碳减排的国际经验与中国实践

碳减排的国际经验与中国实践

（湖南省长沙崇霍路职业学院副教授、法律纠纷当事人）。我国作为最大的发展中国家,根据《联合国气候变化框架公约的京都议定书》(以下简称《京都议定书》)的规定,在第一个承诺期(2008-2012年)内无需承担强制性的国际碳减排义务。然而,许多发达国家以我国温室气体排放量大为由,认为我国不承担碳减排义务不符合“共同但有区别的责任”原则。而且,他们还质疑作为国际合作应对气候变化核心和基石的“共同但有区别的责任”原则,否定我国在气候变化领域中作为发展中国家的地位。其中尤以美国为甚,美国国会早在1997年就以95票赞成、0票反对一致通过了《伯德瑞-海格尔(Byrd-Hagle)决议》,将美国接受有约束力的碳减排目标与我国承担相似的目标捆绑在一起。《京都议定书》将于2012年届满,有关全球碳减排义务的分配成为国际社会有关气候变化谈判的焦点。在后京都时代,我国继续不承担强制性的碳减排义务面临着诸多挑战。我国参与碳减排的门槛是什么,如何合理地考量我国的碳排放总量和构建公平的碳减排方案,成为在国际气候变化舞台上维护我国利益必须回答的问题。有鉴于此,笔者拟对后京都时代我国面临的碳减排挑战作番分析并提出相应的应对之策,以期对我国政府出台相应措施有所助益。一、在后长江时代，中国无法参与碳排放1.发展中国家免责承担强制性的碳减排义务的依据“共同但有区别的责任”原则是国际合作应对气候变化的核心和基石,不仅被规定于《联合国气候变化框架公约》(以下简称《气候变化框架公约》)的序言和第3.1条中,而且还被《京都议定书》予以具体化。“共同但有区别的责任”原则以公平为基本要义,是一个能包容发展中国家与发达国家之间巨大差异的国际环境法律原则,用以解决各国面临的不仅要按照财富,也要按照历史上和预计的温室气体排放量分配碳减排义务的主要难题。(1)因此,我国强调“应当始终坚持‘共同但有区别的责任’原则”。(2)但是,发达国家普遍对“共同但有区别的责任”原则提出了质疑,具体表现为:首先,《京都议定书》在将“共同但有区别的责任”原则具体化时,采取了仅为发达国家设定强制性减排义务,而发展中国家无需承担任何有约束力的减排义务的做法。对此,发达国家称:“京都议定书中的单边义务规定是有问题的,其未为发展中国家规定任何有区别的责任不符合‘共同但有区别的责任’原则”。(3)他们根据遵守“共同但有区别的责任”原则而于1987年出台的《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》(以下简称《蒙特利尔议定书》)来说明其观点的合理性。《蒙特利尔议定书》在规定发展中国家淘汰消耗臭氧层物质的义务时,首次采纳了考虑到发展中国家特殊情形的三个机制:发展中国家在淘汰受控物质的时间表上享有10年的宽限期、设立基金以帮助发展中国家履行该议定书下的义务、转移技术条款。据此,发达国家认为,“共同但有区别的责任”原则意味着发展中国家承担的是不同的减排义务,而不是不承担义务。其次,《京都议定书》没有明确规定发展中国家免于承担强制性的碳减排义务仅适用于第一个承诺期,这为后京都时代有关发展中国家是否承担强制性的碳减排义务留下了争论的空间。发达国家认为,为了实现政府间气候变化委员会(IPCC)推荐的到2050年将温室气体排放量减少86%以上以避免灾难性气候变化的目标,包括发展中国家在内的所有国家都必须承担减排义务。因为在他们看来,可能超过一半的温室气体排放源位于南部国家,尤其是位于因快速工业化产生大量排放的发展中国家。这些国家本应需要像《京都议定书》附件I国家那样采取绝对的减排措施。因此,发达国家认为发展中国家免于承担强制性的碳减排义务仅适用于《京都议定书》第一个承诺期。“《京都议定书》第一个承诺期必须仅仅对附件I国家施加义务,以便为主要的发展中国家在以后的承诺期采取限制性措施奠定基础。”(4)发达国家据此认为,在第二个承诺期内,发展中国家须承担强制性的碳减排义务,以真正符合“共同但有区别的责任”原则。2.气候变化主导下的解决责任《气候变化框架公约》的实施无疑会影响到几乎所有国家的重大经济利益。