特别行政区法律审核制度的法理基础

特别行政区法律审核制度的法理基础

《香港法》和《澳门法》明确规定了特别行政区的法律审查制度。所谓特别行政区法律的备案审查制度,又称报备审查制度,是指特别行政区立法机关制定的法律在依照法定程序公布后,由依法承担报备义务的单位按照法定程序将法律向全国人民代表大会常务委员会报送备案,由全国人民代表大会常务委员会依法进行审查与处理的一种事后监督制度。随着基本法的实施,特别行政区法律的备案审查制度开始运作。展开并加强这一制度的相关理论研究,对于推进基本法的正确实施有着重大的现实意义。本文拟就特别行政区法律备案审查制度的法律依据、法律性质、法理基础等问题作一探析,以期在基本法实施过程中不断完善特别行政区法律的备案审查制度。一、对“备案”法律的审查权:基本法的所作的法律背景关于特别行政区法律的备案审查制度,无论是《香港基本法》还是《澳门基本法》都有非常明确的规定。这些规定就是特别行政区法律备案审查制度的法律依据。以《澳门基本法》为例,第17条第1款在规定澳门特别行政区享有立法权后,第2款紧接着便规定澳门特别行政区的立法机关制定的法律须报全国人民代表大会常务委员会备案。虽然该款同时规定备案不影响该法律的生效,但这里的备案决不是仅指备份在案、以供查考这种相当于“知道了”意义上的备案,此处的备案是与审查不可分的一种备案。因为《澳门基本法》第17条第3款明确赋予了全国人民代表大会常务委员会对报其备案的法律以审查权。虽然第3款的文字表述中并未出现“审查”二字,但整个第3款的内容表明的就是全国人民代表大会常务委员会拥有对澳门特别行政区立法机关制定的法律进行审查的权力。《澳门基本法》第17条第3款规定:“全国人民代表大会常务委员会在征询其所属的澳门特别行政区基本法委员会的意见后,如认为澳门特别行政区立法机关制定的任何法律不符合本法关于中央管理的事务及中央和澳门特别行政区的关系的条款,可将有关法律发回,但不作修改。经全国人民代表大会常务委员会发回的法律立即失效。该法律的失效,除澳门特别行政区的法律另有规定外,无溯及力。”其中,全国人民代表大会常务委员会认为澳门特别行政区立法机关制定的法律不符合基本法关于中央管理的事务及中央和特别行政区的关系的条款,意在表明全国人民代表大会常务委员会对报送备案的法律拥有实质性的审查权。因为不经实质性的审查,便不可能知道或认为澳门特别行政区立法机关制定的某一项法律在内容上不符合基本法的相关规定。全国人民代表大会常务委员会之所以能作出澳门特别行政区立法机关制定的某一项法律不符合基本法相关规定的判断,正是以其对该项法律的内容拥有实质性审查权为基础的,也只有在对某一项法律作出实质性审查后才能得出其是否与基本法的相关规定不相符的结论。由此看来,《澳门基本法》第17条所规定的“备案”,不仅仅是停留于“知道了”意义上的备案,而是一种与审查不可分的备案。“知道了”意义上的“备案”,与“登记”的性质相同,①它就是存档备查,通常不与审查发生联系。从《澳门基本法》第17条关于特别行政区法律备案的规定的逻辑顺序来看,立法者的意图就是要将法律备案与审查联系起来。因此,《澳门基本法》第17条规定的“备案”应该只是审查的前置程序,因为审查必以备案为前提和条件,备案则必然导致审查,备案与审查不是各自独立的,更不是相互分割的,两者实际上共同构成特别行政区法律备案审查这一完整制度。正是从这个意义上说,《澳门基本法》第17条所规定的特别行政区法律的备案,应该与审查并称,统称为特别行政区法律的备案审查,这样理解才符合基本法的立法原意。《澳门基本法》第17条所规定的备案,不仅与审查紧密相连,而且还包含着全国人民代表大会常务委员会对报备的特别行政区法律进行审查后的处理权。根据《澳门基本法》第17条第3款的规定,全国人民代表大会常务委员会在依法认定澳门特别行政区立法会制定的某一项法律不符合基本法关于中央管理的事务及中央和特别行政区的关系的条款后,可将有关法律发回,但不作修改。