财政学 财政支出概论

第四章财政支出概论

第一节财政支出分类

按政府职能分类

按支出用途分类

按财政支出的受益范围分类

按经济性质分类

按国际分类方法

财政支出分类一、财政支出分类（（一）按政府职能分类政府职能包括三个方面，即政治职能、经济职能和社会职能。与此相适应，财政支出大体上可以分为以下三大类：维持性支出、经济性支出和社会性支出。维持性支出是指政府为维持公共安全和宪法秩序的支出，主要包括国防支出、行政管理支出和法律方面的支出。维持性支出所提供的公共商品和劳务有两个特点：第一，它是纯公共商品；第二，它是国家和社会赖以正常运行所必需的商品，其需求的收入弹性较小。经济性支出是指政府为提高资源配置效率和保持经济稳定用于经济发展方面的支出，主要包括基础设施投资支出、国家物资储备支出、应用性科研支出和对生产活动的补贴支出等。经济性支出的特点是：第一，它提供的不是纯粹的公共商品，而是混合商品；第二，经济性支出的范围和规模取决于市场失灵的程度。社会性支出是指政府为满足社会公共非物质需求而安排的用于科学、教育、文化、卫生、环境保护、社会保障等社会服务的事业性支出。社会性支出的特点是：第一，它提供的对象有的是纯公共商品，有的是混合商品；第二，这些物品需求的收入弹性较高。（二）按经济性质分类

按这种发放分，财政支出可分为购买性支出和转移性支出购买性支出，是指政府为了实现国家职能需要，按照有偿原则在市场上购买商品和劳务的支出。购买性支出包括用于维持政府部门正常运转所需和政府投资兴办各种实业所需的商品和劳务，前者为消费支出，如国防支出、行政支出，后者为投资支出，如固定资产投资支出。政府在付出这类支出的同时，获得了相应的商品和劳务的所有权。政府只有购买这些商品和劳务，才能提供公众所需的公共商品和劳务（包括混合商品）。它是政府对经济资源的一种消耗，因此又称消耗性支出。转移性支出，是指政府单方面地、无偿地支付给其他经济主体的财政资金，包括社会保障支出、财政补贴支出和利息支出等。政府在付出资金时，并没有取得相应的商品和劳务，只是将资源在社会成员之间重新分配。这类支出并不减少私人部门可支配的资源总量，而只是在结构上调整不同社会集团之间可支配资源的数量，以更好地促进社会公平的实现。这时，政府所扮演的是一个“中间人”的角色，将一部分人（纳税人）的收入转移给支出的接受者。购买性支出所起的作用，是通过支出使政府所拥有的资金与市场上企业和个人提供的商品与劳务相交换，主要影响的是资源配置。一方面，政府购买的商品和劳务的种类不同，生产的公共商品也就不同，从而对资源配置的结构产生的影响不同；另一方面，由于政府购买支出直接成为一种有效需求，增加了社会购买力，从而对社会生产、就业以及社会供给与社会需求的总量与结构均衡有着直接的影响，并对收入分配产生间接的影响。转移性支出则是通过支出过程，将财力从政府转移到受领者手中，支出结果是资金所有权的转移（购买力转移），对收入分配有直接影响，但对社会生产和就业以及社会总供需状况的影响，则是间接的，是要通过资金接受者的反应来实现的。因此，转移性支出对社会经济的影响主要体现在收入分配上，转移支出的规模和对象不同，所形成的收入分配格局也就不同。（三）按支出用途分类按支出的具体用途分类，财政支出一般公共服务（含国内外债务付息）、外交、国防、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、医疗卫生、环境保护、城乡社区事务、农林水事务、交通运输、工业商业金融等事务、地震灾后恢复重建支出和其他支出。采用这种分类方法，主要目的是便于对财政资金的管理。一方面，有利于政府部门依据国家在不同时期的方针政策编制预算，合理安排财政支出结构，以及进行支出的具体核算；另一方面，也便于立法机关和社会公众对财政支出进行监督。但这种分类也会随着国家的政治、经济等政策的调整变化而发生相应调整变化。（四）按财政支出的受益范围分类按这种方法分类，财政支出可以分为一般利益支出和特殊利益支出。一般利益支出是指全体社会成员均可受益的支出，如国防、行政管理等纯公共商品支出特殊利益支出是指部分特定的社会成员受益的支出，如由文教支出、经济建设投资等形成的混合商品支出和转移支出。采用这样一种分类方法，可以了解财政支出的最终归宿，从而分析财政支出在收入再分配方面的具体影响。值得注意的是，分析财政支出对收入分配的具体影响，必须与财政支出的筹资方式结合起来。但是，由于许多财政支出项目并不是与收入项目一一对应的，因此，这种分析在技术上是难以做到的。对此，经济学家一般都是将个人税前收入与财政再分配后（包括税收和财政支出）的收益进行对比分析，而不是从某一个具体的财政支出项目的受益情况进行分析。（五）按国际分类方法按照国际货币基金组织的分类方法，有职能分类法和经济分类法。按职能分类，财政支出包括一般公共服务支出、国防支出、教育支出、保健支出、社会保障和福利支出、住房和社区生活设施支出、其他社区和社会服务支出、经济服务支出以及无法归类的其他支出。按经济分类，财政支出包括经常性支出、资本性支出和贷款。图5-1财政支出分类方法二、财政支出结构与优化

