包容整治,生态文明的河南实践

包容整治,生态文明的河南实践

“村庄清洁”是社会主义新农村建设的重要目标。这不仅是对村庄的全面管理，也是对农村生态文明的有效管理。达到这一目标要求,需要在推进社会主义新农村建设中,树立区域主体功能定位的新理念,并采取相关的政策和措施。一、依托行业,降低环境污染治理成本目前河南的多数农村,房舍街道没有规划,建设无序,脏、乱、差、散的现象比较普遍。建设新农村提出“村容整洁”的一个重要内容,就是要从根本上改变这种境况。为此,要以改善农民的人居环境为切入点,从硬化、绿化、净化、生态入手,改水、改路、改电、改厕、改圈、改灶,进行村容村貌的综合整治,使农村卫生、整洁、舒适、便捷、美化。但也必须认识到,“村容整洁”,不仅仅是进行村容村貌的综合整治,而是要实现整个农村的生态文明。改革开放以来,河南的农村经济有了很大发展,但出现的一个问题就是生态环境劣化。一些农村的经济发展,在很大程度上是以牺牲生态环境为代价的。农业发展中,存在诸多的面源污染问题。尤其在农村工业发展中,高投入、低产出、高耗费、低效益、高排放、低利用的现象突出,一些地区乡镇企业造成的污染负面影响甚至大于它的正面贡献。因此,在建设新农村过程中,必须处理好经济发展与环境保护的关系,既要“金山银山”,又要“碧水蓝天”,再现农村山清水秀的田园风光。农村发展中产生严重环境污染的原因,是多方面的。其中的一个重要原因,就是没有根据不同地区农村的情况来区分不同地区农村发展的功能定位,尤其是乡镇企业高度分散的布局。工业经济本质上是一种聚集经济。规模的企业聚集能带来基础设施建设成本的降低和信息的共享,有利于企业提高效益,从而也利于提取较多的企业盈利用于环境保护。乡镇企业的聚集,还有利于大大降低污染治理的成本,如几十家乡镇企业在一地共用一个污水处理厂,就比分散的乡镇企业各建一个污水处理厂的成本小得多。以往乡镇企业过于分散的“满天星”布局,不仅不利于形成规模经济,也使污染源成倍地甚至是几十倍地增加,必然加剧区域环境污染的蔓延,必然大量增加环境保护的成本。还有,乡镇企业“离土不离乡、进厂不进城”的就地转移方式,使农民只是实现了就业的转移,并没有实现人口空间上的稳定转移。虽然吸引了大量农村富余劳动力就业,但由于过于分散,不合理不经济地占用了大量土地或耕地,就进一步激化了人多地少的矛盾。有关研究表明,农村工业化要付出比城市工业化高出几倍的土地代价。对于相对人多地少、土地资源稀缺的中国来说,这样的环境代价显然是太昂贵了。高度分散的乡镇企业布局带来的严重环境污染,不仅对农业的可持续发展造成了非常不利的影响,而且给广大农民的身体健康造成了很大的危害。如淮河最大的支流——沙颍河畔的河南省沈丘县黄孟营村,大人小孩都能熟诵这么一首歌谣:“50年代淘米洗菜,60年代洗衣灌溉,70年代水质变坏,80年代鱼虾绝代,90年代拉稀生癌。”这首歌谣恰如其分地描述了沙颍河水质逐渐变坏的过程,道出了岸边群众与淮河水质休戚相关的依存关系。这首歌谣也是对黄孟营村受河水污染,渐变成“癌症村”的典型写照。据黄孟营村委会对该村1990~2004年全村人口死亡情况的统计,14年间该村共死亡204人,其中正常死亡77人,占总数的37.7%;患癌症死亡105人,占51.5%;不名死因死亡22人,占10.8%。在新农村建设中,我们必须牢记这样的沉重教训。近些年来,河南以解决群众反映强烈的环境热点、难点问题为主线,以改善重点流域区域环境质量为重点,以严查环境违法行为为手段,大力进行环境综合整治。在全省经济社会快速发展的情况下,主要污染物排放总量得到了有效控制,环境质量得到了进一步改善,在自然保护区、生态示范区和生态文明村建设及农村面源污染控制上取得了一定成效。但目前,全省生态环境形势依然不容乐观,主要污染物排放量仍超过环境承载能力,经济发展与环境脆弱的矛盾还十分突出。尤其是许多河道已丧失生态功能,部分湿地面积萎缩,土壤污染的影响日渐严重,农村的污水、垃圾及废弃物排放量逐年增大。