论科技在行政制度改革中的作用

论科技在行政制度改革中的作用

快速发展的科学技术为政府治理提供了经验和条件，也在许多方面带来了新的压力。迫于这种压力,政府的行政也在发生改变。从上世纪70年代开始,几乎是与信息爆炸的同时,世界范围内,许多国家政府进行了一场以分权为方式的行政改革,欲缓解科技给行政带来的压力,构建起一个以服务为本位,以行政相对人为中心的高效行政制度,遵循公共权力的合法性基础。由此,我们不得不承认:迅猛发展的科技帮助人们摆脱了行政制度设计中的困境,改变了行政,给行政带来了新生。一、积极政府与横向分权科技是第一生产力,科技的进步极大促使了经济的发展,同时带动了社会其他方面的完善。人们通过获取各种参与国家治理的知识,了解了国家行政的职能,熟悉了解决社会问题的法律,增加了行政决策参与、行政执行监督和在行政过程中自觉守法的信心,提高了自治的能力。科技为普通社会成员参与政府行政发生互动创造了主观条件。特别是信息时代的到来,使普通的社会成员获得信息较以前容易的多。在行政决策方面,根据信息不对称原理,谁拥有顶端信息,谁就能做出更好的决策。当社会问题产生时,政府因为拥有专门的信息获取和分析机构,能比社会普通成员拥有更多的处于顶端的信息,因而可能更易做出理智决策。当今社会,网络进入了千家万户,人们可以通过网络快速获取第一手信息资料,这无形中削弱了政府获取顶端信息的优势,给普通社会成员参与行政决策的制定创造了客观条件。在行政执法方面,互联网让人们更快地知晓政府行政动作,对行政行为的合法性和合理性进行监督。同时,网络让社会舆论监督的功能发挥到了极致,给普通社会成员监督行政创造了更多的客观条件。科技为普通公民参与行政创造的主、客观条件的重大意义在于,它改变了社会的文化底蕴,由原来的义务本位主义向权利本位主义转变。人们在强调自身自然权利被尊重的同时,强烈要求构建一个价值定位准确的行政制度,以切实发挥其保护公民权利的作用。由此也引发了政府行政的横向分权改革。在管理型“积极政府”中,行政机关作为国家政策的执行者和社会生活的管理者,被赋予了大量的权力,对他们所承担的义务却很少提及。相对应,由于科技落后、经济欠发达、对信息敏感度不足以及文化知识水平的低下,社会对百姓往往是强调他们所承担的义务,却忽略了他们所享有的权利。这样造成的后果是:政府行政手段渗透到社会的方方面面,大包大揽地处理各种社会问题,特别是在经济领域,本来应由市场规律发挥作用的地方,政府运用行政手段强行干预,使得经济的发展不符合市场规律,造成了经济的畸形发展,最终导致经济停滞、政府失败。在此过程中,虽然政府有时会发现这种面面俱到的行政观限制了经济的发展、浪费了国家的资源,但是由于科技水平没有跟上,一方面社会成员安于受管于政府,对自治缺乏信心和能力,对参与政府行政活动的积极性不高;另一方面,欠缺的科技没有为政府行政机关释放权力提供技术上的支持,政府对释放权力后人们是不是真能自己管理好自己,市场规律是不是真能发挥作用尚表示怀疑。而科技建立的以社会成员权利为中心的文化底蕴改变了这一切。人们有热情、有能力,更有科技提供的多种方式与行政互动;行政机关对释放权力(横向分权)更加放心,也因为科技的支持,使这一转变过程变的格外顺利。通过在网络上请社会成员对行政法律、法规的制定提供意见和建议,对政府定价项目的开展举行听证会,市长信箱、政府信箱的开通等方式,行政机关将监督权、议政权还给市民;通过在经济领域取消指令性计划,实现政企分开,向社会购买服务等,逐步收回行政这只“有形的手”,让市场规律真正发挥作用,将经济自主权还给社会。这一项项权力的返还和释放,正体现了行政改革的方向:以分权为目标,以人为本。科技改变社会的文化底蕴,并促使行政制度进行释放权利(横向分权)的改革是必然的,我们要顺应这种必然的趋势,体会“权利本位主义”的文化底蕴,把握改革方向,还权于民。二、实行实缴制,赋予行政机关的司法裁量权任何一项制度的设计都遵循着成本最低原则(即效率最大原则),就是说,设计出来的制度在运行过程中消耗最少的费用,取得比运用其他制度更高的效率。如果一项制度的运用产生了大量的摩擦,增加了实施费用,降低了运行效率,那么这一制度就要被新的制度所替代。科技因其自身的特点使得大量的现有行政制度不再符合这一原则,对其改变提出了挑战。科学技术正在以人们难以想象的高速度发展变化着,有时其自身的变化就直接改变了传统的行政制度,使原来一直遵循的行政规范变得不再十分合理了。比如说,工商行政管理机关以前在核准企业注册登记时要求企业注册资金采取实缴制。这一制度虽在较长一段时间里发挥着不可或缺的作用,规范了市场主体的经济行为,维护了正常的社会经济秩序。然而,一味苛求实缴制所带来的弊端已促使我们在今天不得不做出立法变革。多年前,我们学习西方国家将大量资金投入到高科技领域追求经济效益,而风险投资公司的注册也使用实缴制就显得不尽妥当。