一般来说，早期政府支出主要用于维持性支出；随着市场经济的发展和普及，市场失灵表现得越来越明显，政府的经济性支出比重将会逐步上升，维持性支出比重会有所下降；随着经济的进一步发展，市场机制逐步完善，政府用于弥补和矫正市场失灵的经济性支出的比重会有所下降，与此同时，政府支出的重点逐步转移到社会性支出，以改善收入分配状况，提高人们的生活质量。财政总支出社会性支出经济性支出维持性支出YEO图5-2按政府职能分类的财政支出结构变化趋势由此可见，财政支出结构不是一成不变的，不是僵化的，它随着一个国家所处的经济发展阶段变化而变化，且带有一定的规律性。不过，从政府财政政策的角度看，则必须根据一定时期的发展战略和政策目标以及经济形势的发展变化，推动财政支出结构的调整和优化。另外，财政支出结构的调整和优化也离不开政府职能的转变。第二节财政支出规模一、财政支出规模的衡量指标二、财政支出规模的增长趋势三、财政支出规模的宏观模型四、财政支出规模的微观模型五、财政支出的合理规模一、财政支出规模的衡量指标（一）绝对指标它反映的是一定时期内财政支出的绝对额。在现实中各国政府对财政支出的统计一般都仅限于政府的预算支出，而非所有为履行政府职能的公共部门支出。还需注意的是，与一般企业会计核算采用权责发生制原则不同的是，财政支出的核算通常采用收付实现制，即以财政资金是否付出作为财政支出是否实现的标准。另外，在统计国家财政支出总量时，为避免重复计算，各级政府之间的转移支付不列入财政支出计算范围。绝对指标比较直观，而且它是计算相对指标的基础。但它不能反映财政支出与国民经济其他变量之间的变动关系，因而不能充分反映政府在整个社会经济发展中的地位。（二）相对指标它是将特定时期的财政支出绝对额与其他相关经济变量进行对比，如财政支出占GDP的比重（财政支出率）或财政支出占GNP的比重。其中，财政支出占GDP的比重比财政收入占GNP的比重更能反映实际情况，不过两者差别并不大。由这两个基本指标又可以衍生出反映财政支出发展变化的三个指标：财政支出增长率；财政支出增长的弹性系数；财政支出增长的边际倾向。在分析、研究财政支出规模时，与绝对指标相比，人们通常更注重相对指标，它是判断财政支出规模大小以及政府对社会经济生活介入程度的一个重要（但不是唯一）指标。二、财政支出规模的增长趋势

一、财政支出的扩张趋势

随着社会的发展，尤其是经济的增长，财政支出将出现相应的增长。

近几个世纪以来，世界各国的财政支出不仅出现了绝对规模的增长，同时也出现了相对规模的增长。请看以下三张图表

年份美国英国18906.58.019107.812.0193017.629.0195023.139.0196027.038.8197032.247.2198033.152.0表5-1美国和英国财政支出占GDP的比重（%）变化

资料来源：《国际统计年鉴（2008）》，北京，中国统计出版社，2008。国别年份增长比例19601985澳大利亚21.436.615.2加拿大28.947.018.1法国34.652.417.8德国32.447.214.8意大利30.158.428.3日本18.332.714.4西班牙18.839.320.5荷兰33.760.226.5比利时30.354.424.1瑞典31.064.533.5表5-2经合组织主要成员财政支出占GDP比重（%）变化比较