环境保护任务任重道远。按照主体功能定位推进区域开发的战略,是建设环境友好型社会的重大国策。我国的宏观区域经济政策,以前通常限于地理上的空间范围,如东部率先发展、实施西部大开发、促进中部崛起等。而我国的“十一五”规划纲要,使区域发展理念超越了简单的地理空间范围,创造性地提出了“根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力,统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局,将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区”,并要求“按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价”,以“规范空间开发秩序,形成合理的空间开发结构”。河南要贯彻好科学发展观、扎实推进新农村建设、实现经济强省的目标,就必须落实国家关于主体功能定位的区域开发战略。因为,河南向经济强省的跨越中,不仅要做大经济规模,而且更要提升经济质量。只有按照区域主体功能定位,规范空间开发秩序,调整农村产业方向,引导乡镇企业合理区域集中和规模经营,才能避免走“遍地开花”办乡镇企业的老路,才能形成合理的空间开发结构,才能有利于发展循环经济、推行清洁生产,从而实现农村的生态文明、实现经济社会的可持续发展。二、河南国土空间利用的三大分区河南地处我国中部,区域优越,交通发达,资源环境承载能力较强,经济和人口集聚条件较好,承担着我国东部优化开发区域经济发展梯度转移的任务。这表明,河南总体上属于重点开发区域,河南实现经济强省的目标是与国家宏观区域布局相一致的,将得到国家的大力支持。但具体到省内各地的实际情况,也可以将河南的国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。在河南的新农村建设中,应根据这四类不同的主体功能区,调整农村的产业发展方向。1.着力优化农村非农产业发展的主导地位优化开发区域,是指国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域。河南的省会郑州市和中原城市群的城区、安阳市城区、以及郑州市——洛阳市——三门峡市工业走廊、太行山前资源性工业产业带等,在很大程度上可列为优化开发区域。在这些优化开发区域的新农村建设中,农村非农产业尤其是工业的发展,要改变以往依靠大量占用土地、大量消耗资源和大量排放污染来实现经济较快增长的模式,把提高增长质量和效益、提升产业层次和竞争力放在首位,继续成为带动全省经济发展的龙头和参与经济全球化的主体区域。“城中村”要大力发展服务业,并积极进行“城中村”改造。2.第一,市、南等地的开发区域应分为3个重点区域重点开发区域,是指资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域。在河南,安阳市、鹤壁市、濮阳市、三门峡市、商丘市、周口市、信阳市、南阳市等地都可以列为重点开发区域。当然,郑州市、洛阳市和中原城市群在一定程度上也应该列为重点开发区域。在重点开发区域的新农村建设中,要加强和充实基础设施,努力改善投资创业环境,积极吸引外来资金和扩大对外开放,促进产业集群发展,不断壮大经济规模,加快工业化和城镇化进程,积极承接优化开发区域的产业转移、承接限制开发区域和禁止开发区域的人口转移,逐步成为支撑河南经济发展和人口集聚的重要载体。3.阴山水生态功能区限制开发区域,是指资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到较大区域范围生态安全的区域。在河南,如黄河生态功能区,淮河生态功能区,太行山生态功能区,熊耳山生态功能区,伏牛山生态功能区,桐柏山生态功能区,大别山生态功能区,南水北调中线工程水源保护区,黄河小浪底水库库区,还有黄河故道生态功能区等。