深化高校人事分配制度改革高级研讨班上的讲话

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首先我祝贺这次高校人事分配制度改革高级研讨班开班。我曾经提过这样一个建议，通过高级研讨班这样一种形式，交流、总结改革经验，把感性的认识上升到理性的认识，并进一步系统化，以指导和推动面上的改革。下面我主要讲三个问题。

一、新一轮高校人事分配制度改革面临的形势

我们国家正处于一个重要的发展时期，科教兴国战略的实施对于高等教育，对于国家创新体系的建立提出了更高的要求，高等学校在实施科教兴国战略，推进国家社会经济发展中，承担着重要的历史使命。科学技术的发展、社会经济的发展，在很大程度上取决于高等教育的发展水平。而高等教育的发展水平，在很大程度上又取决于建设一支高层次的创新人才队伍，一支高水平的教师队伍，这是一个战略问题，也是高等教育的一个“瓶颈”问题。从这样一个高度看问题，是高校人事分配制度改革，高校人事工作的出发点。

90年代初我们的提法是以人事分配制度改革为重点的高校内部管理体制改革。因为高校内部管理改革当前最为紧迫的归根结底是人事分配制度改革方面的问题。有专家在讨论怎么提更好，我认为应该抓住最本质的东西，高校内部管理改革包括教学、科研、科技开发、社会服务、后勤的改革等等，归根结底，改革的焦点在人事分配制度。高校后勤改革的难点，在一定意义上说也是人事的问题。通过管理模式和内部机制的改革，实现校内人力资源合理有效地配置，建立一种有利于吸引人才、稳定人才的机制，建立一种有利于优秀拔尖人才成长的氛围和环境，对骨干队伍的建设给予强有力的支持。这应当是改革的落脚点。

以人事分配制度改革为重点的高校内部改革，从80年代开始，大体上有三轮。第一轮是在80年代中期，高等教育由恢复阶段进入到发展时期。在解放思想、改革开放的大背景下，教师队伍建设、教师管理制度、分配制度等方面结合制度建设进行了改革，比如教师工作量制度、教师职务制度等基本制度的建立，都是这一阶段的成果。上海交通大学等学校率先发起改革。

第二轮是90年代初期，当时以高校人事分配制度改革为重点的高校内部改革是以政府为主导发起、推进，有组织、有计划地进行。国家教委所属学校和北京高校创造了很好的经验，带了一个好头，在全国高等学校产生了深远的影响。这两次改革总体上取得了积极的成效。我们现在改革的基础实际上是从那时开始奠定的，由于整个高教的改革发展还未走到这一步，整个社会经济的发展也没有象目前提出这样紧迫的要求，有些矛盾还没有充分暴露，那个时候改革局限性比较大。我们深切地认识到改革的迫切性，必须改，必须动，但是，由于主观和客观上的限制，改革的力度还不够大，受到各方面掣肘。

推动新一轮高校内部改革，有必要研究过去改革的情况，总结经验教训。80年代中期的改革，实施教学工作量制度是借鉴前苏联等国家的经验，对于冲破旧的管理制度起到了积极的作用，但学校在操作上搞得很细、失于繁琐。正如人们所说，会干的不如会算的。在这个基础上，80年代中后期，许多学校结合自己的情况进一步改进和完善管理办法。90年代第二次改革，国家教委发布了关于部属高校放权的16条和《关于高校内部管理改革的意见》，对于改革的总体思路和重点，提出了一个指导性的意见。改革进了一大步，轰轰烈烈，触动很大，效果明显。一些学校的改革在原有的基础上一直在持续进行，但是全国性的集中的改革高潮是在90年代初、中期。由于改革的社会条件和制度环境，推动改革的阶段性是很自然的，不少学校感到，改革带来了活力和生机，但改革的道路漫长和曲折。经过一段时间，有的问题又故态复萌，有些矛盾依然存在，有些方面还进一步突出。第二轮改革的成果能不能巩固和扩大，这是当前面临的问题。改革如逆水行舟不进则退，改革总是一浪一浪往前推进，如果不进一步加大力度，注入新的活力，没有新的推动力，原来的成果很难巩固。在这种情况下，顺理成章地提出推进新一轮高校内部管理体制改革。

第三轮改革的特点之一是改革首先从学校发起。这是一个很好的迹象，反映了高等教育改革的深化，反映了高校的活力，反映了高等学校办学自主权的增强。新一轮改革初期许多同志还有疑虑，觉得前面的改革也看不出太大的效果，这次改革是不是时机，提新一轮改革是否合适?两年的实践证明，新一轮学校内部管理改革势在必行、机不可失。在全国范围，一些学校改革的广度、深度已经走在全国高校的前面，创造了很好的经验，但还有相当多的学校还在观望，改革没有在一个新的层次上面推进。要进一步推进和深化改革，对改革的紧迫性需要进一步认识。

首先要看到整个社会经济发展的客观要求。社会主义市场经济这一命题的确立，对整个生产关系的调整，对教育科学事业的发展和改革是一个巨大动力。生产关系、上层建筑的各个方面，各项事业，按照这样一个总体思路进行改革，高等教育也不例外。高等教育必须从“象牙之塔”、深宅高院中走出来，适应社会主义市场经济体制，适应社会经济发展的趋势。这是大局，要了解全局、把握全局，从全局的高度来考虑教育人事的改革。

在过去高度集中的计划经济的条件下，全社会的资源配置都是由计划来调配的，是靠行政命令，靠组织行为，靠道德感召和思想动员。在社会主义市场经济条件下，我们不能完全否认行政管理手段，但是社会经济背景发生了很大变化。全社会资源配置、调节的手段发生了变化，市场对资源的配置起基础性的调节作用，我们一定要看到这一趋势，我们的政策一定要充分地考虑这个重大变化，不能完全用过去那种纯粹的行政手段、政府行为来解决改革和发展中的新问题。