因为“随着时间的推移,将任何一种人类活动排除在《气候变化框架公约》的适用范围之外都是困难的”。(5)例如,2001年3月时任美国总统的小布什明确拒绝签署《京都议定书》的基本理由除了《京都议定书》免除了我国和印度的减排义务之外,另一个理由便是该议定书会对美国的经济造成严重危害。(6)所以,政府在限制温室气体排放问题上持谨慎的态度以及对贸易竞争者是否会采取比较敏感的做法,都是可理解的。(7)在气候变化利益方面,美国、沙特阿拉伯和我国的利益广泛相似,欧盟、小岛屿联盟和一些非洲国家则处于利益的另一端。如此一来,传统发展中国家的国际利益集团格局发生了改变,传统上看起来不可能的合作者却形成了联盟。基于此,我国在2009年哥本哈根世界气候大会上转变战略,“加强与发展中大国的磋商和协调,以我国、印度、巴西、南非‘基础四国’磋商机制,形成了强大的谈判合力”。(8)“共同但有区别的责任”原则是以发达国家和发展中国家两大阵营的划分为基础的。传统发展中国家国际利益集团格局在气候变化上的分化似乎“瓦解”了“共同但有区别的责任”原则的基础。传统发展中国家与发达国家之间区分的有效性遭到了质疑。(9)发达国家认为,建立在粗糙的南北划分之上的国际气候法和其他环境法体制是有问题的;发展中国家之间在文化、经济和地理上的差异以及他们在解决气候变化能力上的差异,正如南与北之间的差异那样巨大;运用“共同但有区别的责任”原则对发展中国家和发达国家这种宽泛的分类加以细化的时机已经来临。(10)发达国家据此认为,气候变化领域中的发展中国家应该是对气候变化不利影响特别脆弱的那些国家,如《气候变化框架公约》第3.2条强调的是“应当充分考虑到发展中国家缔约方尤其是特别易受气候变化不利影响的那些发展中国家缔约方的具体需要和特殊情况”;《京都议定书》第12条要求按一定比例对清洁发展机制(CDM)项目活动的收益征收一定的费用,其目的在于除了为CDM项目的管理提供资金外,更在于为那些对气候变化不利影响特别脆弱的发展中国家提供资金援助。发达国家因此认为在气候变化问题上,发展中国家阵营已经分裂,传统的“77国集团+我国”的发展中国家集团的利益格局已经彻底瓦解,我国不再是发展中国家。3.以其他南部国家为主体的碳减排义务依据世界资源研究所的数据,2007年我国就以72亿吨的碳排放量超过了排放量为59亿吨的美国而成为世界第一大碳排放国。(11)对此,发达国家认为,发展中国家尤其是我国、印度等国家温室气体排放量大却不承担强制性的碳减排义务是不公平的。“《京都议定书》的减排目标仅适用于第一个承诺期,因为南部对全球温室气体排放的分量在该议定书谈判之时是相对可以忽略不计的,因此没有必要为南部规定碳减排义务……在后京都时代的气候变化谈判中,将我国、印度、巴西这些国家同其他南部国家区别看待似乎是日益正当的。我国现在是世界上最大的二氧化碳排放国,在2007年已经超过了美国……将我国、印度、巴西这些国家排除在《京都议定书》继任者的实质义务之外,对其他的发展中国家将不再是平等的。以对待气候变化特别脆弱的国家如小岛屿国家成员的方式对待这些国家也将是不公平的。”(12)发达国家因此得出结论,由于我国的温室气体排放量大,如果我国在后京都时代不承担强制性的国际碳减排义务,《气候变化框架公约》提出的避免灾难性气候变化的目标将无法实现,同时对其他发展中国家也是非常不公平的。二、碳排放、防止气候恶化与共同特点当今的气候问题有其深刻的历史原因,即发达国家在其最初的工业化发展过程中实施无节制的碳排放。为了保护人类赖以生存和发展的地球,我国同世界上其他国家一样有减少碳排放、防止气候恶化之责任。但是,正是由于历史原因,我国在承担相应减排责任的时候,必须把“共同但有区别的责任”原则作为国际合作应对气候变化的核心和基石,必须强调其根基未发生变化。具而言之有二:1.发展中国家的概念仍然转换尽管发展中国家这一称谓有地理、政治上的含义,即强调非洲、亚洲、拉丁美洲这些地区的国家在政治上取得民族独立,但它更是在经济上区分经济欠发达国家与发达国家的标志:经济结构畸形、生活标准低下、文化教育和卫生保健事业落后。尽管经过几十年的发展,发展中国家中的一些国家的经济得到了快速发展,如“亚洲四小龙”的崛起,但其与发达国家的差距依然很大。