从公益项目到非营利组织上海社区公益创设大赛的新模式

从公益项目到非营利组织上海社区公益创设大赛的新模式

上海的公共创新实践。上海社区公益创投大赛(简称公益创投大赛)于2009年由上海市民政局主办,上海浦东非营利组织发展中心(NPI)承办。上海市民政局将从福利彩票基金中拨出专款1000万资助大赛,面向社会征集社区服务的创意和操作方案,非营利组织通过挖掘社区需求,设计公益项目参赛,NPI负责对申请项目进行评审,并为参赛组织提供能力建设服务。获选组织将获得20万到30万之间的项目运作资金,为期一年。(一)对公益项目的评价上海社区公益创投大赛的流程:政府从福利彩票基金中拨出专款资助公益项目,委托NPI运行大赛;NPI通过尽职调查和对公益项目进行评审,以项目的公益性、创新性、可持续性为评选指标;接着NPI选定受资助的公益项目和组织,以专题培训的形式为其提供能力建设服务,并在项目的运行过程中负责监督工作;NPI在公益项目运作结束后进行产出考察;政府开始筹办下一届的公益创投大赛。(二)培育非营利组织,促进资源整合相较之下,上海的公益创投在资金来源、运行机制等方面均与国外的公益创投有所区别。(见表1)对于新兴非营利组织来说,以公益项目的形式参与到公益创投中不仅可以为组织获取30万的项目运作资金以解决组织初期面临的资金短缺难题,而且可以通过NPI提供的培训项目提升组织能力以解决能力不足的困境。此外,公益创投为非营利组织构建了一个良好的交流平台,非营利组织通过这个平台寻求组织之间相互合作的可能性。退出战略的存在则使得受惠的非营利组织不再局限于小范围。因此,我将公益创投归类为培育非营利组织的一种新模式:积极引导,互惠双赢。这种新模式的作用是循序渐进的。首先,以赞助公益项目的形式鼓励非营利组织参加公益创投大赛;以公益性、创新性、可持续性作为项目竞争的标准,引导公益项目设计;通过竞争和评估,选定组织进行扶植,注入资金;在项目运行过程中,通过能力建设发展一批优秀的非营利组织,壮大第三部门;最后,政府与第三部门就公共事务进行合作治理。这种模式从短期来看,可以一定程度弥补社会服务供需之间的缺口;从长期看,培育新兴的非营利组织有利于合作治理的实现。公益创投的出发点以及目标都是十分美好的,但是在中国公益创投的实践过程中也存在着一些问题亟待解决。(一)公益创投发展存在的问题1.购买什么、纵向购买Kettl认为在社会服务购买领域,政府作为社会服务的购买者,普遍存在着“聪明买家难题”(smartbuyerproblem)。他同时指出:政存在的问题和对策思考府作为一个聪明买家,必须能够清楚地知道如何回答以下三个问题:购买什么,向谁购买以及买到了什么?在公益创投大赛的实际运行中,虽然上海市政府将大部分工作委托给了NPI运行,没有直接参与到公益创投的运行中来,但是作为出资方,仍然是以买家的身份在向非营利组织组织购买公益服务,聪明买家难题贯穿公益创投大赛的始终。限定参赛项目的范围,以项目的可行性、可持续性作为评选标准,都是在明确自己“购买什么”;筛选组织的过程即是决定“向谁购买”的过程;后期的项目评估以及监督工作则是检验“买到了什么”。对于公益创投这一新生事物,作为购买主体的政府必须在实践中逐步加深对公益创投的理解,提高自己作为“聪明买家”的能力。2.多样化工作领域及项目设计难以统一标准,缺少对公益创客制下的成果监督和评估机制参与公益创投大赛的项目围绕着社区发展、家庭及儿童服务、老人服务、残障帮扶服务、妇女服务、外来务工人员服务、青少年服务这七个领域进行,分为四期共59个。多样化的工作领域以及项目设计,所导致的是各项目之间的服务群体和项目成果的差异极大,难以制定统一的标准,这是对公益创投成果监督和评估的巨大挑战。针对这些差异化的公益项目,除常规化的财政监督外,还需要建立针对单个项目的成果监督和评估机制。但从访谈中我们得知公益创投的监督重点仍然是放在传统的财政监督上,这也是公益创投面临的问题之一。3.非营利组织作为社会服务的购买主体在上海市公益创投大赛中,政府提供大赛运作费用以及获选项目的资金,具体的运作是委托NPI实施的。第三方组织的加入使得运行机制发生了改变,由原本的“资助方——受资助组织”的双方博弈转变为“资助方(政府)——第三方组织(NPI)——受资助组织”的三方博弈,可能造成的后果就是大量的信息不对称和利益冲突现象。NPI在自身发展过程中会与许多组织发生联系,存在着大量的利益交叉现象,但是作为受托方,又要求NPI在项目选择过程中必须秉持公正、公开的原则,不涉及自身偏好。