中小学校长负责制实施中存在的问题及原因分析

中小学校长负责制实施中存在的问题及原因分析

一、中小学校长负责制实施中存在的问题在中国期刊的全文数据库中，以“校长责任制”为关键词搜索相关员工责任制，并搜索大量关于执行总裁责任制的文章。许多文章都包含了中小学实施校长责任制的问题，可以总结如下。(一)校长的职能作用在实施校长负责制之前,我国中小学实行的是党支部领导下的校长分工负责制,二者的区别在于由集体领导转变为校长个人负责。校长负责制的实施,突显了校长的地位,校长成为中小学权力的核心,掌握学校的人、财、物等。在推行校长负责制的实践中,出现了校长权力过于集中、甚至滥用权力的现象。如一些地方出现了“校长一怒制度出”的随意行为,一些校长根据自己的喜好聘任教师等。在一些中小学,校长、书记二职甚至由一人兼任,校长权力更加绝对化。(二)对学校的监督作用1985年,《中共中央关于教育体制改革的决定》(以下简称《决定》)指出:“学校要建立和健全以教师为主体的教职工代表大会制度,加强民主管理和民主监督;学校党组织要保证和监督党的各项方针政策的落实和国家教育计划的实现;有条件的学校要设立由校长主持的、人数不多的、有威信的校务委员会,作为审议机构。”而在实践中,这些民主机构和制度没有很好起到民主决策、监督的作用。在一项有关校长负责制的问卷调查中,只有13%的教师认为学校的民主机构监督作用比较大,34%的教师认为作用一般,38%的教师认为作用较小,15%的教师认为没有发挥作用;在被调查的学校中,定期召开教职工代表大会的仅占19%,不定期召开的占61%,不召开的占11%,不清楚的占9%。我国中小学都设有代表教职工利益的工会组织,《中华人民共和国工会法》赋予工会的权力义务以及《中华人们共和国劳动法》赋予工会和职工代表大会的法定职能,在实践中常常没有得到依法行使。在一些学校中,工会组织成为学校福利工作的代名词,而在关于教职工聘用、解聘、报酬、超时工作、劳动争议等重要事务方面,却很少介入。面对校长负责制实施中存在的问题,许多理论和实践工作者正在探讨重构与再造校长负责制的问题。为此,必须找到校长权力过于集中、民主制度形同虚设的原因。(一)教育政策与实践相结合1.“被命令”、“被领导”的被动地位我国校长负责制发起于《决定》,这是一个自上而下制定和实施的政策,各级地方教育行政部门、学校、校长、教职工和家长没有充分参与校长负责制的讨论和制定过程,他们处于“被命令”、“被领导”的被动地位,而事实上他们是校长负责制的真正践行者。于是,中央的政策本意与实践之间出现了分离,校长负责制的实践者对校长负责制理解不全面甚至错误。最突出的问题表现在:将校长的权力等同于学校的权力,忽视了《决定》中提到的教职工代表大会、党组织和校务委员会应起到的决策、监督和审议作用,甚至将校长负责制理解为“校长一个人说了算”,这就为校长权力过于集中埋下了祸根。2.注现实和实践细节变化的内容为了使教育政策具有普遍性、基础性、概括性,对统治范围的所有活动都具有指导、规范作用,政策的表述往往采用宏大、概括性的语言,在宏大、概括的叙述中,往往有意、无意地忽略或过滤掉直接关注现实和实践细节变化的内容,在面对丰富的实践时,宏大、概括性的叙述就会给实践者虚幻的感觉。中央的校长负责制政策着眼于全国中小学管理体制的改革,力图在全国范围内适用,赋予校长依据国家的教育方针和政策,依靠教职员工办好学校的权力,勾勒出包括校务委员会、教职工代表大会和党组织在内的民主体制。而由于各个学校在财务状况、领导能力、教职工和家长的民主参与意识等方面的差异,关于校长应行使哪些权力、如何行使权力,民主体制应发挥什么作用、怎样发挥作用等具体问题,中央政策无法面面俱到,中小学也就无法仅仅依据中央的政策建立起健全的校长负责制体制和机制。