国有企业改制情况的审计实践

国有企业改制情况的审计实践

18世纪的两次会议把产权定位为财产的核心和主要内容，提出“建立清晰的所有权、明确的责任、严格的保护和顺畅的现代产权”。这明确规定了深化国有企业产权改革不仅是私有化，而且是国有企业发展的唯一途径。近年来,笔者通过对国有企业改制情况的审计实践发现,国有企业在实施改制过程中存在着一些问题。而如何有效地解决这些问题,关系到国有企业改制的成败与否。本文拟对国有企业实施改制过程中存在的问题、产生的原因、治理的对策及国有改制企业审计应关注的重点等问题谈点看法。一、公共企业改革中存在的主要问题(一)不规范资产评估主要表现在:(1)收入挂账作负债核算或不体现,改制评估时造成负债虚增、国有资产减少。如在审计某公司时发现将国有资产收益挂账作负债核算达161.5万元。(2)改制评估时漏评、少评、低评国有资产,直接隐瞒国有资产的实有价值。一是普遍未将商标使用权、特许经营权等无形资产列入评估内容;二是因评估方法使用失当,导致被评估资产的价值明显低于现行市场客观交易价值;三是改制企业的产权购买者,从自己的利益出发,有意串通资产评估机构,低估、少评资产价值;四是改制企业通过隐瞒账目、虚列债务、转移资产等方法,尤其是账外资产、账外投资、“小金库”等,直接导致资产漏评、少评。(3)改制评估时将经营性资产作为非经营性资产进行剥离,减少了企业的经营性净资产。(4)对不符合列入“待处理财产损失”要求的不良债权、对外投资、对外担保损失等不良资产,列入“待处理财产损失”,申报核销,导致国有资产流失。如笔者在审计某公司时,发现该公司将经双方确认的应收款186万元,以对方支付能力差为由,改制评估时列入“待处理财产损失”。(二)管理模式创新不足表现在:(1)企业法人治理结构不完善。一是国有企业改制不彻底,国有股仍占控股地位,公司董事长、总经理等主要领导仍然存在由行政部门或组织部门任免,保留行政级别。有的甚至企业董事长、总经理和党委书记由一人一肩挑,权利制约机制薄弱。二是监理会形同虚设,监而不管事,未发挥监督作用,致使企业不同程度地存在经营决策随意性问题,影响决策的科学化和管理效率。三是管理机制仍沿用老套套、老方法,企业管理机制与企业改制不配套,没有实现管理、技术和市场营销体制的创新。(2)经营激励机制不到位。改制企业的经营者收入与其承担的责任、风险不对应,未能与企业经营规模和企业经营效益挂钩,经营者经营企业的积极性和创造性不高,在一定程度上也造成国有企业经营人才的大量流失,有的经营者甚至得过且过、挥霍浪费,个别经营者还走上了犯罪道路。(三)资金来源和银行贷款被无偿难带来的原因主要表现在:(1)改制企业一般是将企业的优质资产剥离出来出售给职工组建新公司,闲置设备和不良债务仍留给老企业,依然存在的原有企业成为一个烂摊子,根本已无还债能力。(2)有的企业实行“双置换”后,原有企业的职工以下岗职工的身份注册成立新公司,低价租赁经营原有企业的厂房、设备。在享受国家优惠政策的同时,原有企业的银行贷款已难以归还。(3)一些地方政府、经济主管部门从地方利益出发,鼓励、纵容企业搞假破产,以甩掉历史包袱。而有的企业则认为,核销不良债务和不良资产,优化资产结构,是政府的事,采取“假破产,真逃债”的办法来逃废银行债务。(4)有的企业利用金融企业多的便利,采取多头开户,公款私存等手段,逃避银行讨债和法院封存账户。二、分析国有企业改革过程中存在问题的原因(一)认识不到位主要表现在:企业领导人的思维定式与政府提倡的深化国有企业改革方略不相适应,对企业面临的机遇和挑战缺乏清醒的认识,改制程序过于简单化,一些地方政府、经济主管部门从地方利益出发,甩包袱动机明显,甚至有的企业的改制程序不合法、不公开、不透明,搞“暗箱操作”,影响了企业改制的顺利进行和社会稳定。(二)企业改革中的出资人监督缺失国有资产管理体制改革处理政府层面,无法依靠国有企业改革来推动,在国有企业改革的实际工作中,存在着有意或无意淡化、回避国有资产出资人的问题,导致国有企业改制后由缺乏责任的出资人去履行监管职责。(三)创建优质高效资产份的方式进行改制,原有企业职工成为股东,从自身利益出发,必然希望改制后的企业资产优质、高效。从而难以保证原国有企业能如实向资产评估机构提供有关情况和资料,难免造成评估结果背离国有资产的实有价值。(四)由于缺乏有效的监督和管理约机制,目前在很大程度上,中介机构尚处于无序竞争状态,中介机构从自身经济利益考虑,违反职业道德和操作规范的现象时有发生。(五)不确定权力平衡和激励机制是不稳定的持效率优先和兼顾公平的原则,经营者经营企业的积极性和创造性不高。三、公共企业改革过程中存在问题的管理对策(一)实现产权保护与监督相结合企业改制与职工利益和国家利益密切相关,在改制过程中,必须坚持依靠职工来推进改制的方针,制定的改制方案必须规范化,既要考虑国家利益,也要考虑职工利益,体现公平、公正、公开的原则,建立一个归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度,确保改制顺利进行。