关于上海公共租赁住房投融资制度的思考

关于上海公共租赁住房投融资制度的思考

投资和融资是限制公共住房可持续发展的瓶颈。由于公共租赁住房投资规模大、收益水平低、资金沉淀周期长,吸引投融资比较困难,需要采取多种措施加以解决。本文结合上海公共租赁住房制度的定位和特点,介绍我们在解决公共租赁住房投融资问题方面的探索,以及进一步深化推进公共租赁住房投融资制度创新的建议和思考。一、公共租赁住房供应对象主要为城市基层居民2010年9月,上海市政府正式颁布《本市发展公共租赁住房的实施意见》,标志着上海已全面建立由廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房和动迁安置房组成的分层次、多渠道、成系统的住房保障体系。考虑到上海的廉租住房、经济适用住房已经覆盖了本地户籍中低收入住房困难家庭,而且经济适用住房实行“租售并举”;因此,上海的公共租赁住房主要定位于解决青年职工、引进人才和来沪务工人员的阶段性居住困难。根据这一定位,上海在公共租赁住房制度设计上突出了六个特点。一是供应对象不限本市户籍。将住房保障覆盖面从户籍人口扩大到有基本稳定工作的城市常住人口。二是准入标准不设收入线。考虑到公共租赁住房面向青年职工、引进人才和来沪务工人员,涉及人群广、收入差异大,因此主要以在本市有稳定就业、居住困难等作为申请条件,不设收入线。三是采取“政府支持、机构运作”的管理模式。政府通过投入部分资本金、以土地出让金等作价入股、合理让渡或不参与分配租赁收益,以及给予税收、公用事业收费优惠等方式,支持发展一批公共租赁住房专业运营机构,采取市场机制实施经营管理。四是只租不售,并实行有限期租赁。公共租赁住房着重解决阶段性居住困难,主要通过租赁合同规范租赁行为,租赁合同期限一般不低于2年,符合条件的可续租,租赁总年限一般不超过6年。五是租赁价格按略低于市场租金水平确定。既体现一定的优惠性,又保证运营机构可持续经营,形成与住房租赁市场良性互补、协调发展的格局。六是多渠道筹措房源,主要布局在市区中环线附近。考虑到公共租赁住房供应对象主要是上班族,因此房源主要布局在交通便利、配套完善的区域,不能太偏远;在土地资源稀缺的情况下,综合采用新建、配建、改建、收购、代理经租等多种方式筹措房源。二、推进公共租赁住房投融资在研究建立公共租赁住房制度的过程中,投融资问题引起了上海市委、市政府领导的关注和思考,主要基于以下三方面原因:一是住房租售比价严重失衡,住房市场租赁和买卖的租售比价已达到1:400,中心城区更为突出,有的超过1:500;租售比价失常,源于低利率,扩大了房租与房价的差距,对于培育租赁市场的单位出租人十分不利。二是土地供应相对不足,根据上海公共租赁住房的定位,其主要布局于中环线附近,而上海又是市域面积最小的直辖市,市区可供利用的存量土地更是十分稀少,动迁等前期开发成本巨大。三是资金沉淀周期比较长,与重庆等兄弟省市不同,上海公共租赁住房实行“只租不售”,因此难以在短期内回收投资,资金沉淀至少10年。为了解决好公共租赁住房投融资问题,在市领导牵头下,上海市房管局会同相关政府部门、金融机构和房地产企业,进行了一系列研究和探索,目前考虑从5方面着手,推进公共租赁住房投融资。一是设法降低土地成本。由于上海市区土地供应很少,动迁居民住宅成本又特别高,因此公共租赁住房建设主要利用国有企业“退二进三”腾出的土地。在2009年出台《关于单位租赁房建设和使用管理的试行意见》基础上,2010年9月,市政府出台《关于鼓励本市国有企业利用存量工业用地建设保障性住房的若干意见》,规定国有企业可以利用原有的工业用地,按照公共租赁住房和经营性项目各占50%的模式实施开发建设。这是一项政府和企业“双赢”的制度设计,通过调动企业积极性,可以降低公共租赁住房的土地成本。二是积极拓展低成本融资渠道。