经全国人民代表大会常务委员会发回的法律立即失效。这当中,将有关法律不作修改并予以发回,就是全国人民代表大会常务委员会所作的一种处理。这种处理既是审查的效力体现,也是审查的目的所在。如果在认定报备的特别行政区法律不符合基本法关于中央管理的事务及中央和特别行政区关系的条款后而不作出相应处理的话,那么审查也就失去了其应有的意义,进而备案也变成了以供备查的“登记”意义上的备案。这不仅与基本法的立法原意不符,而且会严重损害基本法的权威和尊严。因为在澳门特别行政区,基本法属于宪制性法律,具有宪制性地位,澳门特别行政区所实行的法律、制度和政策,都必须以基本法为依据,都不得与基本法相抵触。如果发现澳门特别行政区立法机关制定的法律不符合基本法相关规定而不予以处理并纠正,那么基本法的宪制性地位就得不到有效保障,依法治澳的法律基石就得不到切实维护,澳门的长期繁荣稳定也就会失去基本法这一根本法律保障。由此看来,《澳门基本法》第17条所规定的备案,不是仅供备查以达到交流信息目的的备案,而是属于用以审查处理的备案。全国人民代表大会常务委员会在收到备案的澳门特别行政区的法律后,要按照基本法的规定内容进行实质性的审查,对于那些经审查后认为不符合基本法关于中央管理的事务及中央和特别行政区关系的条款的法律,要依法作出适当处理,即不作修改,予以发回。一经发回,该法律便立即失效。《澳门基本法》第17条关于特别行政区立法机关制定的法律备案的上述规定,既反映了备案的程序性要求,又体现了备案、审查、处理的完整步骤,因而理所当然地成为澳门特别行政区法律备案审查制度的法律依据。由于《香港基本法》第17条关于香港特别行政区的立法机关制定的法律备案的规定,与《澳门基本法》第17条的规定内容基本一致,因而它同样是香港特别行政区法律备案审查制度的法律依据。二、特别行政区法的提交和审查制度的性质根据港澳基本法的规定,特别行政区法律的备案审查制度应属于一种国家权力机关的事后立法监督制度。(一)立法机关的立法审查在法治社会,任何权力都必须受到监督,立法权也概莫能外。为了使“已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律”,②各国在其立法实践中,逐步形成了相应的立法监督制度,并成为该国立法制度中不可或缺的重要组成部分。所谓立法监督制度,通常是指针对立法过程和立法结果实施监督的一系列制度。总括来讲,世界各国的立法监督制度大体可以归纳为以下几类:立法复议制度、立法否决制度、立法审查制度、公民公决制度等。③其中,立法审查是指立法监督主体依法对立法过程和立法文件的合宪性或合法性进行监督和制约的活动,该活动经过规范化、法律化之后便形成了立法审查制度。从各国立法审查的实践来看,立法审查的主体具有多元性,既有立法机关作为立法监督主体的,也有法院或专门机构作为立法监督主体的。立法审查的范围也较广泛,既有立法机关的立法,也有行政立法和地方性立法等。在具体做法中,立法审查又形成了违宪审查、备案审查等相关制度。其中的备案审查制度指的就是制定机关将其制定的规范性文件报送法定机关备案并接受其审查监督的制度。港澳基本法所确立的特别行政区法律的备案审查制度正是属于立法监督制度中的立法审查制度范畴内的制度,是中央对作为地方行政区域的特别行政区的立法活动依法进行审查监督的一种制度安排。备案审查制度是我国一项非常重要的立法监督制度,其适用范围除特别行政区立法机关制定的法律外,还包括了行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案审查。作为一种立法监督制度,特别行政区法律的备案审查制度所适用的范围是有严格限定的。根据港澳基本法的规定,只有特别行政区立法机关制定的法律才必须向全国人民代表大会常务委员会报备审查。因此,并非特别行政区立法机关制定的任何规范性文件都必须向全国人民代表大会常务委员会报备审查。