中日两国公众参与比较研究

中日两国公众参与比较研究

城市规划是一项与游戏有关的社会行为，其中包括政府、公众和开发商。如何在这种博弈中将处于弱势地位的公众的利益诉求有效表达,如何“向权利部门讲述真理”,是近年来规划界一直持续讨论的热点。2008年新版《城乡规划法》也旗帜鲜明的强调了规划中的公众参与,中国的公众参与正处于发展阶段。日本的公众参与较之中国效果更为显著,起到了实质性的影响,下文将详细介绍相关情况。1公众参与的分类美国学者Arnstein指出,公众参与可以分为8类不同层次:操作(manipulation)、医治(therapy)、告之(informing)、咨询(consultation)、安抚(placation)、合作(partnership)、代表权力(delegatedpower)和公民控制(citizencontrol)。这8个层次的公众参与,又可以按照民众享有决策权分为3类:非参与(nonparticipation)、象征主义(tokenism)和公民权利(citizenpower)。(图1)中国目前规划中的公众参与处于象征主义阶段,以告知、咨询及安抚为主。公众参与的意识在逐步提高,组织的方式逐步由自发型向有组织型转变,公众参与的方式也逐步增多,包括媒体、现场、网络、社区公示、听证会、咨询会等。但客观来说,公众虽有一定程度的参与,但程度仍然不高,尚未能起到实质性的成效。而日本,规划的公众参与程度是相当高的,已经达到“公民权利”阶段,法律对公众参与做出了明确的要求,包括对政府部门提出的责任以及对公民赋予全程参与规划的权利,同时要求政府必须最大限度的实现政务信息的共享,积极引导公民的规划素质、意识的提高。在日本,基本上所有的规划项目都是由政府和公众“合作”完成的,有部分项目甚至达到了“公民控制”的程度。日本在规划公众参与的制度设计上已经趋于成熟。2公民对公共利益的参日本的公众参与是具有较为完善的制度设计的(图2)。法律赋予了公众明确的权利,公众通过一系列的形式实现全过程的规划参与。同时,政府主动建立起了行政外部评价机制、对公民规划素质的培养机制等,以此在提高公民规划专业水平的同时更好的规范及辅助政府自身的规划决策。日本的公众参与可以说是双赢的。2.1民间组织特点,应首先确定其内容,把方案确定的内容纳入到场所内部在整个都市计划决定的法定手续中,每个阶段都有公众参与(图3)。公众参与的形式主要有说明会、听证会、审议会、公告展览、告示等。在制作草案的时候,召开居民说明会;初步方案做成后需要召开听证会以及城市规划审议会;确定方案后,需要在场所公告展示收集意见,之后城市规划审议会进行二审,规划通过后进行告示及展览。在日本《城市规划法》第二章“城市规划的决定及变更”中第16、17、20条,明确了城市规划决定及变更中公众参与的形式、听证会、公告展览以及告示的适用条件、参与人员。2.2公众享有决策权和提案权日本法律都赋予公民高度的规划参与权,对于一些特殊地区当地居民甚至享有决策权。公众享有合作权。对于一般地区,政府的城市开发建设都会充分尊重公众的意愿与诉求,积极提供市民参与的机会与渠道,与居民面对面的协商讨论。大到全市层面的规划、小到一条路该种植什么树种、配置什么款式路灯,一个地区选择哪些作为景观、历史保护场所等,政府都会征求当地居民的意见,与居民合作商量着来做。日本政府认为,发动当地居民的力量更有助于修正专业人员所编制的规划,因为专业人士欠缺的是对这个地区的感情与历史的了解,而这些当地居民较之更具优势;但居民又常常受制于专业背景,需要专业人员进行表达。因此只有两者合作,互相取长补短,才能编制出符合当地特点的规划。公众享有决策权(特殊区域)。对于一些特殊地区,若大规模的牵涉到当地居民的利益,则住民享有决策权。以鹿儿岛市为例,在城市总体规划之下,根据城市发展及保护的重点、居住人口密集等情况,鹿儿岛市政府选择性的选择了17个片区编制更为详细的地区计划。在这17片地区计划中,有14片是由市政府决定,而另外3片则是当地居民自发的组织强烈要求市政府编制地区计划的。在这3片区域的地区计划编制中,居民具有高度决策权,市政府在编制中也充分融合了居民的意见,编制的成果须经过居民同意方可通过。公众享有提案权。日本所谓住民的提案权就是正式的建议权,对提案也设定了完善的手续流程。一旦满足受理条件进行了受理,政府必须为居民做出书面的方案设计图并按照流程进行评估是否可行。