我们在遵循教育规律的同时，也要遵循经济规律，遵循价值规律和市场法则，利用市场机制来促进教育资源的配置。但这只是问题的一个方面；另一方面还要看到教育的特殊性。教育是国民经济的一个部门，是具有基础性、先导性的部门，在整个社会资源配置方面，它不能例外，但是有特殊性。它是国民经济中一个特殊的部门，它既要遵循一般的规律，同时也要遵循特殊的规律。

按照公共产品理论，基础教育尤其是义务教育属于公共产品和服务，它在消费和供给上的特殊性决定了政府举办并保证资源供给的责任。大家可以设想一下，如果任由市场的力量自发地来起作用，悖论就出来了，没有赢利的事情谁来办，按照盈利的原则来办基础教育，那怎么能实现国家的教育目标?现在关于教育产业化的讨论热火朝天。历史上这样的教训太多了。简单地拿一个概念来套用，在理论上站不住脚，在实践中是有害的。教育产业化是什么，教育产业化就是企业化，企业化就是市场化，市场化就是有钱就办，没钱就不办，基础教育行吗?国家制定的教育目标怎么实现?就是完全市场经济的国家，基础教育也不是这么办的。我认为这是一个教育政策的基点。义务教育要由政府供给，政府要负起这个责任，这一点要坚定不移。在这个前提下，进一步扩大教育的资源，多渠道筹集教育资源，鼓励社会力量举办学校。

而作为非义务教育的高等教育与义务教育有所不同，它一方面是公共产品、公共服务，消费上、供给上有一定的不排他性，有相当大的外在性；另一方面它在消费上又具有一定的排他性。高等教育的发展规模在哪一个阶段上也总是一个确定的量，招生名额总是有限的，你上了大学，就排除了另一个人上大学。从供给上来说，从外在利益来说，它有特殊性，谁上大学谁就是直接的受益者，从这个角度来说，它又跟基础教育不一样。义务教育要求每一个公民都要接受教育，每一个孩子都要上学，而且都要得到全面发展，我们要办好每一所学校。而高等教育既是公共产品，又带有私人产品的性质，属于准公共产品，它与基础教育有很大的不同，在资源配置上有特殊性。一方面是国家的一项事业，资源相当大的部分应当是政府供给，政府有责任办好高等教育，给高等教育以强有力的支持，同时，也要看到政府不能完全包下来，不能完全保证它的资源供给，高校自己的行为和自身的活力对于她的发展是非常重要的。如果我们片面地强调一个方面，强调高等教育产业化，在理论上站不住脚，在实践上也是有害的。试想如果高等学校完全象企业一样自生自灭，她就得象企业一样将赢利放在首位，按照市场价格信号运作资源，怎么实现国家赋予大学的使命?特殊类型的学校是可能的，但总体是不可以的。学校人力资源的配置也是这样，这个问题同教育人事改革的关系非常密切。

其次要看到，知识经济和科教兴国战略对高等教育和高等学校提出的客观要求。我们正在知识经济的门坎上。知识经济最本质最核心的东西就是创新，知识创新、技术创新。国家创新体系的建设刻不容缓。知识创新靠知识分子，靠创新人才，因此，高等教育义不容辞、责无旁贷。同时，高等学校具有知识和人才优势，具有多学科综合的得天独厚的优势，高等学校本身在知识创新、技术创新方面承担着重要的历史使命。我们既要出人才，也要出成果。这两个方面决定了高等学校在知识经济时代所肩负的使命。我们要培养高水平人才、出高水平的成果。在科教兴国的战略实施中，在国家整个社会经济发展中，我们要提高高等教育实际的贡献率。这两方面，都提出一个非常严峻的问题，就是人才。我们要有高素质骨干教师的队伍，要有一批在知识创新、技术创新方面能够冲锋陷阵的优秀拔尖人才。培养优秀的学科带头人，任务非常紧迫。高等学校的这一历史使命，靠旧有的机制不行。靠现有的机制投入再多的钱，也解决不了我们面临的问题和矛盾。如果还是平均主义“大锅饭”，“清水汤”，怎么吸引人才?怎么稳定人才?必须改革。高等学校内部的管理模式，管理体制、教学科研组织方式、机构设置、人员配置方法，教师资源开发利用，这些方面不合时宜的东西都面临改革。在所有的改革中，最核心、最棘手的问题，就是人事分配制度改革。

第三要看到，高等教育自身的发展对学校内部管理、人事改革提出了新的更高的要求。全国教育工作会议，党中央、国务院确定了高等教育新的发展方针，确定要进一步加快高等教育发展，扩大高等教育规模。高等教育的入学率，要从现在的9%到2005年达到15%，实现大众化的目标，任务很艰巨。首先是经费的压力，高等教育总的规模要扩大，但资源是有限的，人民群众对于高等教育日益增长的需求，跟高等教育能够提供的物质条件产生尖锐的矛盾。当然几乎没有哪个国家说高等教育的经费是充足的，经费紧缺和资源紧缺始终是一个矛盾。当前显得更加迫切、更突出。高等学校自身要扩大财源，要开源节流，降低教育成本。降低教育成本，很重要的一个方面就是要改革资源配置方式，尤其是人力资源的配置方式，因为人力资源在整个资源中占很大的比重。随着管理的进一步规范，高等教育水平进一步提高，人员成本的比重还要加大。要合理配置人员，降低人员成本，提高学校人力资源的使用效率。