(二)董事职能的到位,是对董事会职能的充分发挥一是取消国有产权代表选派行政化,改变政企难以分离的局面;二是确保所有者代表和所有者职能的到位,也就是加强董事会的建立和完善,并切实发挥其作用;三是保证国有资产监督人及其职能的到位,完善公司治理结构,从中国国情的特殊性考虑,可以把党委与监事会重合在一起,以保证企业的有效经营和正确行使监督权。(三)加强对社会中介机构的监督,规范行业秩序部门对企业改制全过程的监督与管理,完善监管与运作机制,严防国有资产流失。一是对企业改制前资产要做好清查盘点工作,按照“谁投资、谁拥有、谁受益”的原则,严格界定产权;二是要加强对社会中介机构的执业质量的监督,规范其执业行为,对社会中介组织违法违规操作、弄虚作假、出具虚假报告等损害国家和广大投资者利益,扰乱市场经济秩序的,一经发现,及时予以披露并严肃处理,通过有效机制,形成监管合力;三是建立和落实国有资产损失责任追究制度,完善资产管理的责任机制;四是完善对剥离资产的管理,采取拍卖、由出资人委托国有资产营运管理部门或物业管理公司集中统一管理等方式,加强对国有企业改制剥离资产的经营管理与运作,切实将国有企业改制剥离资产从改制企业分离出来,促进剥离资产的合理流动,提高国有资产的使用效益。(四)加强对含个人资金的金融监管,提高对风险的防范一是严格按照公司法的要求,规范企业资产重组操作,凡是结欠银行债务的改制企业,必须有债权银行的参与,与以利于债权银行确保其债权的回收与安全;二是金融部门应加强资金监管,对改制企业要立足“促、支、帮”,尽快建立和完善改制企业的贷款审批和债务核销制度,给予改制企业有力的资金支持,对逃废银行债务行为,明确银行应享有的权益及保障措施;三是财政、审计、银行等相关部门要紧密配合,协调联动,综合治理,严肃查处为达到逃废银行债务而制假造假,提供虚假财务信息的单位和个人。(五)企业治理结构和经营规模国有企业的激励方面的问题直接导致对企业经营效率的影响,没有激励的约束,是一种被动的约束。激励才是最深层次的约束。一是在完善企业法人治理结构的同时,要建立健全企业经营者收入分配与企业经营规模和企业经营效益挂钩的激励机制;同时为了吸引、稳定优秀经营人才,激励方式可以由价值激励向财产激励转变,如股票期权激励,竞争性地选拔经营管理人才,把绩效考核制度、国有企业经理人员任职资格和竞争机制有机地结合,促进国有企业人才的优质流动。四、国家改革企业的重要问题应该引起重视(一)资产评估机构检查资产占有单位是否按照《国有资产评估管理办法》规定,委托有资质的资产评估机构进行评估。审查资产评估的立项报告是否经企业主管部门审查同意,并报同级财政、国有资产管理部门批准立项;查看评估机构的评估报告是否经企业主管部门审查同意,并报同级财政、国有资产管理部门确认。(二)评估值的确定国有资产转让或出售,应本着科学、真实、公平的原则,以资产评估确认值为基础;也可根据企业盈利水平和发展前景,在评估值基础上作适当浮动,确认转让或出售价格。审计时应注意评估值的真实性、正确性和科学性。当下浮幅度达到一定比例时,要审查是否报经财政部门和国有资产管理批准。发生产权转让交易时,要特别关注个人出资是否采用向原企业借款的方式或者是先注册再抽逃的问题。(三)借贷、管账是否存在部门和个人坐支、挪用国有资产收益的现象;国有资产收益是否及时足额入账;有无抽逃资金,虎列债权债务,编制假账或私设账外账;有无假借各种名义私分、挪用公款以及巧立名目突击花钱和滥发奖金、补贴、实物;有无忽视无形资产价值,导致国有资产隐性流失等问题。(四)道后资产资产的管理被剥离资产应明确产权管理主体、产权管理体制和与改制后企业的权责关系。应检查剥离的非经营性资产,有无成立或委托独立核算单位进行经营管理;如果交给改制后企业使用的,是否采取了租赁等有偿的方式。还要检查剥离的经营性资产是否被改制后企业无偿占用。对于剥离的职工住房,应审查是否严格按房改政策进行了处理。(五)清欠回笼的账改制企业在财产清查中,对企业债权债务中的呆帐、死帐以及企业的潜亏要严格审核查实,严禁出具假证损害国家和集体利益。主要审查按规定已核销的坏账损失,是否采取帐销案存,保留追索权,并由国有资产授权经营机构统一管理,有无将清欠回笼的“坏账”资金账外存放。对于各类资产损失的处置,主要审查是否按规定申请、编制有关资产损失清册和改制企业不良资产核销审批表,并报经有关部门批准。(六)股东会或董事会是否同意变更企业由于投资比例不同,当投资方对被投资企业有控制、共同控制、重大影响三种情况时,改制企业对长期投资采用权益法核算,而被投资企业的股东会或董事会是否同意改制后企业仍为原股东存在不确定性,这样对长期投资的未来获利能力或未来重大风险的评估就有极大