法国公共政策评估体制和机制研究

法国公共政策评估体制和机制研究

一、法国的评估机构法国的公共政策评估不是由一个部门独自执行的，而是由一些公共机构共同执行的。在法国承担公共政策评估的机构有:国会、中央和地方行政机关、国家审计法院和地方审计法庭,以及专门的公共评估机构等。法国计划总署是政府职能转变后从事公共政策评估的。在第二次世界大战结束后不久法国政府成立了计划总署,负责对经济发展的全面规划。1993年以来,其承担的职能有所改变和调整,从1996年开始承担了许多公共政策的评估工作。在法国中央政府所设的监察等公共评估机构,所作的评估是跨部门的,主要是对企业进行评估,对地方政府只作间接评估,而财政部审计法院有权评估地方政府行政行为的有效性。法国审计法院原本承担了合法性监督和公诉人两项传统职能,后来为加大审计力度,增加了公共政策评估和预算审计两项新职能。国家审计法院可与大区审计法庭联合对地方公共政策进行评估,专门设立大区评估委员会,由公务员、民选议员和评估专家组成。评估专家要在评估后拟出评估报告,送大区评估委员会对其审核,然后提交中央政府批准后公布。法国国会所属科技选择评估局,主要负责科技公共政策评估。该评估局由国民议会和参议院中部分议员组成专门委员会,委员会下设秘书处和办事机构,其多数成员在科技方面具有丰富经验,其中部分人员长期担任政府部长等职务。所属科学理事会则由15名高水平科学家组成。评估局每年都要组织几次研讨会,或者与其评估报告相关,或者与某一个社会关注的科技主题相关。所需经费完全由政府承担,除人员工资外,评估经费每年500万法郎,以保证整个评估过程的独立性。在法国还有不同的评估委员会,在2002年成立了全国评估委员会,负责领导跨部门的评估工作。除公共机构承担公共政策评估外,也可委托私人机构对某些项目进行评估。二、公共政策评估目前,法国对公共政策评估是以定性分析为基础,以定量分析为手段,采用定性与定量相结合的方法进行评估。如法国国家审计法院主要从五个方面对政府公共政策进行评估:(1)是否设定工作目标;(2)是否有达到目标的具体指标;(3)是否有一个计算机信息系统;(4)行政行为是否合法,又有一定的灵活性;(5)是否合理使用达到目标的资源条件。为提高行政效率,国家审计法院为政府编制了40大使命。如国家治安,所有与其相关的内容都编入这一使命。使命又分成不同计划,明确任务的承担者,每项计划有5个目标,每个目标又有2~3个指标。只要求各部在众多的目标中选定几个去做,然后接受定性与定量相结合的检查和评估。法国对中央部门进行公共政策评估,一般由国家级的评估机构组织和实施;对地方政府公共政策的评估,采取的方式主要有:一是设评估专员,一般是5万人口以上的城市采用;二是设评估处,主要是省级政府采用;三是设集体评估机构,如大区评估委员会,主要是对大区进行评估。公共政策评估的一般步骤是:(1)评估项目的前期论证阶段:评估机构根据被评估项目的原始资料,论证是否有能力承担某项任务,然后建立评估组织和聘请专家,一般聘请国内或国际相关学术领域的知名人士、咨询专家等;(2)基础准备阶段:评估组织制定评估方案,根据评估需要设计详细的调研提纲。同时遵循一定的方法,制定相应的评估指标,选择指标处理方法;(3)资料收集阶段:根据评估方案和调研提纲,尽可能具体、准确地收集各方面的数据和资料。(4)分析整理资料阶段:对收集到的方方面面的数据资料,进行归纳整理和统计分析;(5)综合汇总阶段:专家根据分析后的数据资料起草评估报告,讨论通过后,根据具体情况决定是否公布。在法国,一般新政府上台两年内会出台该届政府的“科技优先发展领域规划”,随后,科技选择评估局便会跟着推出一系列的科技政策评估报告。负责科技评估的专家要查询资料、实地考察(包括国外)科技设施及相关企业,还要走访美国和欧盟内部多个国家的专家,甚至还要听取工会组织、专业机构、环保协会或者消费者保护协会的意见。