另一方面是质量问题。提高高等教育的质量，要在许多方面下功夫。首先要提高教师队伍的整体素质，我们从事人力资源管理工作的同志责无旁贷。要研究人力资源怎么有效地配置，有利于提高高等教育的质量，提高高等教育水平。比如，长期以来社会上对于学校的生师比的批评较多，用人太多，效益不高，浪费太大。生师比到底怎么看，它一个方面是效益指标，一个方面是质量指标。在一定的发展阶段，在解决温饱的这个阶段上，我们特别强调生师比，提高生师比。过去的生师比实在太低，1990年为6.6∶1。但是到一定阶段，即到高等教育由“生存”转向发展、“温饱”转向“提高生活质量”这个阶段，就必须考虑什么样的生师比是合适的，人力资源的配置和队伍的组织方式，不仅影响到用人效益，而且关系教育资源的整体投入质量，以及教师队伍的整体素质。这是人事改革中要特别注意的重要问题。

从高等学校跟外部的关系来看，我们也深切地感到改革的迫切性。市场经济体制正在发育过程中，随着经济结构、产业结构的调整，就业结构也作了很大的调整，现在整个劳动力市场不太景气，下岗比较多。在这种情形下，有一个很值得注意的问题，就是人往高校，往中小学，往教育部门涌。1997年作了一次全国性的高校教师队伍建设问卷调查，统计结果表明，全国高校教职工十年时间增加了2万人，从总量上说相当的稳定。但仔细分析就发现了问题。学校之间差别很大，部属高校教职工人数每年净减两个百分点，地方院校增加6%，专科学校增加14%。显然这是不正常的。原因之一是受到外部劳动人才市场的压力，许多人涌到教育系统来，尤其是高等学校。也许是因为教育的相对地位在改变，教师职业的社会经济环境在转好，但有没有别的原因呢?有!这就是改革的一种势位差，人家改革了，我们改革滞后，就处于下位，人家是主动的，你就很被动，就这个角度说，我们也必须加快改革，否则很被动，这些涌进来的人许多并不是我们所需要的。从几方面我们都体会到，改革刻不容缓。

另一方面，我们也要看到改革机不可失，现在是很好的时机。就劳动力的供求关系而言，我们目前有了一点买方市场的意思了，不是象十几年之前，80年代中后期，是纯粹的卖方市场，那时我们工作很难推进。现在开始形成买方市场，有了挑选的余地。另外，整个就业形势的变化，使老百姓对改革的心理承受能力在增强，包括学校的教职工，对改革的社会心理承受能力也在增强，所以这个时机一定要把握好，良机不可坐失。

二、新一轮学校人事分配制度改革的重点和框架思路

学校人事改革的重点和难点是以下三个方面：

1.编制管理的改革。

编制管理的改革，既是学校内部管理模式、教学科研组织方式的改革，又是学校人力资源有效的配置。

机构设置是一定的办学体制、管理模式、教学科研体系的载体。学校办学模式是今非昔比了。高等学校不是一个行政机关的附属物，学校是一个具有多重职能的学术机构。教学、科研、科技开发、社会服务、后勤管理，所有这些工作，采用什么模式，通过什么机制来管理，学校不能按教学管理的规律来管科研，也不能用管科研的方法来管教学，不能用管基础研究的方法来管应用研究和技术开发，也不能把管技术开发的方法用作基础研究的管理等等，不同性质的工作，有不同的规律、不同的管理模式。90年代初就提出高等学校事企分开，不能用管事业的方法去管企业，也不能用管企业的方法管事业，管教学、科研。学校教学、科研、科技开发、社会服务、后勤管理都要各走各的道，采取相应的管理模式、不同的运作机制。这就是高等学校的行政管理体制。

接下来是机构改革。一种行政管理体制和运作机制是通过一套机构来运转的。机构改革的意义不是减掉几个机构、减掉几个人，减员增效固然是很重要的，但并非最重要的，最重要的是科学、合理、高效。目前学校机构总体看有三方面弊病：一是机构设置太多，叠床架屋。影响的因素很多，有外部的，内部的，历史的，现实的；二是不规范；三是低效率。这几方面都是相互联系的，必须改革。

高校机构改革总体的方向，是科学、规范、高效，这是总的指导原则。教育部关于推进高校人事制度改革的意见，对学校的机构改革、编制改革、人事改革提出原则性的要求，是应学校的要求，在总结、研究学校改革经验的基础上提出来的，作为指导性意见供学校参考。首先是机构设置的总量限制。学校内部机构的设置应由学校自主决定。教育部文件提出，大型学校设置机构不超过20个，小型的院校不超过10个。在现阶段，还是有必要的。学校的书记、校长都希望有这样的要求，好做工作。这个要求是为了促进改革，促进工作。对学校来说，只是参考。据了解，已进行机构改革的学校都是按照这一要求来做的，机构设置都是在20个以内，这是一个大的进步。过去部处级机构大的学校30个左右，现在减到十几个、20个,应当说做了大量的、艰苦细致的工作。

总的改革思路，一是精简，工作职能重复的，没必要重复设置；二是合并，职能相近的部门合并；三是合署办公，几个工作性质相近但工作面向不同的部门合在一起办公，所谓一套人马，几块牌子，便于工作联系。这些做法都很好。机构改革一定要解决指导思想问题。第一是解放思想，要以小平同志讲的“三个有利于”的精神为宗旨。是不是有利于学校的发展和学科的建设，这是衡量机构改革是不是有力度，是不是成功，是不是有效的标准。第二，要以高校现行的领导管理体制为前提，在党委领导下的校长负责制这样一个框架下来考虑学校内部的机构改革。第三，以高校的自主权为依据。机构改革阻力是比较大的，有的阻力来自学校内部，认识不统一；有的阻力是外部的，来自各方面的干预。许多部门关注学校的机构改革，希望部门工作的任务目标在高等学校能够得到体现，高等学校对此义不容辞，其中有的就是高等学校本身发展需要做好的事情，有的是高等学校承担的义务。但是，高等学校内部机构的设置，学校应有充分的自主权，知道应该怎样设，如果按照一个个部门提出的编制要求，总数加起来，人员再加一倍都不够。那这个学校怎么办?