因此,对广大发展中国家来说,开展维护国家主权、发展民族经济、反对强权政治、变革国际旧秩序的联合运动是其共同的愿望,这也就使发展中国家作为在反帝、反殖民主义斗争中所形成的“概念集合”有着特殊的包容度和亲和力。正因如此,发展中国家的提法自从1964年召开的联合国第一届贸易与发展会议前后出现以来,不仅广为流传,而且还几乎被所有的不发达国家接受。因此,在该概念赖以产生和存在的经济、政治背景没有彻底改变前,该范畴内的国家在与发达国家的抗衡中,仍然是一个利益共同体。气候变化“既是环境问题,也是发展问题,但归根到底是发展问题”。(13)气候变化作为发展问题,是发展中国家这一称谓的应有之义,能将包括我国在内的发展中国家更紧密地团结在一起。我国仍是一个经济欠发达的国家,有着数量众多的贫困人口,发展仍是我们面临的首要任务和挑战。发展中国家的内涵并没有发生改变,“我国仍然是世界上最大的发展中国家”。(14)2.气候变化国际谈判的基本格局未发生根本改变发达国家以气候变化领域出现特殊类型的国家为由,主张对发展中国家进行细分,并主张将那些对气候变化不利影响特别脆弱的国家从发展中国家阵营中独立出来。该种观点忽视了这些特殊类型国家在国际环境法中一直位于发展中国家阵营的基本事实。事实上,国际环境法一直承认发展中国家阵营中存在着特殊类型的国家。例如,1992年的《里约环境与发展宣言》(以下简称《里约宣言》)原则6强调:“发展中国家,尤其是最不发达国家和那些环境最易受到损害的国家的特殊情况和需要,应给予特别优先的考虑”。在2000年9月的联合国首脑会议上,由189个国家签署的《联合国千年宣言》也提出了“满足最不发达国家的特殊需要”、“满足内陆国和小岛屿发展中国家的特殊需要”的要求。需要指出的是,这些以环境以及发展程度的差异划分发展中国家阵营内部国家的做法,只是发展中国家阵营内部的细分,而不是对发展中国家和发达国家这一划分的取代。基于此,《气候变化框架公约》第3.2条中的“特别易受气候变化不利影响”的国家就仍是发展中国家。因而,“总体上看,气候变化国际谈判的基本格局未发生根本性变化,还是发达国家和发展中国家两大阵营”。(15)更为重要的是,国际环境法体系一直是以发展中国家和发达国家这种以经济发展的程度作为基础加以构建的。例如,1972年的《联合国人类环境宣言》(以下简称《人类环境宣言》)明确指出,“发展中国家的环境问题主要是发展不足造成的,发达国家的环境问题主要是由于工业化和技术发展而产生的”,而且特别强调所有国家环境政策标准的提高“不应该损及发展中国家现有或将来发展潜力,也不应该妨碍大家生活条件的改善”。1987年《蒙特利尔议定书》中有关淘汰受控物质义务的分配也直接以发展中国家和发达国家的划分为基础。《气候变化框架公约》及《京都议定书》都沿袭了发达国家和发展中国家这一划分的体制。因此,以发展中国家和发达国家的划分为基础的国际环境法体系并未改变,气候变化问题也不会使之发生根本改变。在公平的国际经济新秩序完全建立起来之前,世界的划分仍会延续发达国家和发展中国家的划分模式。国际环境法有关国家权利和义务的划分如此,有关碳减排国际义务的分配也是如此。三、碳排放总量公平、合理、公开的原则“共同但有区别的责任”原则作为国际合作应对气候变化的核心和基石,其内在的公平要义要求对我国的碳排放总量进行公平、合理的考量,既要考虑我国的碳排放不同于发达国家碳排放的性质,又要考虑我国存在相当数量“转移型”排放的基本事实。具而言之有四:1.关于我国历史上温室气体排放量的预测发达国家认为,豁免发展中国家承担强制性碳减排义务的最初和根本原因在于,发达国家排入环境中的是不符合比例的温室气体,但这种演算法正快速地发生着变化。一些研究显示,发展中国家的温室气体排放量最早将在2020年超过发达国家,我国最迟于2020年超过美国成为温室气体最大的排放国。(16)很明显,发达国家是基于预测的而非实际的排放量来把我国视为温室气体排放大国的。这种预测大都开始于2000年左右,并没有考虑2000年之后我国针对温室气体排放而制定的政策和措施的实施会大量降低我国到2020年温室气体的排放总量。因此,此种预测的准确性值得怀疑。