利益集团与地方政府决策

利益集团与地方政府决策

利益对个人行为和社会秩序的建立有重大影响，影响和决定。人类社会的发展是社会利益不断分化和重组的过程。在我国不断深化改革的进程中,利益分化与利益格局调整成为社会常态。近年来,利益集团这种新的社会现象在我国表现得越来越明显了,对地方政府决策的影响也越来越大了。研究分析利益集团对我国地方政府决策的影响具有重大的理论和现实意义。一、利益集团的界定利益集团的产生和发展是利益对人际关系以及社会秩序产生影响、发挥作用的必然产物。在利益追求过程中,当个人的利益表达遇到困难时,往往希望借助于组织的力量来使自己的利益诉求得到更充分的表达和表现,于是以代表、反映个人利益为己任并寻求法律、制度保护的利益集团便应运而生。关于利益集团的涵义,在有关的论著中说法不尽相同,研究者都从自己所关注的焦点来描述利益集团的涵义。美国著名的政治学家戴维·杜鲁门认为“利益集团是任何建立在享有一个或更多共同看法的基础上,并且向社会其他集团或组织提出某种要求的组织”,(P33)美国学者乔·B·史蒂文森认为利益集团是“一个由拥有某些共同目标并试图影响公共政策的个体构成的组织实体”。(P6)二者的共同点在于都认为利益集团要具备“共同的看法或目标”、“影响他人或组织的目的”、“组织性”三个方面的要素,不同点体现在对影响对象范围的界定上,后者仅将利益集团影响的对象限定为“公共政策”,而前者将范围扩大到任何“其他集团或组织”。另外,英国学者格雷海姆·威尔逊在其著作《美国的利益集团》中认为:一个利益集团是一种组织,它设法代表一些有着一种或几种共同利益或共同信念的个人或集团”,也是强调“组织性”和“共同的看法或目标”。综合上述三种观点,我们对利益集团作出如下界定:在经济社会生活中,为了更好地满足自己的利益要求,分散的拥有共同利益要求的社会个体结盟形成一定形式的组织,利用一致的集体行动来影响社会其他组织的行为和决定。在这里,个体利益最大化是目的;“共同利益要求”是基础,不仅仅是物质利益要求,还包括精神或价值等方面的利益要求;“一致的集体行动”是其行为方式,“社会其他组织”是其作用对象。改革开放以后,我们明确提出构建社会主义市场经济体制,市场取向的改革也就自然而然地培育出了多元的利益主体。在获取资源和利益的竞争过程中,各利益群体的成员越来越强烈地意识到只有组织起来表达自己的利益诉求,才能确保获益最大化,于是有着共同利益要求的社会成员组织起来,逐渐形成利益集团。就目前我国经济生活现象而言,利益集团的存在是一个不争的事实。如“铁路票价听证会”、“电信资费听证会”,均可理解为不同利益集团之间博弈以使本集团利益最大化的行为。纷纷成立的民间团体与协会也是我国利益集团存在的一个有力证据。比如“中国纺织工业协会”、“装饰行业协会”、“家具行业协会”、“温州打火机协会”、“房地产业协会”等行业性的协会,在维护行业利益方面,发挥了极大的作用。对于利益集团在我国的产生和发展,我们没有必要感到不安。正如市场经济国家的发展历史表明,利益集团问题是市场经济发展到一定阶段的一种必然要出现的社会现象,可以理解为市场经济主体的自由联合。二、利益集团对政府决策的影响“决策的过程和结果不是由政府官员决定的,也不是由政府官员在官僚制组织的帮助下决定的,而是政府尤其是官僚制组织与利益集团相互作用的结果。”(P229)因此利益集团在地方政府决策中也就处于一种不容忽视的地位,影响着决策目标的取向。正如任何事物都有两面性一样,利益集团对地方政府决策的影响既有积极的方面,也有消极的方面。(一)积极作用1.