在这些地区的新农村建设中,要坚持保护优先、适度开发、点状发展,农村产业要因地制宜地发展资源环境可承载的特色产业,要降低城镇建设强度、降低工业发展强度,要加强植树造林和保持水土,加强生态修复和环境保护,积极引导富余劳动力和超载人口逐步有序向外转移,不断完善生态区的功能,逐步建成为省和国家的重要区域性生态功能区。4.生态保护原则禁止开发区域,是指依法设立的各类自然保护区、风景名胜区、森林公园、文化自然遗产、地质公园等。在禁止开发区域的新农村建设中,要实行强制性保护,控制人为因素对自然生态的干扰,严禁不符合国家规定的开发活动。在这些地区,农村产业的发展要以生态建设为主体,积极发展特色农业和旅游业,并实现特色农业的生态化和旅游业的生态化,促进生态建设与农业和旅游业的相互协调及共生共荣。由于这些地区的生态环境要求高,就不要鼓励“愚公移山”,而要积极引导“愚公搬迁”。(1)河南保护湿地生境包括太行山猕猴国家级自然保护区、董寨鸟类国家级自然保护区、信阳鸡公山国家级自然保护区、小秦岭国家级自然保护区、黄河湿地国家级自然保护区、伏牛山国家级自然保护区、豫北黄河故道湿地鸟类国家级自然保护区、宝天曼国家级自然保护区、连康山国家级自然保护区、南阳恐龙蛋化石群国家级自然保护区等。河南也应该把省级自然保护区列入其中。目前河南建立有自然保护区32处,其中国家级10处,地方级22处,总面积达73.77万公顷,占全省国土面积的4.3%(见表1)。续表(2)河南是世界文化遗产包括洛阳龙门世界文化遗产和安阳殷墟世界文化遗产等。(3)把出现重点风景推进把河南纳入了典型风景区包括青天河国家重点风景名胜区、神农山国家重点风景名胜区、鸡公山国家重点风景名胜区、洛阳龙门国家重点风景名胜区、嵩山国家重点风景名胜区、王屋山——云台山国家重点风景名胜区、石人山国家重点风景名胜区,等等。河南也应该把省级重点风景名胜区列入其中。目前,河南共有重点风景名胜区30处,其中国家级重点风景名胜区9处,省级重点风景名胜区21处。(4)河南各地区森林森林公园的划分包括嵩山国家森林公园、寺山国家森林公园、花果山国家森林公园、白云山国家森林公园、南湾国家森林公园、云台山国家森林公同、甘山国家森林公园、亚武山国家森林公园、玉皇山国家森林公园、龙峪湾国家森林公园、黄河故道国家森林公园,等等。河南也应该把省级森林公园列入其中。河南现有森林公园共87处,其中国家级森林公园26处、省级森林公园61处。(5)国家地质公园河南省已有11处国家级地质公园,包括嵩山国家地质公园、焦作云台山国家地质公园、内乡宝天曼国家地质公园、王屋山国家地质公园、西峡伏牛山国家地质公园、驻马店嵖岈山国家地质公园、郑州黄河国家地质公园、辉县市关山国家地质公园、洛宁神灵寨国家地质公园、洛阳黛眉山国家地质公园、信阳金刚台国家地质公园等。三、以区域主体功能定位为依托,科学谋划、合理调整、分类引导运用区域主体功能定位,促进生态环境保护、推进新农村建设,除要调整农村产业方向外,也需要采取其他相关措施:1.树立运用区域主体功能定位推进新农村建设的新理念。在新农村建设中,必须改变以往“加快经济建设”为东西南北中所有农村发展的传统思维方式。有些农村主要承担发展经济的功能,有些农村则主要承担保护生态环境的功能。大多数农村主要承担发展农业的功能,而有些农村可以以发展工业为主导。河南西南部和南部的一些山区,不适宜大规模集聚经济,不适宜大规模推进工业化和城镇化,这些地区“发展”的含义主要不是做大经济总量,而是保护好生态环境。河南东部的黄淮海平原有着发展农业的天然条件,就不要过于鼓励工业发展。而经济尤其是工业条件较好的中原城市群等地区,作为优化开发区域和重点开发区,应率先发展,着力增强自主创新能力,推进产业结构优化升级,增强国际竞争力和可持续发展能力;同时,要更加注重节约利用土地、水等资源和能源,更加注重环境保护。这样,才能实现河南既好又快的发展。