资料来源：《国际统计年鉴（2008）》，北京，中国统计出版社，2008

财政支出规模不断扩大是各国普遍存在的现象。但由于各国国情不同，所处经济发展阶段和经济发展水平的不同，政府财政支出规模扩大的幅度也有所不同。同一国家在不同经济发展时期财政支出规模不同，而不同经济发展水平的国家在同一时期的财政支出规模也会有所差异。三、财政支出增长的宏观模型（一）瓦格纳法则德国财政学家阿道夫·瓦格纳(在考察了19世纪的许多西欧国家、美国、日本的财政支出的增长状况后，认为财政支出的增长是政治因素和经济因素共同作用的结果。但瓦格纳所述的财政支出增长的含义究竟是指财政支出的绝对额增长还是相对增长，在当时还不清楚。根据马斯格雷夫的解释，瓦格纳的观点可以概括为：随着人均收入水平的提高，财政支出的相对规模也随之提高。后来的学者将他的这个观点称为瓦格纳法则或瓦格纳定律瓦格纳法则

图4-2财政支出增长趋势德国财政学家阿道夫·瓦格纳,认为财政支出的增长是政治因素和经济因素共同作用的结果。后来的学者将他的这个观点称为瓦格纳法则或瓦格纳定律。

E瓦格纳对此的解释是：（1）工业化的发展使得社会分工和生产的专业化日益加强，这一方面带来社会的进步，另一方面也因经济交往日益复杂化而导致各种摩擦和社会冲突的加剧，这就必然要求更多的公共管制和保护活动，从而导致政府行政支出的增加；（2）进入到工业化发展阶段之后，具有外部性特征的行业越来越多，为克服由于外部性而导致的资源配置效率低下和收入分配的不公平，政府需要直接地参与生产性活动，从而导致政府经济性支出的扩大；（3）随着收入水平的提高，在需求收入弹性的作用下，人们对教育和公共福利的需求也会扩大，政府社会性支出会增加。瓦格纳法则存在问题

第一，瓦格纳只是解释了财政支出绝对规模增长的原因，并没有解释财政支出增长速度超过经济增长速度的原因。第二，瓦格纳考察的是西方工业化国家的工业化时期这一特定的历史背景，没有考虑政治制度、文化背景，特别是公共选择等因素，如果考虑这些因素，这一规律是否存在？如果存在，又该如何解释？第三，瓦格纳法则集中分析了财政支出规模扩张的需求因素。但很显然，只有在供给方面也存在财政支出规模扩张的可能时，财政支出规模的扩张才能成为现实。英国经济学家皮考克和魏斯曼在1961年，提出了财政支出增长的“时间形态模型”。他们认为，在一个较长的时期内，财政支出的增长并不是直线型的，而是呈现出阶梯性增长的特点，这被称之为“梯度渐进增长论”。导致财政支出增长的因素有内在因素与外在因素，并认为外在因素是说明财政支出增长超过GDP增长速度的主要原因，故也称之为“内外因素论”。（二）时间形态模型该理论的前提假设是：选民享受公共产品和服务的收益，但却不愿纳税。政府在决定其财政支出时，必须密切关注选民对其所隐含的税收将会作出的可能反映，假定存在一个可以容忍的税收水平即“税收容忍度”，政府安排支出时必须考虑这个因素的约束。在上述假设的基础上，皮考克和魏斯曼作出了如下推论：随着经济增长，收入水平上升，以不变的税率征收的税收也会上升，于是，政府支出的上升会与GDP的上升成正向关系，这是财政支出增长的内在原因；但在非常时期，如发生经济危机、战争或其他重大灾难时，财政支出上升的压力骤然增大，政府被迫提高税收水平，而公众在非常时期也会接受提高了的税收水平。这是财政支出出现阶梯性跳跃增长的外在原因。（1）替代效应在战争等突发性事件出现时，社会公众能够忍受比平时更高的税收水平，当增税大量增加以满足财政支出需要时，相应地整个社会的私人支出就减少了，这种公共支出代替私人支出的现象称之为“替代效应”。在社会动荡结束之后，财政支出并不会相应减少至动荡前的水平，因为社会动荡造成的后果还需要政府去处理。（2）审查效应社会突发性事件的出现，往往会暴露社会存在的许多问题，这使人们认识到解决这些问题的重要性，在这种情况下，社会成员就会同意增加税收，以满足为解决这些问题所需的财政资金需求，从而财政支出规模可以继续保持在一个高水平上。（3）集中效应在正常时期，中央政府和地方政府的职责分工相对而言是固定的，但在社会动荡时期，中央政府集中更多的财政资金的这种做法却易受社会的认同，中央政府职能的扩大增大了财政收支的规模。这时，集中效应就出现了，由于集中效应的出现，使得政府的财政支出规模趋向于进一步增长。政府民用支出政府全部支出和平时期战争