近年来日本气候外交的特点

近年来日本气候外交的特点

气候变化是当前国际社会的一个热点问题之一，与世界各国的政治经济利益密切相关。进入21世纪以来,各国纷纷运用谈判、交涉等外交方式,处理和协调气候变化领域的各种国际关系及问题,更重要的是通过参与气候变化问题上的国际博弈来实现特定的战略意图,在世界有限的资源和环境容量中为本国谋求更大的发展空间。日本是世界上开展气候外交最早和最积极的国家之一,其气候外交战略的演进和新动向值得深入研究和关注。一日本———“美丽球促进计划”日本的气候外交最初主要是在多边框架下开始实施的。近年来,随着气候变化问题在全球范围持续升温,日本气候外交不断向区域和双边层次延伸,在推进方式和途径上也日益多样化。联合国框架下的多边气候变化合作始终是日本开展气候外交的主渠道之一。早在1992年首次联合国环境与发展大会上,日本就承诺在5年内以官方发展援助(ODA)的形式提供9000亿-10000亿日元,用以支持国际环保事业。这一实际行动为日本进一步开展多边气候外交奠定了良好的基础。1997年12月,日本在京都举办了《联合国气候变化公约》第三次缔约方大会,最终促成了《京都议定书》。此后,在美国和澳大利亚相继退出《京都议定书》的情况下,同为“伞形集团”1成员的日本没有采取追随政策,而是排除国内阻力,批准了议定书,从而为2005年《京都议定书》的最终生效做出了实质性贡献。在联合国环境大会于2007年12月发布“巴厘岛路线图”之后,日本为了谋求在“后京都”气候谈判中发挥主导作用,表现相当活跃,围绕2012年后的减排程序、参加国范围和减排方法等重大问题,在近两年多边气候变化会议和谈判中提出了一系列提案和倡议。由于八国集团(G8)峰会及其系列会议汇集了世界主要发达和发展中排放大国,该集团因此成为日本近几年开展气候外交的另一个重要平台。2007年5月,时任日本首相安倍晋三在于德国举行的G8会议上提出了“美丽星球50”构想,即到2050年实现全球温室气体排放量在1990年基础上减半的目标。此外,他还在该构想中提出了制定“后京都时代”减排框架应遵循的基本原则。22008年7月,日本作为东道主在北海道洞爷湖举办了G8系列会议,并将气候变化列为会议的核心议题之一。时任日本首相福田康夫沿袭前任安倍晋三的构想,在此次会议上提出了“美丽星球促进计划”,宣称日本将在5年内通过无偿援助、日元贷款等方式提供100亿美元资金,与发展中国家在温室气体削减、替代能源普及等方面开展合作。3在区域层次上,日本始终将亚太地区尤其是东亚地区作为推进气候外交的重点,利用亚太经合组织(APEC)、东盟-中日韩(10+3)、东亚峰会(EAS)、亚太清洁发展与气候伙伴计划(APP)4和亚太环境会议等机制,与诸多国家开展了多种形式的气候变化合作。日本从1991年开始主办亚太环境会议,迄今已主办了16届。目前,该会议已成为亚太地区各国进行环境对话的有效平台,对日本谋求亚太地区气候合作的主导权具有重要助益。为了与亚洲国家在环境和气候变化方面加强合作,日本政府于2008年3月推出了“亚洲经济及环境共同体构想”草案,提出以气候变化合作为契机,在亚洲地区推广日本先进的节能技术,使亚洲环保市场的规模在2030年扩大到300万亿日元。5此外,作为世界上最大的“排放权”购买国之一,日本将“碳排放经济”视为21世纪的巨大商机,正在积极推进亚洲“排放交易权”市场的建立。近几年,日本在非洲和拉美地区也加大了气候外交的力度。2008年5月,日本与联合国开发计划署达成了“非洲应对气候变化伙伴关系联合框架”协议。根据协议,从2009年1月开始,作为“美丽星球促进计划”的一部分,日本将为21个非洲国家提供总额为9210万美元的资金支持,6用于帮助这些国家应对气候变化所带来的影响。在拉美地区,日本政府选定墨西哥和圭亚那为应对气候变化的首批“重点支援国”。在双边层次,日本近年来经常将环境和气候变化议题引入到与对方国家的高级别会谈中,力促签署各种双边声明或协定。其中,日本尤为注重与美国、中国和欧盟的气候变化合作。