提案的条件是:若住民团体(非个人意见)向政府提出发展的诉求时取得了利益相关人三分之二以上同意的前提下,并提交了提案所需资料,则政府可以受理。政府会针对此提案,核实其是否符合城市规划发展政策。若不违背,政府会派技术人员与住民进行讨论,协助住民制作专业的图纸与文本,提交城市规划提案评估委员会进行初审,若可行,则启用规划调整的程序对规划进行修改使之能够兼顾住民的发展诉求。若论证不可行,也会以书面的形式答复居民。公众享有与市长的对话权。在一些城市,政府会定期组织市长与市民对话的会议,时间地点都是固定的。在会上,市长将会将城市发展的情况、未来的发展方向、即将实施的项目等告知市民。市民可以自由的与市长一问一答,向市长发问,提出意见与建议,市长也会回答。通过市长与民众不断沟通的形式,城市规划逐步发展为城市居民共同的规划而不仅仅是政府的规划,变成了一项人人参与、与每个人都相关的工作,赢得了民众的信任与支持,规划真正成为合作式的规划。2.3都市计划审议会的编制要求规划编制前:几乎所有的城市规划草案(发展意向)编制后,政府都将派项目的参与人员到当地召开“公众说明会”,对项目的开发基本情况进行说明,初次征求居民的意见。说明会采取的是一问一答的互动形式。会后将融入居民的意见修改规划草案,召开第二次说明会,再次征求居民的意见。如果仍有意见,将继续修改方案直到居民基本满意为止。如果居民基本同意,则将进入听证会及专业机构即审议会评审阶段。在此阶段前,可以说是政府与当地居民达成协议的过程,政府需要花费大量的时间与精力,这是整个项目报建过程中耗费时间最长的环节。说明会召开前,政府会通过各种方式(如新闻媒体、网络、宣传单等)提前告知居民,以方便居民提早了解情况做好发言准备提高会议效率。告知的内容包括此区域的现状情况、发展的初步意向、规划决定的手续、负责的部门、听证会的时间、地点及时间。为了方便公民最大程度的参加说明会,政府通常会在不同的区域连续召开几场说明会。规划编制中:一是召开说明会。在都市计划审议会结束后,对于一些重要的地区,如城市道路、公园、大型住宅区等的修建,还要召开听证会。听证会与说明会有几点不同,一是范围更广,是全市层面的,而说明会以当地居民为主要对象,二是说明会采取的是一问一答的形式,而听证会则是居民发言,政府进行记录,并不当场回答,听证会居民的意见将一并整理后呈交规划审议会,从专业角度判断哪些意见可取哪些不可取。二是召开规划委员会。会议信息实现全过程公开。每个过程除了涉及到国家机密不能公开的外,其他都毫无保留的向社会公布,做到信息公开透明:审议会召开前的一个月,将在网站上公布召开的时间、地点、内容以及公民申请参加的方法以及规划会联系方式。在会议召开前,将选取公民旁听者参与会议。会议召开中还有媒体参与,对会议的全程进行记录,第二天将公布在媒体上。会后在网站上将公布审议会全程的实况记录(每次都请了速记员进行全程速记)。对于近1年内审议会的内容的查询都可以进行免费的查询,如果超过1年时限,则可以联系规划行政部门进行查询。三是出示利害关系人同意书。规划部门在进行审查的时候,必须要开发商提供该土地开发建设的相关利害关系人出示的同意书。地籍信息有专门的法务局进行统管。因此,开发建设的时候规划部门可以调阅到该土地建设将会有哪些相关利益者。通过地籍图的查询掌握此信息,规划部门可以有效防止开发商造假。开发商所提供的同意书需包括利害关系人的签名和印章以及出示产权证。在审查前取得了利害关系人的同意后,剩下的就是从技术角度进行评价,会减少建设的矛盾提高后期开发效率。四是公告与展览。在规划编制中,规划部门会将方案进行公告,公告的地点一般有几处,如展示馆、市政府等,有专人负责讲解与记录公众的意见与建议,展览的时间一般为半个月。来参观展览的居民,都须进行登记,作为政府履行法定程序进行展览的证明。规划编制后:一是告示与展览。规划编制经审查同意后,按照法定程序将最后成果进行告示,并进行展览,时间仍然为十五日,并要进行参观者的登记。二是建立公众规划信息查询系统。2000年日本政府就提出了建设“电子政府”,要求实现政务最大限度的公开。在中国相对保密的规划数据在日本是高度公开的。日本各城市都进行了各部门管理数据的整合,并在政府网站上都发布了便民网上地图,提供与居民生活密切相关的城市信息。