以澳门为例,根据《澳门基本法》的规定,只有澳门特别行政区立法会制定的法律才须向全国人民代表大会常务委员会报备审查,澳门特别行政区立法会通过的法律以外的其他规范性文件如决议等,则不在报备审查之列。至于行政长官依据《澳门基本法》制定的行政法规或颁布的行政命令等则更不在报备审查的范围内。(二)立法监督的效力:对法案的事后监督立法监督制度有事前和事后两种情形。事前立法监督制度是指立法机关通过的法案在成为法律之前就要接受法定机关的监督,法定机关可依法对法案作出否决的制度。例如,立法否决制度就属于事前立法监督制度。事实上,港澳基本法所规定的行政长官拒绝签署立法机关通过的法案的制度安排就是特别行政区内部的一种事前立法监督制度。在这种制度下,行政长官对立法机关通过的法案可以拒绝签署,但这种拒绝签署并不是绝对的,而是要受到来自基本法本身的约束。以澳门为例,根据《澳门基本法》的规定,行政长官如认为立法会通过的法案不符合澳门特别行政区的整体利益,可拒绝签署,并在九十日内提出书面理由,将法案发回立法会重议。立法会如以不少于全体议员三分之二多数再次通过原案,行政长官必须在三十日内签署公布,或者拒绝签署立法会再次通过的法案。行政长官拒绝签署立法会再次通过的法案时,可解散立法会。若重选的立法会仍以全体议员的三分之二多数通过所争议的原案,行政长官如在三十日内拒绝签署的,则必须辞职,否则便要签署公布法案。基本法关于行政长官对立法会立法活动的这种事前监督及其限制的规定,一般又被理解为行政与立法既相互制衡又相互配合的典型体现。与事前立法监督不同,事后立法监督是在立法机关制定的法案成为法律甚至生效后再由法定机关对立法机关制定的法律进行监督。港澳基本法所规定的特别行政区法律的备案审查制度就是一种事后立法监督。以澳门为例,《澳门基本法》第17条第2款规定:“澳门特别行政区的立法机关制定的法律须报全国人民代表大会常务委员会备案。备案不影响该法律的生效。”基本法的这一规定内容表明,一方面,澳门特别行政区立法会通过的法案在获得行政长官签署、公布,成为了法律后,甚至在法律生效后,才须向全国人民代表大会常务委员会备案,在没有获得行政长官签署、公布成为法律前,既不能也无须向全国人民代表大会常务委员会报备;另一方面,即使将立法会制定的法律向全国人民代表大会常务委员会备案,报备的行为本身并不会对该法律的效力状况产生任何影响。该法律按规定的期限生效的,依其规定。生效后,效力状况同样不受报备行为的影响。只有在全国人民代表大会常务委员会经审查报备的法律,并征询其所属的澳门特别行政区基本法委员会的意见后,如认为报备的法律在内容上有不符合基本法关于中央管理的事务及中央和澳门特别行政区关系的条款的情形,在将该法律发回的情况下,法律的效力状况才受到影响,即经全国人民代表大会常务委员会发回的法律立即失效。而且,除非澳门特别行政区的法律另有规定外,该法律的失效并无溯及力。(三)建立特别行政区法律的事后立法监督我国现行的立法监督体制是由宪法和相关法律所确立的,其特点是以国家权力机关为主要立法监督主体并享有核心的监督权力,行政机关、司法机关为次要的立法监督主体并享有相应的监督权力。④在这种立法监督体制下,对法律、法规及其他规范性文件的监督主要是各级人民代表大会常务委员会的职权。为此,全国人民代表大会常务委员会还专门制订了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》,就行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等规范性文件的备案审查作出专章规定,以法律的形式正式确认了规范性文件备案审查制度,将各级人民代表大会常务委员会的立法监督活动纳入规范化、法制化的轨道。《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》虽不适用于特别行政区法律的备案审查的情形,但港澳基本法仍确立了由国家权力机关对特别行政区法律进行事后立法监督的制度。