日本与美国建立了气候变化高层协商机制,重点放在科技、市场机制和发展中国家问题上。2004年迄今,日本已经与中国举行了4次气候变化磋商,并且在清洁发展机制等领域签署了一系列双边协议。同时,为了制衡美国在气候变化问题上的单边主义,日本与欧盟在该领域长期保持战略合作关系。2009年5月,日本和欧盟发表联合声明,表示将携手应对气候变化,并为2009年底哥本哈根联合国气候变化大会取得积极成果而共同努力。7二日本开展气候外交的动因日本积极的气候外交有其历史背景和主观动因。从历史背景看,它是以国内环境政策的演进为基础的,并与日本宏观发展战略的调整有着密切的内在联系。首先,日本“环境立国”战略的制定和实施为其气候外交奠定了政治基础。二战结束后,急于恢复经济的日本一度忽视了环境保护,从而引发一系列环境公害事件。因此,日本从20世纪60年代开始着手调整原有的经济增长模式,并重点加强了环保方面的立法。1965年和1972年,日本相继颁布《公害对策基本法》和《自然环境保全法》,将环境政策的目标由公害防治扩展到对自然和生活环境的全面保护。20世纪90年代,日本正式提出“环境立国”口号,并于1993年颁布《环境基本法》,明确了环保领域的长期施政方针和策略。8进入21世纪以来,日本进一步加强环境保护的力度,将环境与经济的协调发展纳入国家战略。2007年6月,日本内阁会议通过“21世纪环境立国战略”,指出日本将力图使环境保护成为激发经济活力和提升国际竞争力的新引擎,实现环境保护与经济发展的双赢。9在日本国内环境政策的演进过程中,气候变化问题越来越受重视。这成为日本开展气候外交的直接动力。这是因为,一方面,日本作为一个国土面积狭小的岛国,对全球气候变暖所导致的海平面上升等严重威胁具有很强的危机感;另一方面,应对气候变化所涉及的节能减排、新能源开发利用、产业结构调整等一系列问题,与日本“环境立国”战略的实施密切相关。因此,在“21世纪环境立国战略”确定的8项战略举措中,日本将“削减温室气体排放、建设低碳社会”置于首位,并且明确表态要积极参与国际气候合作,成为克服气候变暖危机的国际领导者。其次,雄厚的资金和技术实力为日本开展气候外交提供了物资保障。二战后,日本仅用10年时间就迅速恢复了经济,20世纪50年代中期便跻身援助国行列,80年代末跃居世界援助国首位。在日本的官方发展援助(ODA)总量中,与气候变化有关的“环境ODA”比重不断提高,由20世纪90年代初的10%上升至90年代末的30%,2002年以后保持在35%以上。10凭借雄厚的资金,日本成为国际环保和气候合作领域最具影响力的国家之一。与此同时,日本政府通过政策引导和激励,使全国各个领域的环保技术水平快速提升,其废弃物处理、烟尘脱硫、太阳能发电等多项与节能减排有关的技术长期处于世界领先地位,从而为日本开展环境和气候外交增大了主动权。再者,系统的行政机构设置在日本开展气候外交的过程中也发挥了重要作用。1971年,日本中央政府正式设立环境厅,各都道府县政府中也相应设立环境局,专门负责环保和公害防治事务。2001年,日本的环境厅升格为环境省,开始在国家环境外交决策和国际环境问题谈判中扮演重要角色。向发展中国家提供环境援助方面的事务由通产省主管。此外,直属于外务省的日本国际合作署(JICA)和成立于1999年的日本国际合作银行(JBIC)主要负责环境援助项目的落实和贷款融资。经过不断完善,日本现已形成以外务省、环境省、通产省为核心,以JICA和IBIC为主要支持机构,其他省厅协同推进的气候外交体系。从主观上看,日本的气候外交蕴含着深层次的政治和经济战略目标。在政治层面,日本希望通过参与和主导国际气候变化合作,提升其国际地位和影响力,促进其“政治大国化”战略意图的实现。作为二次大战的战败国,日本一直受到战后特殊国际政治框架的束缚,难以充分运用“高级政治”的手段实施其国家战略。气候变化问题属于“低级政治”,但正在演变成涉及全球环境、国际政治、世界经济与国际贸易的复杂议题,对国际政治经济格局的发展日益具有重大而深远的影响。11这为日本扩大国际影响力、实现“政治大国化”目标提供了良好的契机和平台。