低成本融资渠道主要包括住房公积金、保险资金、社保资金、企业年金等。这些资金在银行存款利率非常低,投资公共租赁住房可以有效提高收益率。结合现有政策限制,目前上海已经实施的低成本融资主要包括保险资金和住房公积金两块,保险公司主要以中长期债权投资计划的方式,向从事公共租赁住房建设和经营的房地产企业提供融资;住房公积金则直接收购部分建成的住宅房源作为公共租赁住房使用。三是由政府财政提供部分资本金和贴息。拓展公共租赁住房融资渠道,不等于政府不给予任何资金投入。公共租赁住房运营机构获得市场化融资,需要以一定规模的资本金为基础,这些资本金需要政府出资注入。在租金收益无法全额支付融资利息的情况下,也需要政府对差额部分进行补贴托底。目前,我们初步考虑,市区两级财政共同出资,向每个区县公共租赁住房运营机构提供一定规模的资本金;同时,对于运营机构租金收益不足以付息的部分,由财政给予一定的贴息。四是通过配建手段筹集房源和资金。2010年6月,上海市政府出台《经济适用住房配建暂行意见》,规定今后凡新出让土地用于开发建设商品住宅,均应当按照不低于建筑总面积5%的比例配建保障性住房;配建住房无法集中布局到楼幢或者单元的,可以上市转让,所得价款归集到区县政府指定的资金专户,专项用于住房保障。我们考虑,外环线外郊区的配建住房主要用于经济适用住房;外环线内中心城区的配建住房主要用于公共租赁住房。五是鼓励社会力量投资公共租赁住房。我们和一些房地产企业正在研究,选择部分公共租赁住房项目,由房地产企业按照“长期租赁、到期上市”的方式实施建设和经营。即政府出让土地,房地产企业投资建设住房,其中50%以上的房源在建成后10年或15年内作为公共租赁住房使用,到期后可转化为商品住房上市销售。这也是一项政府与企业“双赢”的制度设计,政府获得了一定期限的公共租赁住房“使用权”;对房地产企业而言,在经济发展总体向好的背景下,可以预期将来上市销售时将会获取较高的房屋增值收益。三、收益用途有待拓宽,资本结构需要进一步优化在研究探索过程中,我们感到,目前制约公共租赁住房投融资发展的制度壁垒还比较多,需要通过制度创新,进一步拓展公共租赁住房投融资渠道。一是住房公积金增值收益的用途需要进一步拓宽。目前,住房公积金本金结余资金可以用于向各类保障性住房提供贷款,但是增值收益的用途仍然仅限于收储廉租住房实物配租房源。上海公积金个贷量比较大,因此本金结余很少,增值收益较多,收储廉租房源后还有大量剩余,却不能用于公共租赁住房投融资,只能存在银行,利率不到3%。我们建议财政部门加强研究,将住房公积金增值收益的用途拓展到公共租赁住房等其他保障性住房品种。二是地方社保基金和企业年金的用途需要进一步拓宽。根据目前政策,地方社保基金和企业年金不能投资不动产。上海社保基金规模巨大,存在银行利率不到2%,在高通胀背景下不断贬值。2010年9月,《保险资金投资不动产暂行办法》出台,已允许保险资金以物权、股权、债权等多种形式投资不动产;社保基金和企业年金作为政策性保险资金,也应进一步拓宽投资渠道,通过更丰富的投资组合实现更高的收益。公共租赁住房长期租赁的特点,与这些资金长期投资、收益稳定的要求是完全契合的。三是中长期企业债券的发行门槛需要降低。据我们了解,企业债券是成本最低的债权融资方式,比银行贷款要低1~2个百分点。但目前企业发行债券的门槛比较高,必须连续3年盈利,且净利润平均值不少于将发债券的一年利息。新组建的公共租赁住房运营机构难以符合这些条件,由于盈利能力较弱,也无法获得较高信用评级和优惠利率。四是房地产投资信托基金(REITs)制度需要抓紧建立。近两年,天津等地在利用REITs支持保障性住房建设方面进行了许多探索,上海一些金融机构也与我们联系,希望利用REITs拓展公共租赁住房投融资渠道。但由于现行制度限制,目前国内发行的REITs产品几乎都是债权型的,且主要面向特定机构定向募资。债权型REIT