根据港澳基本法的规定,接受特别行政区法律报备的机关是全国人民代表大会常务委员会,进行审查的机关同样是全国人民代表大会常务委员会。这表明,特别行政区法律的备案审查制度是由国家权力机关的常设机关所进行的一种事后立法监督制度,而且是国家最高权力机关的常设机关的事后立法监督制度。与行政机关的立法监督相比,国家权力机关的立法监督处于更加重要的地位,这是由我国国家权力机关在国家政治体制中的地位和作用所决定的。而且,行政机关的行为,包括立法监督行为在内,最终都要受到权力机关的监督。⑤正是基于国家权力机关的立法监督的重要地位,港澳基本法规定由全国人民代表大会常务委员会对特别行政区立法机关制定的法律进行事后立法监督,这既反映了我国单一制国家结构的内在要求,维护了中央依据基本法所享有的监督特别行政区立法活动的宪制性权力,又突显了特别行政区的高度自治地位,保障了特别行政区充分享有立法权。因为根据港澳基本法的规定,全国人民代表大会常务委员会在对报备的特别行政区法律进行审查时,只有在认为法律的内容不符合基本法关于中央管理的事务及中央和特别行政区关系的条款时,才将该法律发回。这意味着全国人民代表大会常务委员会在对特别行政区的法律进行审查时,主要是将基本法关于中央管理的事务及中央和特别行政区关系的条款内容作为判断标准,只是在特别行政区的法律涉及这些内容,但又不符合基本法的相关规定时,才会依基本法的规定作出处理。对于特别行政区的法律纯属自治范围内事务的内容,则不作审查判断,以体现并保障特别行政区在立法领域内的高度自治。三、单一制原则下的分权关系特别行政区立法机关制定的法律之所以要报全国人民代表大会常务委员会备案审查,其全部的法理基础就在于我国国家结构的单一制原则。可以说,单一制原则是特别行政区法律备案审查制度得以建立和运行的基础,也是我们理解和把握特别行政区法律备案审查制度的关键。港澳基本法规定全国人民代表大会常务委员会对特别行政区立法机关制定的法律进行备案审查,正是单一制原则的内在要求。我国宪法规定,中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。这说明我国是单一制国家。⑥单一制的特点,就是全国只有一个国家主权、一部宪法和一个中央政府,地方政府是中央政府根据国家管理的需要依法设立的下级政府,地方的行政区域也是中央为管理国家方便而划定的。不仅如此,在单一制国家里,权力全部集中在中央,由中央政府行使对全国的管理权,地方政府本身并没有固有权力,为实现国家管理的目标,中央政府授予地方适当的权力。中央没有授予地方的权力,自然仍在中央手中,因而不存在什么剩余权力问题。单一制下中央和地方在权力享有上的这种关系,充分表明中央与地方是授权的关系。这与联邦制国家恰恰相反,在联邦制下,联邦中央本身并无固有权,联邦中央之所以掌握权力,源于组成联邦的各成员邦的让渡,因为在组成联邦之前,各成员邦就已经是独立的国家,并都享有固有的权力。在组成联邦时,为便于联邦中央管理的需要,通过制定联邦宪法,各成员邦分别把自己固有权力的一部分让渡给联邦中央,没有让渡给联邦中央的权力,即剩余权力自然仍保留在各成员邦手中。因此,联邦制下联邦中央和各成员邦之间的关系是分权的关系。单一制和联邦制分别所折射出的授权关系和分权关系有着不同的法律含义,体现两种不同的权力关系。在单一制的授权关系下,中央作为授权者拥有固有、完整的管治权,这也是授权得以作出的前提。中央对地方作出授权后,对于地方行使获授权力的行为并非任何情况下都完全放任不管,因为中央作出授权固然有出于考虑地方实际需要的一面,但中央出于考虑自身的需要仍是其作出授权的重要考虑因素,甚至是决定性的因素。鉴此,在特定情况下,中央作出授权后,对于地方行使获授权力的行为,有权根据自身的实际需要,经特定程序进行适当监督,有的甚至在授权时便对授出权力的行使设置相应的限制规定。