在经济层面,日本开展气候外交的重要目标是帮助本国环保产业拓展海外市场,并使之成为日本对外贸易和国民经济新的增长点。环保产业是21世纪最具潜力的产业之一,市场前景非常广阔,对带动全球经济发展起着举足轻重的作用。此外,近年来环境、气候变化问题与国际贸易的关系越来越密切。一些发达国家试图利用环保方面的技术性壁垒来限制发展中成员的产品进口,甚至酝酿征收“碳调节税”,这促使广大发展中国家加强环保技术的应用,从而不断挖掘新的市场需求。有鉴于此,日本力图通过气候外交加强与世界各国尤其是发展中国家在能源和环保领域的合作,以便日本环保产业能够占领更广阔的国际市场,从而为日本国民经济的可持续发展提供动力。三日本国际碳权交易实践在实施气候外交过程中,日本非常注重发挥资金和技术优势,促进本国政治经济战略目标的实现,这使得日本的气候外交具有较强的国家利益色彩。同时,为了在国际气候合作中谋求主导地位,有效提升日本的国际影响力,日本还力求从全球视角出发,兼顾各方利益。因此,当前日本的气候外交呈现出几个引人注目的特点。一是与经济外交和区域外交有机结合在一起,服务于日本追求政治大国地位的国家战略目标。经济外交始终是战后日本对外政策的核心内容,而ODA则被作为最有效的政策工具。冷战结束后,日本政府开始淡化以解决“南北问题”为目标的“经济开发型”ODA,将重点转向基于本国意识形态、价值标准和战略要求的“政治战略型”ODA。12气候外交的实施为日本进一步强化ODA的战略功能提供了新的突破口。近年来,日本在大幅增加与气候变化有关的环境ODA的同时,还对受援国提出了一系列附加条件,包括承认日本的领导作用、积极贯彻环境保护理念、加强环境能力建设、在广泛的框架下进行合作、应用日本的经验和科学技术等。13显然,这些附加条件清楚地表明了日本通过ODA主导气候变化国际合作的战略意图。不仅如此,通过为非洲、南美和东亚等地区的众多发展中国家提供与应对气候变化有关的ODA,日本还实现了气候外交与经济外交和区域外交的相互促进,进一步提升了在上述地区的影响力。二是对碳权交易的重视程度不断提高,以期充分利用本国的资金和环保技术优势,力争在以碳权为核心的21世纪世界经济新秩序主导权之争中占据有利地位。《京都议定书》规定,发达国家可以通过排放贸易(ET)、联合履约(JI)和清洁发展机制(CDM)等市场机制或基于项目合作进行“海外减排”,从而在发达国家和发展中国家间开启了碳交易市场。根据联合国和世界银行的预测,2012年全球碳交易市场容量将超过1500亿美元,有望超过石油市场成为世界第一大市场。不仅如此,随着全球性减排框架的不断推进和实施,二氧化碳排放量将成为决定全球经济总规模的重要指标,碳权交易与世界主要货币的联动关系也将越来越紧密,从而对国际货币金融体系乃至世界经济发展的未来格局产生至关重要的影响。为此,日本将推进碳权交易作为气候外交的重要内容,并采取了一系列相关措施。2004年,日本政府动用贸易保险利润,设立总额近2万亿日元的“碳权基金”,与ODA结合,积极开展碳权交易。凭借资金优势或以技术援助为条件,日本从发展中国家大量购买或换取碳排放权,不仅缓解了自身的减排压力,而且还通过转卖碳排放权获得了可观的经济效益。值得关注的是,近年来日本开展碳权交易的重点地区逐渐从中国、印度和东南亚等周边地区向世界其他地区拓展。2007年以来,日本相继与匈牙利、波兰、捷克、乌克兰、拉脱维亚等中东欧国家签署了碳权交易协议,与中南美、非洲地区一些国家的碳权交易谈判也正在积极推进之中,从而进一步强化了日本在国际碳权交易市场上的重要地位。此外,为了从国际碳权交易中获取更大的经济利益,日本在加紧筹建东京排放权交易市场的同时,还与东亚邻国积极磋商建立亚洲排放权交易市场,并力主以日元作为结算货币,以使日元早日与欧元、美元一起跻身国际碳交易计价结算的三大主要货币。三是在“后京都”气候谈判的推进过程中,日本努力在国际利益集团之间发挥协调者的作用,强化了其在该领域的主导权。