所形成的评估报告,不仅信息量非常大,而且分析阐述透彻,既分析国际最前沿的研究发展趋势,提出法国面临的挑战和机遇,又指明产业化发展的努力方向,具有很强的指导性。法国国家评估委员会也具有相当重要的权威性,负责确定评估方法,制定详细的招标规则,挑选委员会以外的专家。评估过程中委员会的各个成员发表各自观点并进行辩论,得出集体意见作为评估结果。整个评估过程采取异议制方式,允许被评估机构阐述其观点甚至对评估结论提出异议。但评估报告一旦确定下来,被评估机构必须根据评估报告的建议采取措施,并向政府主管部门报告。三、法国设置的评估机构法国评估机构开展公共政策评估有明确的法律保障。1985年法国政府颁布法令,从法律上确立了科技评估的地位。关于《研究政策与技术开发的评估》的条款中规定:“法国研究与技术开发计划根据各自的指标受到评估。评估的指标和评估方法在计划实施之前就已确定,公共研究机构按照定期评估的程序开展评估”。并且规定国家级的科技计划、项目未经科技评估不能启动。同时,法国对评估机构也进行了法律规范。法国国家研究评估委员会隶属于政府研究与新技术部,于1989年5月依法成立。对这样一个研究评估机构,对其适用的法律法规就有16个条款。这些条款对该机构从职能机构、人员组成、评估费用、甚至差旅费等都作了明确的规定。法国往往赋予评估机构一些特有权利,以保证公共政策评估的有效性。法律赋予科技选择评估局评估报告人特殊的权力,他可以对国家机构的任何地方进行检查,除了涉及国防和国家安全外,可以接触所有行政部门的资料。在执行公务遇到困难时,还可以享有议会调查委员会的特殊权力。评估过程中,报告人如果认为有必要,还可以组织向新闻界开放的听证会,以收集与问题相关的个人及组织的意见,听证会的小结作为报告的附件,并体现在报告中。这样形成的有价值的报告,将直接用于公共政策的立法讨论和预算参考。法国评估人员都要接受资格认定,并承担评估法律责任。法国有专门的评估师培训学校,大学毕业生要经过专门的学习、通过严格的考核才能成为评估师。国家制定有关法规以规范评估师的行为,评估师必须遵守,必须对其所作评估负法律责任,若存在违法行为将受到法律制裁。然而评估师一经做出评估,就会受到政府、社会的广泛承认。四、公共政策评估的两个示例(一)实施再就业政策前控制1988年法国实施了“最终融入社会救济金”的公共政策。它针对处于社会边缘人士,面临就业培训、住房、健康等诸多困难,通过这项公共政策,帮助失业者再就业。这项评估是对地方政府执行再就业公共政策的评估。法国上诺曼底大区审计法庭认为,要作出承担执行公共政策的本地区地方政府是否采取了措施,是否使政策享受者能从救济政策中得益的评估,需要对相关问题作出回答,这些问题是:(1)地方政府是如何制定救济计划的,是否真正符合政策享受者的需要;(2)政府采取措施所动用的资源与要达到的目的是否相称;(3)政府是否对每个享受个体的再就业过程真正掌握和控制;(4)政府是否通过内部监督机制实际掌握现场实施的救济行为;(5)政府是否真正考虑了保证政策成功的各种必要因素。借鉴社会学研究成果,假如能对以上所有问题作出正面答复,可知这项政策执行是良好的,可以断定地方政府尽力使救济者走出救济状态。要评估这样一项政策,考察的是地方政府的具体行为,而不是普遍意义上的地方政府行为。大区评估委员会开展这项评估所做的工作有:一是了解相关政策以及法律法规,对实施政策的各种角色的定位作出明确规定。二是确定评估的范围,包括确定评估工作的时间范围、空间范围和评估的功能范围。