其次是学校教学科研组织方式的改革，这是一个非常重要的问题。随着科学技术的发展，学科一方面在高度分化，一方面在高度综合，高度分化和高度综合是并行不悖的两种趋势，而多学科综合是高等学校的优势。

高等学校的优势要充分发挥出来，必须改革现行的教学、科研组织方式。优势不是自动生成的，必须通过有效的机制来形成。要适应当今科技发展的趋势，就要认真思考教学科研组织方式的改革。许多学校在探索，有的已经走出了可喜的一步。从国际上看，这也是大学改革中一个重要的问题。法国把大学的院系整合为教学科研组织，教学、科研一体化。国家的科研中心大部分建在高等学校，也是与这一组织方式结合在一起的。要根据学校建设的目标要求调整校、院、系的关系，许多学校在校、系之间成立学院，有利于资源统筹使用，促进资源的共享，促进学科间的融合、联合，集中优势，拿大项目，出大成果，出高水平人才。有的学校已经做了很多的思考，如何进一步规范、需要在深化改革中继续探索。

第三是人员编制管理的改革。编制管理改革涉及教学科研组织方式，通过教育人力资源有效配置，能够形成更合理的结构，取得更好的效益。根据结构功能的理论，功能是与结构有关系的。同样的人员，不同的组合方式，形成的功能不一样。现在正在研究高校编制管理改革的思路，准备出台《高校编制管理规程》，《规程》已经发到各地征求意见。高校编制管理模式改革的思路有以下要点：

第一，要区分宏观管理和微观管理两个层次。宏观管理解决政府和学校之间的关系；微观管理解决学校内部的关系；学校内部教学、科研、科技开发、社会服务这几大块的关系，校、院、系之间的关系，学校和教职工之间的关系，从宏观上说，国家要保证国立高校主要的资源包括人力资源。一定要特别强调，政府行为国家办的学校，政府一定要负责任，没有一定的人力投入是不行的，不能搞“无米之炊”。因为编制就是钱，就是经费。微观层次上的编制管理，要强调在编制总额一定的前提下，高效率地利用和有效地配置资源，减少用人，提高效益，提高队伍整体的素质。在宏观层次上，要充分考虑事业的发展，努力地做加法，增加经费，为学校的发展创造一个宽松的环境。在微观层次上，学校自身要做减法，人员编制管理上要严格把关，精打细算。在目前高等教育入学率大幅度提高、在招生规模扩大的情况下，教职工总量暂时保持基本稳定，或教师略有增加，并且主要增加高学历、高素质的骨干教师。

第二，区分四种编制。这四种编制就是基本教育规模的编制、科学研究的编制、附属单位的编制以及“企业编制”。既然是事企分开，企业编制不在学校事业编制的范畴之内，学校办的企业要逐步走上法治化的轨道，建立现代企业制度，按照市场经济的规律来运作，自主经营、自负盈亏、自生自灭。我们现在讲的高校编制只包括基本教育规模的编制、科学研究的编制、附属单位的编制。新的编制体系的设想与原来的不同，首先学校基本教育规模的编制与校本部的概念不同。原来意义上的学校后勤实际上分成四大块，一块是后勤管理，行使行政管理职能，这一块属行政管理的序列；第二块是行政后勤，即学校行政部门和院系的打字员等工作人员，属于行政技术编制；第三块是技术后勤，主要是教辅科辅人员这三部分人员分别归到基本教育规模编制中的职员和教辅人员编制中；第四块是生活后勤，高校的生活后勤总体上要逐步社会化，其途径进度因校而异，但方向就是社会化。因此，我们将趋于社会化的生活后勤服务系统的人员编制归入附属单位，不在学校的基本教育规模编制之内。这符合高校改革的总的趋势。

上述四种编制管理的方法是不一样的，对基本教育规模编制采取新的编制管理方法。过去是经验式的，根据学科队伍建设的需要，参照经验数据，建立了一个数学模型，把当量学生人数作为基本参数，本科生、硕士生、博士生等不同类型的学生按一定系数折合为标准生，以学校性质为辅助参数，以学校的类别为调整参数，来综合确定学校教职员编制总额。新的编制核定与管理办法，有利于解决国家和学校的关系，有利于改善学校内部编制的管理，是一个比较科学、合理的方法。

第三，在上述基础上，区分和建立两种用人制度。就是在编制总额确定的前提下，固定编制和流动编制相结合，或者固定人员与非固定人员相结合。前者是全时制，后者是部分时间制。过去讲两种编制，确切地讲，是两种用人制度。这里要说明的是，部分时间聘用的教职员也是要按照一定系数折合或者说占用编制的，不能在编制之外另加一块。90年代中期，讨论这一问题，引起激烈的争论，现在的认识基本趋于一致。在总编制下面，一部分编制用来聘用全职的教职工，另一部分编制用于聘用兼职的或叫部分时间的教职工，这是国际上大学用人制度的通例。如美国大学在计算全职的教职员时把部分时间的教职员折合成全职的来计算，折合的系数不一样，基本上是按工作时间来折合。

第四，强化岗位意识，淡化干部和工人的身份界限。过去是国家大一统的干部管理制度。在这一制度下，干部和工人两种身份、两种制度、两个途径，不同的管理办法，不同的待遇。随着用人制度的改革，随着高校改革的深入，我们意识到，在高校所谓干部和工人的界限逐步淡化并最终归于消失。首先，工人主要集中在后勤，随着后勤的社会化，不需要有单独的这块编制；其次，随着学校教育职员队伍整体素质的提高，我们要按照教育职员的条件要求来遴选职员，对职员进行管理，进行考核。