而联邦制下的分权关系则不同,在联邦制下,联邦的权力并不是其固有的,而是由成员邦通过制定联邦宪法来予以明确规定的。一经联邦宪法对权力在联邦和成员邦之间作出分割,联邦的权力仅以联邦宪法规定的内容为限,没有通过联邦宪法划分给联邦的权力,均在各成员邦手中。联邦对成员邦的权力行使不能干涉,成员邦对联邦的权力行使也不能进行干涉,它们之间的权力划分严格以联邦宪法的规定为准。除非修改联邦宪法,否则,无论是联邦还是各成员邦,都无权单独加以改变。正是由于我国实行单一制的国家结构形式,我国政府在对香港和澳门恢复行使主权时同样必须遵循并体现单一制原则,尤其是单一制下中央和地方的授权关系,更要得到充分的彰显和保障。事实上,由全国人民代表大会依据国家宪法设立香港特别行政区和澳门特别行政区,并通过制定基本法来规定特别行政区实行的制度,这本身就是单一制原则的重要体现。具体到基本法条文,也全面体现了单一制原则。以《澳门基本法》为例,第1条明确规定澳门特别行政区是国家不可分离的部分;第2条规定澳门特别行政区的高度自治权是全国人民代表大会授予的;第12条规定澳门特别行政区是直辖于中央人民政府的享有高度自治权的地方行政区域;第45条规定行政长官对中央人民政府负责,等等,这些规定背后的法理依据都是单一制原则。至于单一制下的中央与地方的授权关系,《澳门基本法》则更是反复强调,除第2条明确规定澳门特别行政区享有的行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权是由全国人民代表大会通过基本法授予的外,还有很多直接表明授权的规定内容。例如,《澳门基本法》第13条第3款规定,中央人民政府授权澳门特别行政区依照基本法自行处理有关的对外事务;第94条规定,中央人民政府协助和授权澳门特别行政区与外国就司法互助关系作出适当安排;第116条第2款规定,经中央人民政府授权澳门特别行政区可进行船舶登记,并依照澳门特别行政区的法律以“中国澳门”的名义颁发有关证件;第117条规定,澳门特别行政区经中央人民政府具体授权可自行制定民用航空的各项管理制度;第139条第1款规定,中央人民政府授权澳门特别行政区政府依法签发中华人民共和国澳门特别行政区护照和其他旅行证件;第140条规定,中央人民政府协助或授权澳门特别行政区同有关国家和地区谈判和签订互免签证协议;第143条第2款规定,全国人民代表大会常务委员会授权澳门特别行政区法院在审理案件时对基本法关于澳门特别行政区自治范围内的条款自行解释,对基本法的其他条款也可依照基本法的规定进行解释,等等。除此之外,很多条文虽然没有出现“授权”的表述,但其内容其实都是以中央的授权为前提,建立在授权与被授权的法律基础上的。⑦例如,《澳门基本法》关于经济、文化和社会事务的规定内容,随处可见“澳门特别行政区自行制定相关政策”的提法,这便是中央授权的生动体现,以更好地落实和保障澳门特别行政区的高度自治。不仅如此,为适应澳门回归后经济社会不断发展进步的需要,《澳门基本法》第20条还进行了兜底性的授权,规定澳门特别行政区可享有全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会或中央人民政府授予的其他权力。总之,作为“一国两制”方针法律化的《澳门基本法》,其关于澳门特别行政区制度的所有规定内容,无不反映和体现了单一制原则的内在要求,包括单一制原则下中央和地方的授权关系,这其实也是“一国两制”方针的必然要求。正是在这个意义上讲,《澳门基本法》是一部授权法律,《香港基本法》也同样如此。特别行政区的立法权既然来源于中央的授权,那么特别行政区立法机关行使立法权的行为要受到来自授权者的适当监督就是再自然不过的事情了。