三是选择评估方法,设计一系列具体问题,包括:(1)对享受者的照顾是效果机制还是窗口接待机制,即是最终走出困境还是付给救济金后不再管;(2)是不是由社团协会具体实施帮助;(3)在地方政府管辖范围内,享受者是否得到了平等公正对待;(4)由地方政府和个人签署的再就业合同,是否真正起到了帮助个人再就业的作用;(5)地方政府设立的相关机构是否能达到设立的目的;(6)地方政府对再就业付出了多少成本。四是针对提出的问题寻找相关答案,对地方政府救济计划、组织机构、区域内人员配置、开支的合法性、体制享受者在省内待遇的平等性等方面进行考察。五是参照规范体系,对评估政策作出价值判断,分析公共政策目标是否达到,得出地方政府实施社会救济政策的评估意见。上诺曼底大区评估委员会通过评估,得出的结论性意见是:(1)地方政府再就业公共政策制定者,没有能够遵守原设计的政策实施程序,没有掌握整个再就业情况,政策实施过程事实上已被一个私立机构所控制。(2)年龄在40岁以下的救济金享受者,没有能够马上走出救济机制,也没有受到特殊的对待。评估专家对以上评估情况进行综合后,形成地方政府执行社会救济政策的评估报告,由大区审计法庭提出意见后公布。(二)国家与行政区的规划合同的评估法国自20世纪80年代开始向地方分权,某些权限从中央政府转到了大区。法国的地方分权政策是通过国家与大区政府签署规划合同来实施的,合同规定国家对大区某些项目提供资金。为了解向地方分权政策是否有效,需要对相关公共政策进行评估,由此国家与大区之间也建立了规划合同的政策评估体制。法国计划总署负责对国家与大区规划合同公共政策评估的组织协调。考虑到各个大区现实情况的多样性,对规划合同的评估,法国中央政府不强行制定统一的评估原则和计划,而主要通过大区根据本地区的情况制定评估计划,也就是由代表中央政府的大区行政长官和大区议会主席共同制定评估计划并组织实施。但评估所需资金由中央政府和大区共同提供。在制定评估计划时,根据对规划合同的投资方向确定评估的重点。法国有22个大区,中央政府要签署22个国家与大区的规划合同。规划合同预算的一般结构是:用来建设交通基础设施(主要是公路、铁路、人工运河、机场)的资金占投资额的50%,用于高等教育、科研的资金占25%,用于职业培训、对企业补助、环境保护、领土整治等其他方面的资金占25%。从1984年开始,已经签署和实施了四代国家与大区规划合同,每代合同期为5年。对国家与大区合同的评估,在2000~2003年之间共进行了120项,主要分布在五个评估领域:(1)企业资助政策;(2)职业培训政策;(3)城市建设和发展政策;(4)环境保护政策;(5)土地整治政策。对每个领域主要进行规划合同项目的评估,一般不会涉及规划合同的整体评估。对国家与大区规划合同评估后,得出的评估意见是:(1)国家与大区规划合同的评估主要集中在重大利害关系的项目上,意味着法国向地方政府分权后,使大区负责人把精力放在了大区事务的重要方面;(2)这些评估都是按评估参与者的逻辑、主要针对地区政策实施作出的,通过评估能从大区的角度提出看法,使中央政府了解某项政策的执行情况;(3)规划合同的基础是大区参与或部分参与国家应承担的责任,被评估政策领导人的参与评估,有利于改善公共政策的制定,但也在一定程度上影响评估质量;(4)评估得出的结论,很接近大区的情况,但是不能产生整体的观念,因此只能在大区运用。法国计划总署根据评估的实施情况,为更好了解中央向地方政府分权所产生的实际效果,针对评估中产生的问题,准备对2006年以后的国家与大区规划合同的评估体制进行改革。他们认为目前所进行的评估,是根据规划合同的执行情况对公共政策是否正确作出判断,为此对这项评估是由中央政府负责完成,还是由大区负责完成,或是委托中央和地方政府以外的评估机构完成,就显得非常重要了。通常情况是,一项由内部机构所完成的评估,要保证质量是很少见的,因为自我评估是很难提出批评意见的,最好由与被评估政策无关的机构和专家来实施评估。但是被评估负责