第五，确定合理的编制标准。关于学校的编制标准有三个看法：一是有没有必要国家规定这样一个编制标准；二是这个编制标准是指令性的还是指导性的；三是编制标准的上线和下线怎么确定。讨论中是有争议的，现在基本一致的看法是国家需要有一个编制标准。从国际上看，虽然具体做法不尽相同，都有相应的管理办法。许多国家都有关于每班学额的规定。有的国家立法规定学校的编制标准。这些国家主要是一些集中管理的国家，如法国、韩国、德国都有编制标准，荷兰过去也有编制标准。我们检索了一些资料，通过驻外使馆也搜集了一些资料，我们自己考察取得了一些第一手资料。不少国家如日本、韩国、法国、德国都有学校定员标准的法律法规。有的国家没有专门的教职员编制标准，编制的控制是由预算部门、财务部门直接管理的。通过预算来约束，预算部门有专门机构负责人员编制的确定，按照相应的基准，先计算人员成本，然后计算教育经费。我们历来有国家规定的编制标准。在市场经济条件下，社会资源主要由市场来配置，对于教育，包括高等教育这样准公共产品服务性质的部门，在人力资源的配置上要强调政府的行为。当然，教育人力资源的配置也主要通过市场的方法，不是象过去那样完全采取行政命令的方法。政府的行为和职责主要是制定配置的标准以保证来自政府的拨款，制定规范的人才市场规则，进行人才市场的监管，通过立法，加强必要的行政手段，加上道德感召、精神动员来保证国立学校教师资源的有效配置，并保证国家财政对学校的拨款。政府行为的目的是保证教育目标的实现：即保教育质量，保教育效率，保教育水平。但是政府的行为要以学校的自主权为前提，不能代替学校的自主权。国家只能提出一个基本的原则、基本的标准、最低的标准。这是一个最低配置的标准。各地方政府根据当地的实际情况，高等学校根据自己的发展的实际情况，确定具体标准。这一标准既是效益指标，也是一个拨款标准，是成本核算指标，同时也是一个教育质量评估的标准。现在提的目标生师比大体上是15：1。如果没有这种具有立法效应的编制标准，有的学校就不知道参照系，安于现状，有些地方就会要求所有学校达到20：1，甚至更高，这不符合高等教育的规律，不利于提高教育的质量。一方面要求节约成本，一方面要求保证质量。

编制标准还是以生师比和生员比为主要的指标。它也是大学评估、大学排名的通用指标之一。社会上对大学的生师比和用人效益问题议论比较多。的确过去生师比严重偏低，用人太多，效益太低。近10年来，学校的情况发生了很大的变化，1990～2000年，全国高等学校平均生师比由6.6∶1提高到16.3∶1，提高的速率比较快。同期生员比，即学生与教职工比例，由2.9∶1提高到5.7∶1。当然这里面有统计口径和当量折算的因素，但主要是学生与教师的绝对比例变化了。根据历史上生师比增长的情况，分析一下现在影响生师比的各种因素，我个人认为，生师比标准确定在15∶1左右，不管是从提高效益还是保证质量的角度，都是一个比较合适的指标。这不是拍脑袋出来的一个数据，是用科学的方法计算出来的。首先是计算教育教学总工作量，然后除以每个教师承担的法定工作量，由此计算出教师人数，再根据教师人数计算出其他人员的配比，得出编制总量。考虑增编、减编两方面的因素，平均达到这个水平不困难，但要超出这个水平会不会有问题?要认真研究。一般地说，在高等教育规模扩大和上升发展的阶段，供求矛盾突出，首要是解决温饱问题。要强调提高效率，强调生师比，但是等高等教育发展到一定水平上，则要强调提高质量，提高水平。这时，生师比就不再是越高越好。我们要把两者统一起来，既要追求效益，又要保证教育的质量。高校扩招之后，师资紧缺是一个突出矛盾，必须抓紧补充新师资。

按照编制管理规程，编制管理将逐步走上法治化的轨道，不会象过去那样年年搞定编，年年不清楚，院系总是要编制，而学校和上级部门总是控制编制，必须有一个规范。编制管理要促进人力资源的有效配置，归根结底要解决学校在用人和管理方面的自主权。这一问题在原教育部部属高校已经基本解决。但是在一些院校，编制管理仍然是10年甚至是20年以前的做法。所以，编制管理改革对相当一部分院校来说，非常现实、非常紧迫。

2.高校用人制度改革。

这是方方面面改革中最为棘手的一项改革，也是改革和事业发展的一个“瓶颈”，是高校人事分配制度改革的关键。随着改革的展开和深入，这个“瓶颈”正在逐步地解决，过去死水一潭的僵化的用人制度正在打破。当前高校用人制度改革总的有以下四个方面：

第一，教师聘任制和全员聘任制。学校教职工以教师为主体，教师聘任制是一项基本制度，其他的聘任制都是在这个基础上参照进行的。教育人事制度的改革要在法治化的轨道上进行。如果说10年以前在国家总体的人事制度改革还没有进行，旧的一套开始打破，新的一套还没有建立的情况下，各地、各学校还是在逐步地摸索、试点的话，现在的改革就亟待有立法的规范和法治的支持。现在正在加紧研究制定教师聘任办法，这是全国人大常委会授权，由教育部制定的一项重要法规。

教师聘任制总的方向、总的原则是20个字，即：按需设岗、公开招聘、平等竞争、择优聘用、契约管理。

按需设岗，将从根本上改变过去“身份管理”的模式，由身份管理转向岗位管理；由指标控制转向结构比例控制和学校自主决定。教师聘任制度不再为一个特定历史时期形成的要求服务，而是为学校的队伍建设服务，为学科建设、学校建设的实际需要服务。根据需要设置岗位，按照岗位聘任教师，从根本上否定和废止了困扰我们多年的弊病丛生的所谓职称评审制度。过去，每一个学校就是一个完整的社会单元，国家和单位对个人承担无限责任，包吃、包住、包工作、包晋升、包职务。一进校就入了“保险箱”，吃起“大锅饭”，有了“铁交椅”，排排坐，吃果果，每每有要求，无后顾之忧。熬年头，凭年资，三年一晋，五年一升，职称评审成了身份确认，你是教授，我是副教授。没职称要职称，有了职称要待遇。身份一旦确认，成为铁板一块。你干与不干，干多干少，干好干坏，大家都拿一样的钱，没有好坏之分，多寡之分。评上的说应该应份，早该评上，你还给评晚了，没有评上的不平衡，凭什么他就行我不行?一个劲地找校长，找教育部。每次评审，评前、评中、评后要精心准备、全力以赴、苦口婆心解释说明安抚，还得时时提心吊胆，以应付不测，在座的同志首当其冲。但是多少年来，大家煞费苦心，有无改观?现在改革开始走出这一步，就是按需设岗，实行真正的聘任制。