在调研中我们发现经过NPI孵化的非营利组织大部分都入选了此次的公益创投大赛。不过我们也应承认一个现实:这些经过NPI孵化的非营利组织在能力上确实是要优于一般的草根组织。(二)公益创投发展的对策思考1.将社会服务购买纳入政府采购范围,加快服务购买正规化建设。2009年全国政府采购规模为7413.2亿元,比2008年增加1422.3亿元,增长了23.7%。近年来,中国外部购买的服务额逐步增长,构成了巨大的市场机会。但是我们也应该看到,中国的外部购买领域集中于政府机构的自身内部后勤服务领域,真正对于社会服务的购买尚未形成机制。根据2003年实施的《中华人民共和国政府采购法》规定,中国目前仍未把政府购买社会服务纳入政府采购范围。中国的公共服务购买缺乏相应的法律制度保障。对于政府来说,应该探讨将社会服务购买纳入政府采购范围的可行性,将政府采购的范围从后勤服务领域扩展开来,加快社会服务购买的正规化建设,从而推动非营利组织发展,完善社会服务体系。2.建立社会服务的多主体提供机制,提高社会服务供给水平。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程和管理活动。善治的本质特征,在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种新颖关系,是两者间的最佳状态。治理理论的核心在于通过合作、协商、伙伴关系,确定共同目标,以最大程度地利用社会资源促成公共目标的多中心治理体系。非营利组织作为多中心治理主体之一,其发展程度与一国的治理水平息息相关。发育良好的第三部门无疑更有助于我们追求效率、责任、公平的善治。非营利组织作为社会服务的多元提供主体之一,能有效地弥补政府和市场的缺失,缓解目前社会服务领域的供需矛盾。这种矛盾主要体现在两个方面:一个是社会服务的供给总量与需求总量间的矛盾,另一个是结构性矛盾,即部分特殊群体的需求没有得到满足。非营利公益创投作为一种培育非营利组织的新模式,它的作用是循序渐进的,而且蕴含在公益创投内的效率、问责等商业要素,将会使公益领域和第三部门焕然一新。王名认为我国第三部门发展中存在的问题主要有:政社不分,经费不足,能力不足,法治缺陷。公益创投是解决这些不足的最佳方案:非营利组织通过构思并运行公益项目获取发展资金克服经费不足的困难,并通组织提供社会服务,政府购买社会服务的模式是一种双赢的策略:就政府来说,政府作为购买主体,不仅满足了社会大众对于社会服务的需求,而且在确保非营利组织独立性的同时,还能在一定程度上引导其发展方向,维护政治和行政的稳定;就非营利组织来说,政府的服务购买是其发展的重要推动力,同时也在一定程度上解决了筹资难题。当然,这个模式是否能够营造出双赢的局面还有赖于政府是否能完成角色转变所需要的能力建设(由执行者向监督者、引导者的角色转变)。3.贯彻和落实基金会作为资助中心及支持中心的作用。近年来随着国民经济的高速增长,社会财富的持续积累以及相关法律法规的逐步完善,我国的基金会迎来了一个良好的发展机遇。同时,其不足之处也开始显现。王名在分析中国基金会发展特点时,指出中国的基金会主要采用的是项目主导的模式,即基金会活动主要集中在开展大型公益项目上,这使得绝大多数中国基金会将其主要精力集中在具体的项目运作上,难以发挥资助中结论过公益项目的持续运行获取资金;中介组织对非营利组织进行能力培训以改善非营利组织能力不足的现状;政府和非营利组织以签订合同的方式保证项目产出,二者是一种基于合同的平等关系,解决政社不分的难题。由上海市民政局主办的公益创投大赛对于中国的第三部门是一次非常有意义的实践。公益创投为正处于迅速发展期的基金会及非营利心和支持中心的作用。公益创投的出现为中国的基金会提供了一种新的公益参与模式:由原本的直接为非营利组织“输血”改为帮助非营利组织提升“造血”能力,这有利于我国非营利组织的长期发展,从而真正发挥到基金会作为资助中心和支持中心的作用。4.非营利组织为社会资本提供了新的范式上海的公益创投大赛通过对公益项目的评估,以提供项目运作资金的形式解决非营利组织的资金难题。这种形式的好处在于吸引和整合来自于政府、市场、社会三大部门的资源,带动多方投资,形成乘法效应。政府和市场为非营利组织提供资金(福利彩票基金和企业资助),NPI为非营利组织提供能力培训,而非营利组织通过调研等形式发现民众的需求,并通过设计项目去满足这些需求,