目前,国际气候谈判领域有欧盟、“伞形集团”和“七十七国集团加中国”三大利益集团,各集团乃至各国在以减排为核心的诸多问题上存在各种各样的矛盾,主要是发达国家与发展中国家之间、发达国家相互之间的两大矛盾。日本认为,协调好这两大矛盾不仅对保持多边气候谈判框架的长期稳定至关重要,而且有助于进一步巩固日本在国际气候合作中的主导地位。具体而言,发达国家与发展中国家矛盾的焦点主要集中在减排责任分担、资金提供和技术转让等问题上。发达国家普遍主张将发展中国家纳入全球性的减排安排,尤其是以中国和印度为代表的发展中排放大国更应承担减排义务。而绝大多数发展中国家则坚持“共同但有区别的责任”原则,认为发达国家应该对全球气候变化承担历史和现实的责任,应率先采取减排行动,并加大对发展中国家的环保技术转让和资金支持。针对这一矛盾,日本一方面表示支持发达国家的立场,即主要排放国都应参加“后京都时代”的减排安排;另一方面也主张根据各国的现实情况制定灵活多样的减排框架,兼顾环境保护与经济发展两个目标。14如前文所述,日本近两年来重点加强了对非洲、南美洲等地区最不发达国家应对气候变化的资金和技术援助。此举不仅为其他发达国家作出了表率,也赢得了不少发展中国家的好评和支持。发达国家内部的矛盾主要体现为欧盟与美国之间的矛盾。欧盟各国环保势力较强,而且清洁能源在能源构成中所占比例较大,并拥有先进的环保技术和资金优势,因此主张采取较激进的减排措施,属于理想主义环境派。美国则在谋求环境保护与产业界之间的利益平衡的同时,积极利用市场经济机制推进减排,以最大限度地保护本国利益,因而被称为现实主义环境派。为了缓解欧美之间的矛盾,日本一方面抑制欧盟在减排问题上的过激主张,另一方面又敦促美国以更加积极的态度参与多边气候谈判。随着“后京都”气候谈判的推进,日本在调和发达国家内部矛盾方面还将继续发挥积极的协调作用。四日本强化对国际气候合作主导权的努力2009年9月16日,日本民主党正式上台执政。与之前的自民党政府相比,日本民主党在气候变化和减排问题上的立场更为积极。同时,随着多边气候谈判的推进,以及美国奥巴马政府气候政策的转向,国际气候合作在加速并呈现出新的格局。因此,日本的气候外交政策很可能会出现相应的调整。首先,日本将在“后京都时代”的减排问题上持更加积极的立场。近年来,日本虽然在国际气候合作领域表现得颇为积极,但由于受到国内利益集团的阻挠,日本按时实现《京都议定书》第一阶段减排目标的前景很不乐观。据《京都议定书》规定,日本2008-2012年的减排目标是在1990年基础上减少6%。但是,《京都议定书》生效后,日本在2005年和2006年不仅没有实现减排,反而比1990年分别增加了8%和6.4%的排放量。为此,日本环境省曾提议对石化燃料征收环境税,通过经济手段限制企业二氧化碳排放量。但是,这一提议遭到日本产业界的强烈反对,难以付诸实施。面对现实压力,日本原自民党政府在设定中期减排目标问题上明显趋于保守。2009年6月10日,时任日本首相麻生太郎宣布了日本2020年的中期减排目标,即在2005年的水平上削减15%,比基准年1990年减排8%。实际上,与《京都议定书》第一承诺期的减排目标相比,日本的中期减排目标仅增加了2%,与国际社会期望的所有发达国家到2020年比1990年减排25%至40%的目标相距甚远。15当时在野的日本民主党对此提出了强烈批评,认为如此低的目标会使国际社会感到失望,而且试图改变基年的做法也将使日本的负责任大国形象受损。此后,民主党在其竞选纲领中,把积极参与国际气候变化合作、进一步减少温室气体排放列为执政目标之一,16提出了以1990年为基准年,到2020年减排25%的中期目标。民主党2009年执政后,新任首相鸠山由纪夫面对国内一些产业部门对中期减排目标的质疑和反对,仍然明确表态将坚持竞选时的减排承诺,并正在动用所有政策手段力争实现这一目标。但是,他同时表示,日本对国际社会作出上述承诺的前提是所有排放大国就积极的减排目标达成协议。17鸠山的这一表态具有双重含义:在气候变化问题上进一步提高日本的国际声誉,展示日本为国际社会做贡献的积极姿态,从