然后是公开招聘，不再局限于一个学校、一个教研室内论资排辈，而是面向全社会招贤纳士。不仅是在国内，而且面向全世界招聘。

平等竞争，不是象过去那样躺在学校身上，躺在国家身上，论资排辈等靠要，机会是平等的，岗位是竞争的，靠国家分配工作那个时代已经一去不复返了。工作岗位要靠自己去争取，依靠自己的实力去竞争。你聘不上教授，不用再来问我为什么，我还得问您为什么。

择优录用，不再对每个人确定身份，无论有多少人竞聘，也无论够条件的有多少，按岗聘任，择优聘任，需要1个聘1个。受聘教授岗位就是教授，没有聘任的就不是，只能去竞争别的岗位。在这个学校竞争不上，就到其他学校去竞争。教授岗位竞争不上，就去竞争副教授或者其他岗位。

最后是契约管理。聘任双方按照平等原则签订合同，规定聘期、任务、目标、权利义务，共同遵守。聘约到期，聘任关系、劳动合同关系自动解除。这里有一个争论比较大的问题，即资深教授。为了保障学术自由，保证骨干力量，同时保证学校的发展，似需要有终身教授。国外包括美国关于终身教授的争论也是比较大的。争论的结果，倾向于仍然保留终身教授。因为终身教授对保障教授的学术自由，保障学校进步是有积极作用的。我们怎么办?需要结合国情来研究讨论。

聘任制要分两步实施。第一步是在社会保障制度尚未全面实施的情况下进行的“聘任制”。社会保障制度包括医疗保障制度、社会养老保险、失业保险制度，以及住房制度和户籍制度等等。企业养老保障和失业保险制度已经出台。公务员和事业单位包括高等学校，还没有出台，局部在试点。实行聘任制的关键和瓶颈是落聘人员的出路问题。在人才劳务市场发育健全、社会保障制度建立完善的情况下，落聘人员的出路是不言而喻的，在目前情况下，如果过多地希望地方政府接纳我们游离出来的富余人员难度很大。有些地方如上海，已基本具备这样的外部环境。上海交通大学辞退的教职工可以交到区人才交流中心来负责安置，找不到新的工作，也有个起码的保障。对其他地方来说，还做不到这一点。所以第一步还是校内的改革，校内的聘任制。第一步虽然还是一个有限的目标，但同样有意义，对于形成一种新的激励机制，打破死水一潭的局面，对于调动广大教职工的积极性，对于吸引和稳定优秀拔尖人才，有重大的意义。同时，也能够为我们实行全社会的、真正意义上的聘任制创造条件，到那时就水到渠成了。

有同志问，教师聘任制还没有立法，社会保障制度尚未建立，为什么不能等一等?改革需要法律的支持，改革要在法制化的轨道上进行。现在国家有关部门正在抓紧研究。但是改革一刻也不能等，目前我们走出了第一步，在外部环境还不理想的状况下，勇敢地走出这一步，是因为高等学校的改革发展不能等，因为学科建设不能等，科学技术发展日新月异，耽误一年半载，其他方面的工作感觉不到什么，学科建设上的差距也许会有洞中方七月，世上已千年的感觉。所以高校要不等不靠，先行一步，积极地推进改革。教师聘任制立法，目前正在抓紧搞。而且，任何一个新制度的立法，一定要有改革的实践先行一步，然后经验上升为政策，然后再行立法。况且一些局部的、政策层面上的规定虽不完备，也已经有了。比如人事部关于事业单位辞退职工的规定、教育部等部门关于高校内部管理改革的意见，这是政策层面上的依据。在改革实践的基础上研究总结将形成教师聘任条例等配套法规。

教师聘任制的第二步就是在社会保障制度全面出台实施的情况下进行的完全意义上的聘任制。我们已经有了一套医疗保险、住房、养老保险制度。等到失业保险等包括户籍制度在内的制度环境条件具备时，我们就可以完全实行真正意义上的教师聘任制。

第二，教师职务制度。教师职务制度和教师聘任制度在将来实行真正意义上的聘任制以后，将没有区别。聘任制度包括了职务制度。但是在目前，在全面实行教师聘任制条件还不具备的情况下，职务制度与聘任制还是两码事。当前在用人制度改革方面，我们要积极地推进教师职务的聘任制。要按照教师聘任制的总的方向来完善和改革目前的教师职务聘任制度，这也是实行真正意义的教师聘任制的前奏。高校教师职务序列是全国30个专业职务序列中的第一个。其他系列都是比照高校序列和研究序列逐步建立的。但是在1986年以前实行的是一种职称制度。职称是一种职务称谓，后来慢慢演变为一个身份的概念、任职资格的确认，和职务岗位分离又与实际待遇挂钩，这样把问题都搅到一块儿了。我们都深感目前的所谓专业技术职称评审制度，已经走到了一个死胡同，必须另辟蹊径，那就是聘任制的思路，从职称制度转向职务聘任制度。这是党中央、国务院决定的。正是鉴于职称制度的弊病，1986年，党中央、国务院确定要改革职称制度，实行专业技术职务聘任制，这就是实施教师职务聘任制的依据。