此外,应采用国际法所肯定的做法,等效地考量我国历史上的碳排放量。《气候变化框架公约》在序言中从历史和当前两个角度肯定了发展中国家排放量低的事实,指出“历史上和目前全球温室气体排放的最大部分源自发达国家”。我国历史上的温室气体排放量低是基本的事实。“根据世界资源研究所的研究结果,1950年我国化石燃料燃烧二氧化碳排放量为7900万吨,仅占当时世界总排放量的1.31%;1950-2002年间我国化石燃料燃烧二氧化碳累计排放量占世界同期的9.33%,人均累计二氧化碳排放量61.7吨,居世界第92位。”(17)在等效地考虑历史上的碳排放方面,有人认为,依照《气候变化框架公约》和《京都议定书》做出的发达国家与发展中国家之间的历史区分,在很多方面已经变得多余;(18)希望富裕国家集团从几乎20年前开始到现在仍然继续起带头作用是不公平的。(19)这种说法的不当之处在于,发达国家的工业化进程长达100年之久,而其真正着手采取措施削减温室气体的行动却始于2005年《京都议定书》生效之后,采取碳减排行动的期间如此短暂以至于其已经实现的碳减排量无法也不足以抵消历史上的排放量。因此,在我国尚未实现工业化之前,要求我国承担强制性的碳减排义务是不公平的。2.碳排放的多因子分析与发达国家温室气体排放大多数属于“消费型排放”不同,发展中国家的碳排放主要属于“生存型排放”。1972年的《人类环境宣言》就指出过:“发展中国家的环境问题主要是发展不足造成的”。《气候变化框架公约》序言也声明,应付气候变化的行动要“考虑到发展中国家实现持续经济增长和消除贫困的正当的优先需要”。因此,《气候变化框架公约》第3.1条在规定“共同但有区别的责任”原则时对发达国家的责任做出了特别的规定,即“发达国家缔约方应当率先对付气候变化及其不利影响”。我国的碳排放为“生存型排放”,这是由我国仍然被贫困所困扰的基本事实所决定的。目前,我国农村没有解决温饱的贫困人口有1479万人,刚刚越过温饱线但还不稳定的低收入人口有3000多万人;据国际货币基金组织统计,2007年我国人均国内生产总值为2461美元,在181个国家和地区中位居第106位,仍为中下收入国家。(20)我国被贫困困扰和人均国内生产总值低的事实,都属于《气候变化框架公约》第3.2条所强调的“发展中国家缔约方的具体需要和特殊情况”,同时也是发展中国家应有含义的组成部分。因此,我国的碳排放为“生存型排放”,这部分“生存型”碳排放量应当从我国的碳排放总量中予以扣除。3.温室气体排放量无规制由于国际贸易和产业分工等原因,发达国家许多原有的产业被转移到我国。其结果是,我国在出口产品的同时却留下了污染,其中就包括碳排放。因此,我国相当部分的碳排放量是由于出口型经济的运行所导致的。据英国广播公司(BBC)报道,英国廷德尔研究中心公布的一份研究报告指出,我国的出口产品在生产过程中造成的温室气体占我国排放总量的23%。(21)在世界经济一体化的背景下,出口产品在生产过程中产生的温室气体排放量不应该完全记在出口国的头上。因为无论该产品是在本国生产还是通过进口取得,其在生产过程中都必然产生温室气体,唯一的区别在于单位产品的温室气体排放存在着一定的差异。因此,将出口产品在生产过程中产生的温室气体排放量完全记在出口国头上是不公平的。在计算我国温室气体排放总量时,必须考虑此种因素,否则是不公平的。难怪有人认为,我国的这部分碳排放“消费量”应由我国产品贸易国负责和买单。(22)4.关于地区均碳排放标准发达国家认为,一些依附在“77国集团”的“发展中国家”,如我国、印度、巴西和印度尼西亚的国内生产总值(GDP)和温室气体总排放都位于世界前25位,要求这些更大的发展中国家做出有意义承诺的时机已经到来。(23)从人均碳排放标准这一符合公平的标准看,上述这种观点是根本站不住脚的。在碳排放量的公平考量上,《气候变化框架公约》一方面强调发展中国家历史上的碳排放量低,发展中国家的生存型碳排放属于正当的优先需要;另一方面,明确采纳了人均排放这一公平的标准来衡量一国的碳排放总量。《气候变化框架公约》在序言中指出:“发展中国家的人均排放仍相对较低”。我国是最大的发展中国家,人口数量巨大。