(二)总统责任制的实施法律基础薄弱，体制缺陷严重1.校长的权力范围和行使方式未明确规定权力是进行管理活动的重要手段,在校长负责制中,如果不明确规定校长应行使哪些权力以及通过何种方式行使权力,就很容易出现校长权力过于集中的问题,甚至沦为校长专断制。事无俱细都由校长一人负责,也增加了校长的工作负担,降低了管理效率。1985年《决定》提出的“学校逐步实行校长负责制”和1993年《中国教育改革和发展纲要》中提出的“中等及中等以下各类学校实行校长负责制。校长要全面贯彻国家的教育方针和政策,依靠教职员工办好学校”,都没有明确界定校长的权力范围及行使方式。1991年国家教委颁布的《全国中小学校长任职条件和岗位要求》指出:校长要全面主持学校工作,具体包括领导和组织德育工作,教学工作,体育、卫生、美育、劳动教育工作及课外教育活动和总务工作等;但校长在行使管理教学、总务等工作的权力时,应遵守哪些法律法规,与校务委员会和教职工代表大会的关系如何则没有明确规定。1995年的《中华人民共和国教育法》指出:“学校的教学及其他行政管理由校长负责”,也没有明确校长行使行政权力的权限,缺乏对于校长权力范围及其行使方式的明确界定,为校长权力过于集中埋下了祸根。2.管理权力的构造在我国,公立中小学的权力一直由行政系统控制,学校教职工、学生和家长很少能够参与到学校管理中。《决定》虽然提出要建立校务委员会、教职工代表大会等民主监督、管理机构,但教职工、学生和家长远离学校管理权力的现象并没有明显改善。造成这一问题的原因在于:校长负责制中虽然确定了校务委员会、教职工代表大会等民主制度,但只是原则上的规定,关于校务委员会和教职工代表大会的职能、行使权力的途径、与校长行政权力的关系、人员构成情况、定期开会制度等具体问题没有得到明确,这就使得校长负责制在实践中,民主制度建设无据可依,校务委员会和教职工代表大会形同虚设。另外,缺乏保障教职工对上级教育行政部门的政策和校务的知情权也成为学校民主制度实施的障碍。(三)《总统责任制》的实践基础和思想基础相对落后1.学校的管理体制和权责分配导致教育行政权力的弱化我国中小学校长由教育行政部门任命,校长的权力主要由教育行政部门赋予。因此,教育行政部门比学校教育的其他主体,如教职工、学生及家长等对校长的“生存”具有更大的决定权,这就使得许多校长只对教育行政部门负责而不对教职工、学生和家长负责。如果一个校长终日为官而工作,其一切思想与行为的出发点都会立足于怎样满足上级领导和官员的要求,忽视与学校利益的最相关者包括教职工、学生和家长的利益,在管理中就不会充分重视他们在学校发展中的作用。尽管《决定》发布以来,我国基本完成了基础教育管理权责由中央向地方的转移,但就整体而言,地方教育行政部门对学校的科层化和集权式管理模式还没有根本性的改变。诚如一位研究者所指出的那样:“我国长期中央集权的教育行政体制和计划经济模式,形成了学校和政府之间的婆媳关系,学校只是被动地接受教育行政部门的指挥,而不能依法自主办学。”这就使得学校的校务委员会、教职工代表大会等校内民主管理机构难以获得实质性的学校管理权。2.导被指导的被导社会思想意识影响着人的行为,中国文化传统中“官本位”思想在我国社会各项事业改革中所起的作用,是不可估量的。教职工、学生和家长如果受到“官本位”思想的影响,就会认为自己是处于“被命令”、“被领导”和“被指导”的被动地位,认为管理学校是校长的事情,与自己无关,也就不会通过校务委员会、教职工代表大会等民主机构反映自己对学校管理的意见。通过以上分析可以看出,要解决校长负责制存在的问题,教育行政部门尤其是地方教育行政部门和学校就要细化校长负责制,根据各自的实