行政合同的运作模式与政府管理体制的重构

行政合同的运作模式与政府管理体制的重构

随着科学技术和国际贸易的加剧，所有国家政府都面临着新的行政改革。而作为一种正在成长并且日益取代传统的行政管理模式的公共管理新模式,行政合同在现代公共管理中正扮演着越来越重要的角色,深刻地影响着政府管理体制的重构与再造。行政合同在当今理论界仍是一个较新的学术课题。学者对行政合同更多是从行政法制的视角进行研究,也产生了许多重要的成果,如张树义教授的《行政合同》、杨解君教授的《行政契约与政府信息公开》、孙笑侠教授的《契约下的行政》等著作。但是学者从公共管理的角度对行政合同的探析并不多见。一、行政合同的起源和意义(一)社会经济力量广泛参与创造了新的治理目标自从资本主义世界市场出现危机以后,近乎毁灭性的社会环境客观上要求政府积极干预市场,实现社会和经济稳定、发展。同时,行政管理的法定范围和既定手段又迫切需要突破传统的行政理念的束缚,寻找新的适应市场发展的模式。当政府在市场危机中成为经济社会生活全方位的参与者后,各种各样的治理手段被政府采纳就成为了可能。正是在这种特定的历史背景下,行政合同作为政府实现政府目标的工具就应运而生了。与此同时,政府在市场经济中越来越暴露出自身无法克服的天然弱点,如外部性影响、行政效率低下,而且政府在努力增进社会公共利益的同时,也在谋求自身的利益。越来越多的市民相信政府不再是一个彻头彻尾的公共“政治人”,而是追求自身利益最大化的“经济人”。从而“还权于民”的呼声越来越高。这一切最终导致了新一轮的行政改革。其中很重要的一个方向,就是政府着力于推行公共服务市场化和社会化,即努力从代表市民社会的私域中寻找契约式、合同式运作模式。这无疑又为行政合同在政府管理中得以生存下去提供了难得的机遇。行政合同,它作为一种治理模式,深深影响着政府职能的发挥,推动着政府改革的进程,受到广泛的关注。(二)行政合同的含义1.按照“公共投资公共项目”的继续运行模式,分为三大要素投资笔者认为,行政合同是政府行政机关与第三部门、社区或公民为完成社会公共产品与服务的供给,以保障社会公共利益的维持与增进而协商一致达成的一种契约或协议。其基本运作模式是“政府将需要或者适合出租的公共项目向私营企业以及社会中介组织,甚至社会公民招标投放。竞争的获胜者与政府主管部门签订合同”。(P31)通过对合同的履行和对价的支付,以达成实现社会公共产品与服务的政府管理目的。2.公共治理的培育路径:从行政合同(1)契约性。行政合同是合同中的一种,具有合同的一般特点。因而它并不是强制性行为安排,而以契约精神为核心,以双方真实意思表示一致为基础。民事合同中的“要约与承诺、缔约过失责任、情事变更、不可抗力免责等制度”同样适用于行政合同。而且,在合同的订立与实施过程中,合同双方就存在搏弈关系。行政相对人通过对合同内容中的预期行为的成本和收益的估价,从而进行行为的选择。(2)主体优势性。行政合同中一方当事人是具有行政主体资格的行政机关或者公共授权组织。这些机关和组织掌握着充分的信息、关键的资源,相对于行政合同另一方当事人来说,其特殊地位使其具有无可比拟的优越性。而且目标的公共性与公益性也使得行政机关或者公共授权组织在行政合同的实施过程中享有行政优益权:即单方变更权与解除权。(3)柔和性。“在现实的场景中,公共和私有的制度经常是相互啮合相互依存的,而不是存在于相互隔离的世界。”(P31)因而,在当今社会,行政合同作为实现这种公共管理与社会自治之间良性互动的机制,正是以“服务行政、科学行政”的理念鼓励对方参与到公共治理当中来。另一方面,由于行政合同采取长效的对话沟通机制,合同当事人双方可以通过充分的协商而非强制性行政命令来达到合同的目的,因而它又具有了柔和性的特征。二、依法行政原则下的行政自由裁量的实践范围行政主体在社会管理中享有基于公共利益考虑的意思自治空间,那么是不是行政主体,特别是行政机关就可以在所有职能领域内采用行政合同呢?笔者认为,依法行政原则决定了对行政主体“意思表示过程、缔约权限、契约容许性、对象选择权、内容、形式”等的限制。因而,其实践范围主要集中于非羁束行政领域,即行政自由裁量领域。在一定意义上,“自由裁量领域的存在为契约自由的移植提供了土壤,而契约自由理念的存在又为自由裁量提供了依据”。自由裁量与契约自由的有机结合创造了行政合同在公共管理实践中的巨大活力。(一)引入行政合同的范围行政合同在公共管理实践中的自由裁量领域的许多方面都已引入并收到了较好的效果,其中主要集中在以下几类:1.“企业—城市基础设施合同。城市基础设施合同是最为常见的行政合同,它是“城市政府依据国家相关法律法规和城市基础设施发展规划的要求,对城市能源设施、供排水设施、交通设施、邮电通信设施、环保设施和防灾设施等”,(P368)与行政相对人(一般是企业)所订立的合同。它的一般采用B-O-T模式,即建设—运营—移交。