各地由情报局统管所有管理信息的整合及发布工作,各个局分别承担相关职责范围内管理数据信息的提供。便民网上地图内容包括城市设施、生活、观光、防灾及规划信息。规划信息包括地形图、用地性质图、道路等。数据信息则包括了此用地的现状及规划要求,如用地性质、容积率、建筑密度及其他控制性要求。在神户市政府,还专门建立了“公民规划信息自助系统查询窗口”,居民可以调阅与规划相关的一切信息(只要不涉及到机密),并可以投币自助打印获取纸质数据。若不会使用系统,还配有专门的工作人员进行指导。2.4加强外部评估日本有一项重要的制度“行政评估”,对于重要的政策、项目进行事前、事中、事后三个阶段的评估。评估的方法包括内部评估和外部评估。内部评估是指政府部门自身对项目的评估,而外部评估则是以市民或专业人士为主体。在京都等一些城市,每年度规划部门都会组织“市民规划满意度”调查,对正在开展的重要规划的实施情况、实施效果进行民意评测,将这些规划进行指标的分解,每项依据居民的反映情况进行统计,然后进行等级判断,并查找原因修改下一步的行动计划。这体现了政府的勇气,从民众角度来解剖规划,发现问题,了解民众的需求与诉求。2.5培养学生的规划意识日本很注重规划知识的普及,市民对于规划的关注度很高。市民不仅仅关心与自己切身利益相关的事情,而且也关心城市的发展与保护,具有很强的社会责任心。日本的公众参与之所以能够起到实效,有一个很重要的方面不容忽视,就是规划部门与公民间规划专业的教育与交流,尤其是对中小学生进行规划讲座、从小培养孩子的规划意识,这一点格外难能可贵。市民讲座:在日本有很多公民馆及市民馆,属于公益性的社会设施,在这些场馆中政府会组织各类讲座与论坛,让市民了解城市的发展动向以及自由的表达自己对城市建设发展的诉求及意见。通过这些活动,加强了政府与公民间的联系,政府也借此深入到民众中倾听了解市民的意愿,更好的服务于人民,从而提高了政府的公信力。中小学生规划课堂:有两种方式,第一种是政府组织开展的规划参观活动。每年与城市建设相关的各个部门会组织几次中小学生规划参观活动,带领大家从规划的角度、发展与保护的角度了解自己居住的城市。通过通俗易懂的语言引导学生形成印象,即什么是好的推崇的,什么是不好的,居住的城市将如何发展是合适的。通过规划参观,可以更为形象具体地了解什么是规划,如何做规划。第二种方式是学校向市政府申请,要求开展某一方面的专题讲座。市政府将学校的诉求专办到相关的主管部门,而后将派人到学校进行专题讲座,并组织学生们进行讨论。3诉求与愿景,解决社会矛盾日本规划中的公众参与产生了良好的社会影响:一是体现了社会的民主,使百姓具有话语权,充分表达其发展诉求与愿景,保障了利害关系人的权利,加强了政府的公信力,减少了社会矛盾;二是政府通过与公众合作,弥补了其可能对当地情况把握不到位的缺失,有效的推进了适合当地发展的规划的形成。结合中国目前存在的现实情况,要进一步推动规划,减少因规划产生的社会矛盾,需要公众的实质性参与,应加强以下几个方面:3.1政府的姿态—加大政府与公众合作力度、加强政务信息公开化公众参与要取得实质性进步,最重要的是政府的态度。中国的公众与政府之间的关系从某种程度上来说是分离的甚至有可能是对立的。政府有政府的发展计划,而住民往往也有自身的利益需求,常常出现矛盾的情况,最突出的体现在拆迁问题上。日本是绝对没有强拆一说(充分保障物权),更不可能为了“钉子户”搬家而给予特别的补偿金额(这样将失去社会公平),日本政府会苦口婆心一遍遍的做工作,直到达成一致为止。有时候实在谈不拢,政府可能会花费更高的代价改变规划方案也绝不会动用行政措施进行强拆。正是因为政府的这种姿态,真正为民服务、尊重物权的精神,公众才能够畅所欲言的表达所感所想。或许短期内政府损失了财政,但从长远角度来看却赢得了民心,维持了稳定,这是双赢的结果。因此,我国政府迫切需要转变观念,不要将公众参与视为“毒蛇猛兽”,以一种亲民友善的态度欢迎各界表达观点。日本的政务信息除了涉及保密的之外,都可以到政府部门很方便的进行公开查阅。这有效的杜绝了行政人员办卷中的腐败,同时这也是政府应有职能的体现。而中国在政务信息公开力度方面还有待进一步提高。信息公开只做到了局部,尚未达到非保密信息可以完全公开的地步,不利于政府与公众建立合作的关系。3.2建筑审批、申请的成功在我国开发建设中,常常会出现新建高层建筑给老建筑造成日照影响的问题。通常政府的措施是要开发