利益要求是政府决策方案的内在要求,是一个复杂的群社会上存在着不同的利益需要和各种各样的个人问题或公共问题,社会公众的利益要求是分散的,政府决策系统不可能同时受理那么多的利益要求。如果人们通过利益集团这一中间媒介将利益诉求加以聚合,并以集体意志的形式向政府决策系统反映,就可能有效地使自己的利益要求在政府决策方案中得到体现。另外,随着现代社会人们公共服务需求的快速增加,政府在履行公共管理职能时会遗漏一些需要解决的政策问题。在这种情况下,受某一政策问题影响的群体就可以通过自己所属的利益团体,通过信访、申诉、新闻媒体、说服政府官员等方式向决策者明确表达自己的利益要求,引起决策者对这一政策问题的关注和认识。比如“温州烟具行业协会”就是这样一个典型的例子。温州市的烟具生产企业很多,这些企业在发展过程中有各种不同的具体利益要求(新产品审批、企业用地、产品出口等方面),这些企业通过“烟具行业协会”将分散的利益要求进行综合,然后传递给政府决策机构,政府出台一系列有针对性的政策法规,使得温州烟具行业快速健康发展。2.政府决策更能够提高决策质量利益集团在向地方政府决策者进行利益表达的时候,会向决策机构提供各种信息资料来影响决策过程。利益集团所提供的信息扩大了政府决策系统信息输入量,使政府决策者有可能加以比较选择,促使制定的决策方案更符合实际,尽可能提高决策质量。同时,利益集团主动向决策机构提供各种各样的决策信息,可以大大降低政府决策机构在信息采集上的成本,并且保证信息的完备和有效。比如,“福建省造纸业协会”就经常依托自身拥有熟悉行业、贴近企业,拥有精通本行业业务的专家学者的人才优势,为政府机关提供造纸行业的信息和资料,降低了政府收集决策信息的成本,促进了政府对造纸产业决策的科学化,从而促进了福建的造纸行业的发展。3.利益集团的成员意见加速了区域内认定的进程,有利于促进决策的科学性针对任何一个政策问题,公民所提供的可供选择的决策方案数目甚至与公民的人数一样多。根据决策的原理,抉择之前必须对各个方案进行分析和评价,但是对如此众多备选方案进行一一评价,对地方政府来讲是一个不可能完成的工作,另外由于备选方案数目过于庞大,决策过程的政策共识也就难以达成。而利益集团联系着广大团体成员,对涉及本团体利益的决策问题掌握着充分的信息,可以将成员分散的利益诉求进行综合,找出共性,代表团体成员向地方政府决策机构提供代表大多数成员意见的方案。这样就解决了由于备选方案数目庞大而难以评价和抉择的困境。4.各利益集团之间的利益冲突地方政府决策公正、公平的结果在一个存在多样性的利益冲突、竞争和协调机制的社会才是可能的,在此基础上形成的决策方案才能更好地得到认同和遵守。各利益集团在经济社会活动中,为了实现有利于自己的利益分配格局,不同利益集团不可避免地会由于利益的争夺而发生冲突,而利益矛盾的激化有可能损害稳定的社会秩序和政局的稳定。在决策过程中,地方政府可以创造条件让利益集团的利益诉求进行充分的表达和博弈,决策机构就可以根据各方所提供的信息及所表达的利益要求,统筹兼顾、平衡协调各方利益,在各个利害相互冲突的集团之间调和取得一致意见,确保整个社会和政局的稳定和良性运行。5.地方政府决策监督的必要性权力本身具有极大的扩张性,如果不进行有力的监督和约束,必将出现权力的滥用。决策本质上是对利益和资源分配方案的确定,对地方政府决策权力的监督就显得尤为必要,确保决策的公共性,而不是仅体现某一方的利益。随着利益集团的产生与发展,可以利用组织优势对地方政府决策的各种信息进行搜集与统计分析,通过媒体等平台使社会公众清楚了解到政府决策的各个方面,客观上可以对政府决策者的行为起到有效的监督作用,防止决策权力的异化和腐败发生。