要明确缩小地区差距和城乡差距的导向,主要不是缩小经济总量的差距,不是要求各个经济总量的排名提升,而是缩小享有公共服务和生活水平的差距,使不同地区的居民都能享有均等化的基本公共服务、享有大体相当的生活水平。2.科学开展新农村建设的主体功能定位的空间区划工作。运用区域主体功能定位推进新农村建设和区域协调发展的前提,是搞好区域主体功能的科学区划。为此,要开展广泛而深入的调查,加强理论研究,坚持试点先行,积极推进主体功能区划工作。要明确主体功能区划的基础地位和区域规划的龙头地位,抓紧编制体现科学发展观要求的、符合各地实际的主体功能区划和区域规划,并以主体功能区划作为区域规划的基础。进行主体功能区划,要加强与乡村规划、城镇规划、产业规划、土地利用规划等的衔接协调。在编制主体功能区划中,要充分利用生态功能区划的成果,将生态环境现状评价、生态环境敏感性评价、生态服务功能重要性评价,作为判断区域资源环境承载能力的基础,作为划分禁止开发区域和限制开发区域的主要依据。必须打破行政区划界限和城乡分割体制的束缚,科学合理地安排区域生产力布局和重大基础设施建设,加快推动城乡一体化和区域经济协调发展。在进行主体功能区划中,要吸纳有关专家参与,充分征求社会各界的意见和建议。3.依据区域主体功能定位完善新农村建设的绩效评价考核体系。不同农村的资源环境承载能力不同、集聚人口容量的能力不同、发展经济的潜力不同,发展的内涵和要求就应该不同,对不同主体功能区的新农村建设的评价内容和重点也应该不同。在实际操作中,应当允许那些生态脆弱和敏感的地区(主要是限制开发区域和禁止开发区域),因地制宜制定当地的发展目标,适当放慢增长速度。一些乡村甚至个别县,可以保持零增长、甚至是负增长,以牺牲局部利益、保护全局利益,牺牲眼前利益、着眼长远利益。为此,对不同的国土空间功能区的新农村建设,应施以不同的绩效评价和政绩考核标准:对优化开发区域,要强化经济结构、资源消耗、自主创新等的评价,弱化经济增长的评价;对重点开发区域,要综合评价经济增长、质量效益、工业化和城镇化水平等;对限制开发区域,要突出生态环境保护的评价,弱化经济增长、工业化和城镇化水平的评价:对禁止开发区域,主要评价生态环境保护。这种考核体系,是对传统干部任用方式的突破,是有效保护生态环境、促进经济社会可持续发展的重要措施。4.按照区域主体功能分类实施新农村建设的区域管理与发展政策。为规范空间开发秩序、形成合理的空间开发结构,必须根据不同区域的主体功能定位,实施有针对性的、差别化的分类区域管理与发展政策,这样才能科学引导新农村建设按照区域优化原则顺利开展。在财政政策上,要增加对限制开发区域、禁止开发区域用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付,逐步使当地农民享有均等化的基本公共服务,保证当地群众生活平稳、收入有所增长。在投资政策上,要重点支持限制开发区域、禁止开发区域的公共服务设施建设和生态环境保护,支持重点开发区域的基础设施建设。在产业政策上,要引导优化开发区域提升产业结构层次,转移消耗高、占地多的加工业和劳动密集型产业;引导重点开发区域加强产业配套能力建设;引导限制开发区域发展特色产业,限制不符合主体功能定位的产业扩张。在土地政策上,要对优化开发区域实行更严格的建设用地增量控制,在保证基本农田不减少的前提下适当扩大重点开发区域建设用地供给,对限制开发区域和禁止开发区域实行严格的土地用途管制,严禁生态用地改变用途。在人口管理政策上,积极鼓励在优化开发区域、重点开发区域有稳定就业和住所的外来人口安家落户;积极引导限制开发区域和禁止开发区域的居民自愿有序向外转移,把大力发展劳务经济作为一大战略。5.结合区域主体功能定位把新农村建设纳入城乡发展的整体规划中。只有结合区域主体功能定位,站在统筹城乡发展的战略高度,将个体的村庄放到区域发展的整体中,充分考虑到城镇化进程,才能形成布局合理的村