事实上这个规定发布以后，没有得到很好的贯彻。有的部门开始转向职务聘任制，有的部门仍然沿用过去职称制度的做法。“评聘分开”的职称制度和职务聘任制度并行。有的地方即使是实行教师职务聘任制，但观念和做法仍然是教师职称评审的思路。可以肯定地说，与职务岗位分离的职称制度不能再走下去了，必须毫不犹豫地转向专业技术职务聘任制。由身份管理转向岗位管理，由指标的控制转向人员结构比例的指导。由过去重身份、重评审、重资格转向重岗位、重聘任。这不是一个概念而是机制的转换。

现在正在研究制定新的教师职务条例，以及教师职务条例的实施细则，在一定的范围讨论过了，教师职务条例的实施细则，现在已经进入立法程序。我们希望能尽快出台这一条例。新的教师职务条例是教师职务制度的创新。

按照上述思路，在教师职务的聘任程序和具体操作办法上要有新的调整。教师职务聘任在程序上按照20字方针进行，体现聘任制的基本原则，由身份管理转向岗位管理，由资格的评审转向职务岗位的聘任。不再搞过去的职称评审，不再对身份和任职资格进行确认。不搞所谓的“评聘分开”和社会化评审。教授不是身份名称，而是岗位；不是评审，而是聘任。总之，要搞单轨制，不搞双轨制。教师的聘任权在学校。聘任制后的原则和思路要在程序上体现和保证。首先要将岗位及条件张榜公布。应聘者本人向院系或学校的人事师资部门提出申请，然后由同行专家组成的评议组进行评议。同行评议专家是本学科和相近学科的，体现多学科综合的趋势，是一个大同行的概念。专家评议不是对应聘人的身份进行确认，而是评议应聘人选是不是符合这一岗位的要求，提出专家意见。然后教务部门对他的教学能力进行考核，科研部门在专家评议的基础上，要对他的学术成果、科研能力进行进一步确认，所有这些信息汇集到教师聘任委员会。教师聘任委员会由学校校长牵头，各方面代表参加，聘任委员会办事机构设在学校的人事师资部门。人事师资部门根据评议和考察结果，提出方案，提请聘任委员会讨论，最后由校长履行职责，决定聘任，双方签约。

有关教师职务聘任制，仍然有不同的认识，认识来自于有些地方、有关方面对此不太理解，他们仍然固守着80年代初中期的一些概念，这是不行的，使得学校很为难。高等学校一定要坚定不移，绝对不能再搞所谓“双轨制”。许多大学校长都不同意搞双轨制，大学校长不同意的事情，我们不能做。高校有用人的自主权，首先要在教师职务聘任上得到体现。

3.职员制度。

教师是办学的主体，管理骨干同样是学校的脊梁。有一支强有力的、高素质的管理骨干队伍，是学校事业发展的保障。目前党政管理干部队伍建设面临的问题非常严峻，虽然这些问题与10年之前不可同日而语。我们必须建立一支高素质的党政管理干部队伍，建立一支高素质的职员队伍。这也是向国外大学借鉴的一条经验。发达国家的大学职员制度历史悠久，规范、稳定、有效。要学习国外大学的先进管理经验，逐步建立符合我国国情的，中国特色的高等学校职员制度。因此，根据《高等教育法》的规定，以及部分高校关于试行教育职员制度的要求，教育部决定启动高校职员制度的试点。教育部人事司会同有关高校组织研究提出一个职员制度试点的方案，根据学校申请，确定由武汉大学、华中理工大学、华中师范大学、厦门大学、东北师范大学五个学校作为职员制度的试点学校。许多地方院校也申请参加试点工作，但是部里考虑鉴于职员制度关系重大，影响面很广，拟先在小范围试点，取得经验之后再逐步推开。因为职员制度有许多复杂的问题，决不亚于教师制度。

职员制度的框架。职员概念的内涵应当包括学校里为教学科研及其他工作提供服务、进行管理工作的人员，包括管理人员和一般的服务人员。我不赞成笼统地提行政管理干部队伍，这一提法把所有的人员都包括在内，是不科学的。在职员制度中，一定要把学校的管理人员与一般从事服务工作的人员分开，不同的人员有不同的职责，不同的待遇。按照这一内涵，职员的外延包括几部分：第一部分是学校、院、系三级职能部门的管理人员；第二部分是非管理岗位的一般职员；第三部分就是一些实行其他专业系列的人员。没有职员制度，是造成“全民皆师”的基本原因，现在有了职员制度，我们就有条件进行理顺和规范。也有同志主张职员的范围有一个广义的概念，一个狭义的概念。狭义概念的职员只包括管理人员这一块，其他的慢慢来。

职员制度实施的几个关键环节。首先是岗位设置。职员制度是制度的创新，不是搞出一个新的职称系列，不再沿用职称评审办法，把职员分成三六九等，而是大家各得其所，进入不同的档次。这是一个全新的聘任制思路。首先是设岗，然后是聘任，没有设岗就没有聘任。设岗的方法以责定岗，区别对待。要按照部门的职能、性质和管理工作的复杂程度，来确定岗位的设置。不同部处、不同单位高中低三级职员的比例应有不同。在前苏联、东欧国家的部委是分过等级的，分一类部、二类部、三类部。国防部是一类部，部长待遇是最高的。二类部、三类部，待遇依次要低一点。在前苏联、东欧的高校里，部、处也是分级的，一级处，二级处、三级处，一级处待遇最高。我们不是将部处分等级，但是在设岗时一定要考虑部门的工作性质和管理工作的复杂程度，一定要坚持人员配置的位次差别。在一部分部、处，高级、中级职员的比例要大一点，一部分部、处高、中级职员的比例就小一点，有的部、处可不设高级职员。有规范的设岗办法，聘任时矛盾就小多了。我们建立职员制度不完全是解决干部的待遇问题，而是学校管理工作的需要。