(二)利益集团的主体利益诉求在我国,利益集团作为一种新兴的决策参与力量,如果运用不恰当,则其在地方政府决策中可能会产生消极作用。1.有可能损害公共利益。由于利益集团的力量有强弱之分,那么对地方政府决策的影响就有大小之分。强势利益集团具有资源充足、组织完善、与决策者的关系良好、施加影响力的渠道畅通等优势,可以利用各种合法或不合法的手段影响政府决策。而一些弱势利益集团由于资金缺乏,组织不完善,限制了其对政府决策的影响力。强势利益集团很有可能决定决策方案的最终走势,决策结果有可能较多地体现强势集团的利益,从而造成某些政策是让少数人获益,而让大多数人背负政策成本的局面,影响决策的公正性和合理性,有可能使大多数人不能共享改革和发展的成果。2.有可能导致决策失误。随着利益集团在地方政府决策过程中的参与广度和深度的不断扩展,其在决策过程中频繁地“讨价还价”会使决策程序碎片化,丧失了决策的系统性和统一性,使决策者无法充分顾及整体目标。利益集团有时为了自身的狭隘的利益,会用自己所拥有的社会和政治资源,精心设置理论和舆论影响,影响地方政府正确的决策。特别是在利益集团过分活动的领域,长期性的计划不易订立,政府决策者无所适从,只好迁就现实,使政策眼光变得狭隘,决策片面甚至失误。3.有可能造成政府工作效率低下。利益集团积极参与地方政府决策的目的,就是为了让决策方案较大程度地体现本团体的利益,而由于多方力量的参与,最后的决策结果很有可能是一个调和各方分歧的折衷方案,这是各方分歧最小的方案。但是,在地方政府需要采取协调一致的关键决策问题上,折衷方案实际上阻碍了政府高效率处理公共事务。另外,利益集团为了实现对自己有利的决策方案,采用多种手段对政府决策进行抵制,阻挠,造成政府无法高效地解决那些需要集中管理、涉及到公共利益的事务。4.容易造成地方保护和局部利益的泛滥,加剧局部利益与整体利益的冲突。“利益集团对那些与其利益不存在直接利益关系的决策问题通常不感兴趣,也不会刻意地寻求参与的机会和培养参与的能力。”(P37)一般情况下,利益集团只会对与其利益相关的决策问题感兴趣,追求他们的狭隘或片面的利益而时常忽视整体利益。某些强势利益集团通过游说地方政府,让地方政府用“土政策”对外地产品进行封锁,强令当地商业企业经营、收购或推销当地产品,地方保护主义很严重,资源的配置没有实现效益最大化,甚至是浪费资源。5.有可能造成腐败。地方政府决策有可能在利益集团的影响下变成少数人幕后交易的产物,将“公共决策”异化为“私人决策”。利益集团依靠其成员的家族血缘、同学情谊、地缘和社会关系等私人关系纽带接触地方政府官员及决策者,从而影响政府决策过程。如果这种行为得不到有效的约束与规范,就可能发展成“钱权”交易或其他违法犯罪活动,导致一些利益目标是在政府决策者和利益集团组织者等少数人的幕后交易下实现的,这也是目前“集体腐败”或“组织性腐败”的根源。它既败坏了社会风气,破坏了党风廉政建设,也使有关决策方案的制定不能公正合理。三、益集团影响政府决策的理论基础利益集团对地方政府决策的影响不可忽视,使地方政府在决策的时候面临着更为复杂的环境。要做到科学决策,我们必须在分析利益集团影响的性质及其程度的基础上,充分发挥其积极作用,限制其消极作用,保证政府决策的顺利进行和决策目标的最终实现,实现政府决策的科学化和民主化。对此,作为公共利益代表的政府来讲,判断的唯一标准就是利益集团对政府决策的影响是否有损于公共利益,是否在反映一定利益团体的利益的同时,会损害公众利益。如果损害了公共利益,那么就要坚决地消除这种影响。