“2007年底我国大陆人口(不包括香港、澳门、台湾)达到13.21亿,约占世界人口总数的20%。”(24)因此,从人均排放这一角度看,我国目前的碳排放量仍然相当低。例如,加拿大的二氧化碳人均年度排放为22.6吨,而我国人均排放为5.5吨。(25)四、碳减排方案的选择在后京都时代,如何分配各国温室气体的减排责任,国际社会提出了不同方案,包括基于人均排放量的方案、基于排放强度的方案、基于历史责任的方案、基于人均GDP的方案。这些方案各有优劣,具体而言:(1)基于人均排放量的方案优点是简单易行、便于收集数据和计算、可实施性强,能够体现公平原则,存在全球参与温室气体减排的可能。(2)基于排放强度的方案与经济挂钩,便于帮助发展中国家实施可持续发展战略,计算方法也比较简便,减排成本也有一定的反映,但可能对发展中国家的经济发展形成“活节扣”。(3)基于历史责任的方案符合“共同但有区别的责任”原则,但在具体的责任分担上存在一定难度,包括收集数据比较困难、模型建立不完善、计算方法仍然需要验证和改善等。(4)基于人均GDP的方案以支付能力分配减排责任具有一定的可行性,且考虑了不同国家的发展水平,可吸引发展中国家的广泛参与。根据“共同但有区别的责任”原则,在分配碳减排义务时,不仅要考虑当前的碳排放量,而且要等效地考虑包括我国在内的发展中国家历史上的碳排放量。因此,人均排放量方案如果不考虑发达国家历史上的大量碳排放,就是不公平的。同时,由于国际产业化分工的原因,包括我国在内的很多发展中国家的出口型经济以货物的生产、加工和出口为主,承接了大量的碳转移,碳排放总量中有相当部分是“转移型排放”。将这部分“转移型排放”计入发展中国家的碳排放总量显然有失公允。因此,基于排放强度的方案或基于人均GDP的方案等单一的碳排放方案都存在不科学之处,必须考虑综合的减排方案。有鉴于此,在我国参与碳减排方案的选择上,有学者提出:第一,坚持在达到中等发达国家以后才承担碳减排义务;第二,如果第一个门槛不被接受,可以考虑采用欧盟5国增加排放国家平均的能源消费和二氧化碳排放以及人均GDP作为我国加入减排的门槛;第三,以1990年加入《京都议定书》附件1国家平均的人均能源消费量、人均二氧化碳排放量或人均GDP作为门槛;第四,如果前三个门槛还是不被接受,可以考虑以累计的人均二氧化碳排放量,或者某一基准年的人均二氧化碳排放量作为标准,如果我国累计的人均二氧化碳排放量超过世界平均水平,那么在下一个承诺期我国加入承担减排义务国家的行列。(26)该观点综合考虑了上述国际社会提出的四种方案,具有很大的借鉴意义。笔者认为,“共同但有区别的责任”原则是国际合作应对气候变化、进行国际碳减排义务分配的基本原则。根据该原则考虑制订我国参与碳减排的方案时,既要考虑当前温室气体的排放量,又要等效地考虑历史上的排放量;既要考虑我国的温室气体是“生存型排放”,更要考虑我国的排放量中有相当部分是“转移型排放”。正如温家宝总理在2009年哥本哈根世界气候大会上所强调的那样,“无视历史责任,无视人均排放和各国的发展水平,要求近几十年才开始工业化、还有大量人口处于绝对贫困状态的发展中国家承担超出其应尽义务和能力范围的减排目标,是毫无道理的”。(27)因此,笔者认为在后京都时代,我国参与碳减排的基本思路应是:第一,根据“共同但有区别的责任”原则,发达国家首先应承担符合比例的历史责任。笔者认为,以1990年发达国家人均温室气体排放量作为基线比较公平,因为发达国家依据《京都议定书》履行碳减排义务是以1990年为基线的。第二,人均GDP比较客观地反映了一定国家的社会发展水平和发展程度。当我国的人均GDP达到发达国家1990年的水平时,我国的碳排放性质将发生改变,不再是“生存型排放”。其时,我国的产业结构也会相应的进行调整,发达国家“转移型排放”的比例也将大大缩小。第三,人均GDP碳排放强度可以替代绝对量化减排指标,允许在考虑人口和发展经济的情况下进行碳减排。基于这一思路而形成的我国参与碳减排的方案可概括为:当发达国家承担历史排放责任,且我国人均GDP达到发达国家1990年的水平时,即我国的排放不再是“生存型排放”之后,我国才参与碳减排,并根据人均GDP碳排放强度来承担碳减排义务。此方案既考虑了历史责任,