在这方面,政府通过出让城市基础设施建设项目一定期限的特许经营权和收益权,来吸收社会资本投资建设,当既定的经营期限结束后,将该项目的产权和经营权无偿地移交给政府。城市基础设施合同作为行政合同表现形式的重要内容,在建设—运营—移交中,体现着行政主体优势地位上的合同当事人之间的行政合意与自由,即政府行政机关与第三部门、社区和市民社会中的公民在相互接触和有效利益博弈的基础上形成的契约关系。2.承包合同的性质“治安承包”是将某一特定区域的治安防范任务和一部分治安管理任务有偿承包给某个人或某一组织,承包人组织人员开展巡防工作等,相关政府部门根据区域内的刑事案发数量和承包人抓获的犯罪嫌疑人数等指标对承包者进行考核奖惩的社会化安全管理新模式。治安承包合同就是关于治安承包的合同。笔者认为,无论是关于治安防范任务还是治安管理任务的合同,都具有行政管理的特质,而且“签订该合同的目的是为了执行公务、实现特定的国家行政管理目标,且是以双方意思表示一致为前提的”,因而可以列入行政合同的范畴。在治安承包合同中,为了保证社区和农村的安全、稳定,一般对行政相对人的合同资格都有较高的要求,审查条件较为严格。当然,合同相对人可以组织、协调工作人员负责治安防范具体任务和一部分的治安管理具体业务。3.受托人是行政委托人环境卫生合同是市政环保部门为了城市市容市貌与村容村貌等的整洁、卫生、文明而把环境卫生保护工作(含职权与职责)委托给行政相对人而在双方之间所产生的行政合同。其法理依据是行政委托关系。因而,它必然遵循行政委托的相关规则:即受托人要符合相关资质和条件;受托人不得转委托等。这类合同能够以最大限度减少政府官僚的积极干预,从而更好地提供优质的公共产品和公共服务的特性在市政实践中较为普遍地适用。(二)行政合同在多元治理体系中的作用1.行政合同的引入,是政府治理社会、实现自身职能新的视角和治理工具。笔者认为,它作为服务型政府管理的新方式,它从根本上替代了传统的、保守的旧行政权力的命令与服从这样的行政逻辑为核心要素的政府强制。行政合同,通过公共部门把提供产品和服务的生产承包出去,从而购进中间形态的产品和服务,来达到间接为社会提供公共产品和公共服务的目的。这种社会治理模式,正深刻地体现着政府管理过程中的一种转变态势:从绝对行政权力向“行政权力与契约关系的结合”深入发展。通过行政合同的引入,把第三部门、社区以及市民吸引到公共治理中来,运用他们的比较优势大大地提高了公共政策和公共管理的可接受性和支持度,尤其是提高了公共权力运作的可接受性。毕竟第三部门、社区以及市民具有他们自身的特点和优势:一方面他们分布广泛、众多,具有丰富多样性,这是政府机关所不能具备的像个人行动那样的多样化和差异行动;另一方面他们比政府更容易、更快捷地感受到社会发生的每一处举动和变化,从而大大降低了反应成本和处理成本。萨瓦斯的研究表明,“公营部门(也称公共部门)提供服务的成本费用平均比承包商提供服务的成本费用要高出35%~95%”。(P5)因而,在某些领域采用行政合同的途径能够比政府管制的途径更有效率地解决社会公共问题,更有效果地提供公共产品和公共服务。2.行政合同的引入,为重构政府与第三部门、市民的关系提供了新的活力。从行政机关进行管理活动的历史去考察,单方命令与协商正是政府管理的两个重要范式。而行政合同的广泛适用,恰恰会减低行政机关对公民个人和社区以及第三部门进行单方命令的强制性行政安排。相反,它正通过政府与社会双方的充分有效的利益博弈与力量较量,从而达成比较平等和理性的处于相对均衡状态的契约。在政府治理中,行政合同成为一种新兴的行政安排,相比于传统的行政管理方式,极大地扩大了行政的民主参与基础,它正有效地理清政府与第三部门、社区以及公民的关系,特别是他们之间的内在利益关系:利益的天然驱动作用,使政府扮演着多重角色,如守夜人、运行员、裁判员等;为了获取更多的租金,也使政府的权力伸展到市民社会的每一次利益交易当中。因而,通过行政合同的适用,分清政府和第三部门、社区组织以及参与合同事务合作的社会公民的权利与义务,以及相应的责任,从而达到双方利益界线的理顺,使市民个人利益、社会共同利益和国家公共利益形成某种和谐的统一,也使第三部门、社区以及公民的意志得到了尊重与体现。这无疑为政府角色的重新定位和政社关系的重新塑造,乃至行政管理方式的结构性调整与重建造就了现实的可能性。3.行政合同的引入,为公民和社群、第三部门参与公共管理,分享国家行政权力治理引进了新的可行路径。行政合同作为双方在公共服务上的自由合意,创造了政府与市民的合作伙伴关系,并共同致力于公共服务的创造和社会福祉的增进。通过行政合同,公民和社群组织以积极的权利主张和负责任的合作态势,帮助国家行政机关实现政府管理职能,提供优质的公共产品和服务,而不再是传统意义上的简单的无条件服从和绝对的义务承担,因而,它将会建构政府权力分享的体制,形成公民参政的制度化的