监控不利和违法责任不明确所带来的低廉的机会成本,造成债权人利益损失,债权人很难得到有效救济,即使最终得到救济,也要付出高昂的社会成本。笔者认为,虽然在正常情况下非破产清算的债权人债权都可获得完全受偿,但债权人的监督仍然是必要的,至于债权人监督形式可因清算种类不同有所差异。在由企业出资人自行组织的普通清算中,可不设立债权人会议,法律赋予每一位债权人都有了解债务清偿情况,就清算方案和债务清偿情况向清算组提出自己意见的权利,清算时间持续较长的,清算组应定期向各债权人通报清算进展情况;在特别清算中,应当设立债权人会议,由债权人会议或由债权人会议选举产生的债权人会议代表,代行债权人监督权。无论是实行债