这是因为,高科技项目从产生到产业化、市场化的过程中,不同阶段对资金的需求是不同的:项目的成长期和扩大发展期(中间阶段),投资资金数约占整个资金投入的80%,而创建阶段(初期)投资资金数仅占4%,收益期(实现了产业化、市场化)投资资金数仅占14%。若按实缴制,专门进行风险投资的公司一次性缴清项目发展所需的全部资金就会造成资金的闲置和浪费,增加企业成本。科技本身的发展特点已使实缴制不再符合“成本最低原则”,行政机关就得不断改变制度政策,给市场主体更广阔的自主经营的空间,以求在市场规律的作用下合理配置社会资源。科学技术所带来的高效的工作方式,同样对传统的行政制度产生影响。科技使社会各方面工作节奏加快,社会其他成员的高效工作不再允许行政机关存在漫长的行政报批制度、冗繁的行政审批程序,社会成员急待行政方式的改变。为了使行政效率提高,行政制度除了进行以释权为方式的横向分权改革外,还必须进行放权为特征的纵向分权改革。也就是给下级部门、下属人员更多的自由裁量权,毕竟他们离具体行政行为最近,他们才是真正行政执法的人。行政改革必须以他们为放权的对象,才能调动起下级的积极性,使行政效率达到最高。可见,科技对现有行政制度的是否符合成本最低原则提出的要求,不论是因为科学技术本身的变化,还是因为科学技术形成的社会普遍高效工作方式,或是因为与世界接轨的必然趋势,我们都需以成本最低原则(效率最高原则)为宗旨指导行政制度的改革。三、行政审批制度的改革必须从国情出发在经济水平和人民生活水平上,在对“以人为本”的社会文化底蕴的认同上,在社会成员参政议政的意识和能力上,在现有的政府行政效率上,在科技水平给行政改革所能提供的技术支持上,我国与科技水平较高的西方发达国家相比都存在有很大的差异,因此在吸取其他国家行政改革经验的同时,要从本国国情出发,依照科学技术水平,掌握行政改革力度。如美国行政改革中很大一部分是压缩政府的社会福利保障职能。但我国各地区经济发展不均衡,人民整体生活水平不如人意,政府行政不但不能压缩社会福利保障职能,相反要加强政府行政的社会福利保障力度。也只有这样做,才是真正将政府行政的价值定位于对公民权利的保护上,才真正具有了政府行政的合法性基础。信息时代的来临要求我国政府对迅速变化的经济做出及时反应,而原有的行政体制中政府对信息的垄断无法满足经济社会的需求,政府不得不考虑行政职能优化的问题,这时科技的迅猛发展解决了这一矛盾。科技的发展使普通社会成员能够较容易的获得信息,提高了参政、议政的能力和热情,为国家进行行政改革以降低行政成本,优化政府职能提供了条件。行政审批制度的改革就是政府在新形势下自我改变、横向分权的最好一例。在“十五”计划的头一年,国务院就对推进行政审批制度做出了全面部署,并且行政审批制度改革已经取得了重要成果:在严格规范审核的基础上取消和调整了国务院68个具有行政审批职能的部门和单位的1806项行政审批项目占总数的50.1%;31个省(区、市)共取消和调整审批项目22000多项,占审批项目总数的一半以上,实现了大幅度减少行政审批事项的目标。通过取消和调整行政审批项目,把不该由政府管的事情交由行业组织和中介组织等,还权于社会,发挥市场在资源配置中的基础性作用,但这些改革必须建立在我国现有的国情基础上。当代西方各国政府优化政府职能的基本途径是通过采取民营化、放松管制等途径,尽可能地将公共部门承担的社会服务出租和承包出去。但结合我国实际,行政审批制度的改革不可以一味的求快,更要求稳;不仅要放权,还得有选择的放权并加强相关行业组织和中介组织等自身的建设,主要包括定位和法律法规的健全问题。据此,我国进一步深化行政审批制度的改革还需做三件事:1、适当减少审批、加强事后监管,2、淡化行业组织和中介组织的官办色彩,3、完善相关法律法规,保障行政审批制度改革的顺利进行。行政体制改革不仅包括横向分权还包括纵向分权,以达到精简行政管理机构、降低成本的目的,这仍然要从国情出发,考虑现阶段国家科技发展水平,使行政改革平稳有序。如在我国行政区划体制改革方面,既要看到改革的必要性又要兼顾改革的力度。现行行政区划体制使得行政管理层次过多,这为行政区划层次和幅度的变化提出了要求。但从国情来看,按照西方国家的做法将增加省份数量、缩小省级区划的范围,是不可行的,这会打乱长期形成的地方文化,于民不利。但从现有科技水平来看,撤消地级区划层次,是有必要的:一是国家已经开始了拆地建市的尝试;二是现有的交通和通讯技术,省级政府完全有能力应对扩大的管理范围,直接管理市、县,实现减少财政支出的目的。当西方发达资本主义国家纷纷建立“服务政府”,进行行政改革以放松对市场、行政机构内部的管制时,我们要保持清醒的头脑,时刻紧记以权利为本位的社会文化底蕴、以成本最低(或效率最高)为原则