事实上,特别行政区立法机关在行使立法权时,涉及的事项虽然大多是特别行政区内的地方性事务,但其中有些事务必然又会涉及到中央管理的事务以及中央和特别行政区的关系,例如,特别行政区永久性居民身份的界定,便涉及到了内地居民进入特别行政区定居的问题,这时就不纯粹是特别行政区内部的地方性事务了,它涉及到了中央政府相关职能部门的权限,涉及到了中央和特别行政区之间的关系。如果特别行政区立法机关在制定相关法律时,没有注意到这些,或者虽然注意到了,但制定出来的法律内容并不符合基本法关于中央管理的事务及中央和特别行政区关系的条款,那么这种立法权的行使便不正确,它既直接有违基本法的规定,也有违中央授权的本意和目的。鉴此,基本法赋予全国人民代表大会常务委员会权限以对此进行适当的监督,是完全必要的。实际上,基本法关于特别行政区法律报全国人民代表大会备案审查的规定内容,与内地《立法法》、《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》的相关规定类似。在内地,所有地方性法规都要报全国人民代表大会常务委员会备案。所不同的是,对于内地的地方性法规,全国人民代表大会常务委员会如果认为抵触宪法或法律,有权撤销,而对特别行政区立法机关制定的法律,全国人民代表大会常务委员会只有在征询其所属的特别行政区基本法委员会的意见后,如认为有关法律不符合基本法关于中央管理的事务及中央和特别行政区关系的条款时,才会决定发回,但不作修改。之所以有如此区别,是因为特别行政区实行“一国两制”、“港人治港”、“澳人治澳”和高度自治的方针,全国人民代表大会常务委员会对特别行政区立法机关制定的法律行使监督权,既有严格的程序性方面的要求,又有实质内容方面的限制,以实现基本法所规定的中央享有的权力与特别行政区的立法权的有机统一。四、基本法规定的备案审查制度需要完善的具体规范香港特别行政区和澳门特别行政区成立已有十多年,基本法规定的特别行政区法律备案审查制度也随之实施了十多年。然而,从总体上来说,特别行政区法律的备案审查制度给人不免有“备而不审”或者“审而不决”的感觉。因为这项制度实施十多年来,人们从未见过全国人民代表大会常务委员会就报备的特别行政区法律作出过肯定或否定的意见,似乎这项制度是“立而不用”。当然,也许至今为止,全国人民代表大会常务委员会就特别行政区法律经审查后认为确实没有存在不符合基本法关于中央管理的事务及中央和特别行政区关系的条款的情形,加之基本法没有规定对于不存在不符合基本法的法律要公布相关的肯定性结论意见,久而久之,这种状况容易让人感觉到特别行政区法律的备案审查制度似乎仅是躺在基本法中的条文罢了。是否两个特别行政区立法机关制定的法律真的都不存在不符合基本法关于中央管理的事务及中央和特别行政区关系的条款的情形呢?对此,若不严格落实基本法规定的特别行政区法律备案审查制度,恐怕不能就此轻率地给出结论。事实上,基本法的实施过程并非一帆风顺,“一国两制”作为一个崭新事物,人们在实践中对基本法出现不同的理解是非常正常的,谁能保证立法机关的组成人员对基本法的理解不出现偏离,导致制定出来的法律一定符合基本法关于中央管理的事务及中央和特别行政区关系的条款的立法原意呢?因此,基本法规定特别行政区法律的备案审查制度当然有其用途,并非仅是一种摆设而已。之所以会给人造成“立而不用”等感觉,主要还是因为这个制度不完善、实施不到位。从制度不完善的层面来说,基本法虽然规定了特别行政区立法机关制定的法律要报全国人民代表大会常务委员会备案,由全国人民代表大会常务委员会依基本法的规定作出处理,但规定过于原则和简略,缺乏操作性。例如,由谁向全国人民代表大会常务委员会报备?因为法案虽由立法会通过,但须由行政长官签署、公布,是由立法会还是由行政长官向全国人民代表大会常务委员会报备?报备的期限如何?全国人民代表大会常务委员会审查时,具体程序和审查标准如何?由于全国人民代表大会常务委员会作为国家最高权力机关的常设机关,其审查报备的特别行政区法律时,需要相应的工作机构来具体负责,这个机构是哪一个?其具体职责如何?全国人民代表大会常务委员会经审查后,处理结果的公示如何规范化?