下一步是聘任。聘任是按照聘任制的一般原则，公开招聘，平等竞争。人人都可以参加竞聘，教师可以竞争职员岗位，可以竞聘人事处长。不是评审的办法，不能再走老路。

第三个环节是晋升。晋升是纵横两个途径，一是横向的晋升，二是纵向的晋升。横向的晋升根据年资，要考虑到职员岗位跟教师和研究人员有所不同，工作经验的积累，年资的因素很重要。职务不晋升，级别不晋升，但是随着年资的增长，可以横向进档，两年一次，可以升到比较高的水平。这对于解决一些非领导序列人员的问题是可行、有效的。同时，职员岗位也要有竞争性，要充分考虑职员的工作业绩，在制度设计上作了纵向晋升即级别晋升的安排。但级别的纵向晋升不是靠熬年头自然晋升。每个职员岗位都实行聘任制，任期制，聘期满了要重新聘任。只是从机会上讲，可以参与竞争，可以垂直晋升。这一措施对稳定职员队伍，提高职员队伍的素质非常重要。

实行职员制度，领导职务序列和职员系列是什么关系?领导职务序列和职员序列在广义上属职员这个范畴。在职员职务序列表、工资序列表上，领导职务序列和职员序列有一个对应关系，比如处长可对应三、四、五级职员。一个教师当人事处长了，马上就可以进到五级职员这一档。以后，在处长岗位上处长职务没有升迁，职员的级别可以晋升，从五级职员晋升到四级或三级职员。这样不仅能解决非领导序列人员面临的问题，也能解决领导职务在待遇上的突出矛盾。担任处长领导职务，除了职员工资，还可以拿处长的岗位津贴。不担任处长职务了，处长的职务津贴取消，继续拿你那个级别的职员工资。“双肩挑”是职员制度中的一个复杂问题。“双肩挑”要区别两种情况，一种是高校教学、科研、管理本身的规律要求某些岗位需要“双肩挑”，比如说，科研处长大概应该是一位教授，有相当的学术背景。这只是举一个例子，其他的岗位因校而异。将来实行职员制度，“双肩挑”的人员数量很少，要严格控制。另一类情况是由于过去没有职员制度，要吸引一些高素质的人员到这个岗位上工作，不得已而为之实行双肩挑。原来什么待遇还是什么待遇，原来是什么系列还是什么系列，干的是党政管理工作，走的是教师职务序列，岗位职责与待遇脱钩，在管理上是无效的、犯忌的。实行职员制度后，除了少数岗位，一般情况就原则上不应该再搞“双肩挑”。职员制度生命力在于她的科学合理性和吸引力。一定要精心设计、精心组织、务求必成。实施职员制度要达到几个目的：首先，要解决管理骨干待遇低、队伍稳不住的问题，真正吸引优秀的人才到管理岗位上来，加强管理骨干队伍建设。其次，要解决非领导职务人员的问题，在日常管理和服务工作中默默无闻，勤勤恳恳，学校没有这些岗位就不能正常运转，比如学术秘书、行政秘书等。第三，还有助于理顺校内各类人员的关系，合理地规范教师职务系列和其他的职务系列，真正体现分类管理、科学管理，这样才有利于教师队伍的建设，也有利于其他专业技术队伍的建设。几支队伍并驾齐驱，共同促进学校的发展。

第四，建立人员流动的有效机制。用人制度改革中一个很棘手的问题是富余人员的出路。不少高校做了大量的工作，创造了很多很好的经验。当然，最理想的方法是政府的就业部门能把这些人员接收下来，重新安排。但目前在这方面还不能寄予太大的希望，高等学校也要为社会担起责任。社会也不希望高校游离出更多的人，社会上下岗人员就业的压力已经很大，在当前改革中，高校既要使教职工有压力，又要有动力，争取后勤、产业能够吸纳更多的人，能够转换机制，还要广开门路为富余人员找出路，为不具备教育科研能力的人找出路。他们做其他工作也许会干得很好，这样可以达到一石两鸟的目的。“天生我才必有用”，只要不是拒绝劳动。有一个高校的党委书记说得好，鸡和鸭子哪个跑得快，陆地上鸡比鸭子快，在水里鸭子就会比鸡快。根本的出路还在于事业的拓展。高等学校在继续教育、远程教育、成人教育这些方面能够进一步拓展，学校间的联合、资源共享，这些方面都是出路。总之，在这些方面要进一步解放思想，拓宽思路。

4.学校分配制度改革。

大形势是令人欣喜的，但我们面临的问题、矛盾还很多。队伍建设中有很多的问题，令人困惑，诸多矛盾和问题归根结底我觉得仍然是一个待遇问题，看不到这一点不行。我们不能再象过去那样讲一些假大空的东西，这不行，马克思主义是彻底的唯物主义，物质利益原则是马克思主义的一个基本原则。当年在真理标准讨论的时候，我记得《人民日报》有一篇重头文章，通栏标题就是“物质利益原则是马克思主义的基本原则”。这篇文章与实践是检验真理的唯一标准是同一时期发表的。党的十五大指出，要深化对劳动和劳动值的认识。所以我们的工作必须把物质利益的原则和正确的政策导向，有效的思想工作、精神的感召这三方面紧密地结合在一起，有机地联系在一起，三方面缺一不可。没有物质基础是不行的。比如，农村教师严重紧缺，我们动员教师到农村去，可进展不大，因为农村条件艰苦，待遇低，有诸多实际困难。一方面城镇超编，一方面农村又严重紧缺。紧缺与闲置并存，余缺又难以互补，是一个突出的矛盾。怎么解决这个矛盾?“志愿者行动”毕竟杯水车薪，机关支教也是权宜之计。说一千道一万，教师职业要有吸引力，才有人愿意去。行政手段也好，思想动员也好，都要基于他个人的意愿。人才劳务市场逐步形成个人自由择业，人们