(一)健全和完善利益集团影响政府决策的制度利益集团的建立、运作必须有一套行之有效的法律法规来调控。目前,对利益团体的监督和管理等问题还没有完备的法律规定,管理社会团体的主要法律依据是国务院1998年颁布的《社会团体登记管理条例》,已远远不能满足现实的需要。因此,要尽快制定出相应的法律法规,建立和完善利益集团影响政府决策的制度、规则,使其行为有序化,以合理地规范利益团体的活动,保证其在法制框架下合理、有序的运行。另外,相关法律法规还应明确利益团体的地位,明确其非政府性和独立性,使其成为法律调整下的合法的自主运作的民间化的社会组织,使得社会生活中大多数人的各种特殊利益,能够通过相应利益集团进行表达,同时也有利于这些组织对政府决策者的监督。(二)地方政府的职责“政治市场的供求双方都有利益集团,政府主要起着经纪人的作用”(P48)。政府自身职能定位正确与否将极大地影响到决策质量的优劣与治理目标的实现程度。在各利益集团都努力对地方政府决策发挥作用的前提下,地方政府的主要职责就是在利益纷争的场外认真地思考各派的利益诉求以及可能的后果,然后从全局出发协调各派利益,而绝不能同时兼有“运动员”与“裁判员”的角色。否则,就会造成一些利益集团对政府的不满和对抗情绪,会将决策过程中出现的所有责任都集中到地方政府身上,会使各利益集团之间的利益冲突演化成每个利益集团对地方政府的不满,政府在这种情况下推行任何政策都很难得到信任和支持。(三)建立和完善公民参与利益表达制度党的十七大报告提出要“扩大公民有序政治参与”,为了积极有效地引导利益集团的决策参与,地方政府要建立决策项目的预告制度、社会公示制度、社情民意反映制度,注意利用新闻媒体、座谈会、论证会、听证会、网络等方式来拓展和完善利益表达途径,培养和提高公民的决策参与意识与能力,保证一般公众和利益集团有通畅的利益诉求渠道,采取措施消除公民认为参与决策会危及自己的名誉、地位和人身财产安全等畏惧心理。通过这些制度安排,使得各利益集团在政府决策过程中能进行充分的利益竞争和博弈,保证有平等的机会参与到决策制定当中,从而促进决策的科学化、合理化和民主化。(四)进行社会救助利益集团竞相进行利益表达和利益博弈,有利于实现政府决策的公平与公正。但对于小集团或无力与之竞争的弱势群体来说,这种利益竞争不仅不能实现地方政府决策的公平价值,更可能导致决策倾斜于强势群体而使弱势群体处于更加弱势的恶性循环状态之中。弱势群体松散性、无组织性的特点导致他们的利益会不时受到侵害。为了促进社会最大程度的公平,政府机构应更多地考虑弱势群体的利益诉求,给予弱势群体有倾向性的照顾。为了实现更大程度上的公平,弱势群体必须组织起来,形成较为强大的团体,通过自己的代言组织表达利益诉求,与政府进行充分信息交流,影响地方公共决策,只有这样其利益才能被重视,才能被考虑。这样可以提高地方政府决策的质量,使公共决策体现最广大人民群众的根本利益。(五)从稳定到安全在利益集团积极参与地方政府决策的过程中,最为担忧的是某些势力强大的利益集团可能会使决策结果出现事实上不公正的现象,损害某些弱小团体的利益,给社会的稳定带来隐患。实际上,在利益竞争的过程中,我们应该抛开“非此即彼”的二元思维,认识到很多时候会出现“双赢”或“多赢”的局面。也就是说利益集团在实现自己利益的同时,不损害甚至增加他人的利益。因为“在我国社会主义初级阶段及其实行的基本经济制度的历史条件下,大体的利益结构是社会主义性质的。”(P10)这使得利益集团在进行利益竞争时,要考虑协调好社会的各种利益关系,当然,这种局面的出现要依赖于全社会良好政治价值观的塑造,公共精神的