认为不存在不符合基本法关于中央管理的事务及中央和特别行政区关系的条款的情形,是否要以一定的形式予以公布?认为存在不符合基本法关于中央管理的事务和中央特别行政区关系的条款而予以发回时,具体的方式和程序又如何?发回后,特别行政区的立法机关又应如何及时妥善处置?这些问题其实都需要从制度上予以细化规定。诚然,基本法作为一种宪制性法律,其原则性和综合性的特点比较明显,不适宜就此作出具体规定,但全国人民代表大会常务委员会是可以制订相关的规范性文件,对特别行政区法律的备案审查制度予以完善的,甚至特别行政区的立法机关自己也可以对涉及自身职责的事项作出相应的规定。目前,正是由于缺乏对操作性程序的具体规定,使得人们感觉到特别行政区法律的备案审查工作好象没有真正开展起来。因此,要切实落实基本法规定的特别行政区法律的备案审查制度,首先还得需要从制度上加以完善,特别需要研究解决以下几个方面的问题。一是备案的范围。基本法规定特别行政区的立法机关制定的法律需要报全国人民代表大会常务委员会备案,在这里,立法机关制定的法律应作狭义理解,只是指特别行政区的立法机关行使基本法规定的立法权所制定的规范性文件,并非特别行政区立法机关制定的任何规范性文件都要报全国人民代表大会常务委员会备案。以澳门为例,只有澳门特别行政区立法会制定的以“法律”命名的规范性文件才需报备,至于立法会制定的决议等其他规范性文件则不属报备之列。二是报备的主体。由规范性文件的制定机关来报备,是规范性文件备案审查制度的通常做法。根据基本法的规定,特别行政区立法机关通过的法案,虽要经过行政长官签署、公布后才能成为法律,但在将法律报全国人民代表大会常务委员会备案时,应由特别行政区的立法机关来负责报备。因为需要报备的法律是由特别行政区的立法机关制定的,并非由行政长官制定的。三是报备的期限。要确保全国人民代表大会常务委员会对特别行政区法律的监督权落到实处,就必须对法律报备的期限作出规定,这也是特别行政区法律备案审查制度得以有效启动并运行的首要关键。试设想,如果需要报备的法律没有一个报备的期限限制,什么时候报备都可以,那么这项制度的功能和作用就要大打折扣,甚至可能形同虚设。实际可参照《立法法》的规定,特别行政区法律应在制定后的30天内向全国人民代表大会常务委员会报备。四是报备的格式。特别行政区法律报全国人民代表大会常务委员会备案时,并非简单地将法律文件报送便可,应有规范性的格式要求。其中,应有法律的立法背景材料、主要内容的纲要性介绍、法律是否有涉及中央管理的事务及中央和特别行政区关系的条款的内容,以及是如何作出规范的等等。当然,完整的法律文件要作为报备的材料之一。之所以要对报备的格式提出要求,也是便于全国人民代表大会常务委员会有针对性地进行审查,并提高工作效率。五是审查的标准。全国人民代表大会常务委员会对特别行政区法律进行审查,并非对该法律的内容作全面的审查,而是有所限制的,这个限制就是法律中涉及了基本法关于中央管理的事务及中央和特别行政区关系的条款的内容时,便要依据基本法的相关规定进行审查。如果法律的内容没有涉及中央管理的事务及中央和特别行政区关系的条款,则自然不存在全国人民代表大会常务委员会审查其是否符合基本法相关规定的问题。当然,法律的内容是否涉及了中央管理的事务及中央和特别行政区关系的条款,并非只由特别行政区的报备机关提出意见便可,最终仍要由全国人民代表大会常务委员会来认定。从这个意义上说,实际上全国人民代表大会常务委员会还是要先对法律的全部内容作一次审查,以确定是否存在涉及基本法关于中央管理的事务及中央和特别行政区关系的条款的内容。这个审查可以称之为预先审查,为是否进行基本法所规定的备案审查作准备。鉴此,在具体规定审查标准时,可先从如何界定法律的内容涉及中央管理的事务及中央和特别行政区的关系入手,在确定法律内容涉及中央管理的事务及中央和特别行政区关系的条款后,再进一步规定一些具体的可供操作的审查标准。这其