关于生态补偿机制的现状及问题分析

关于生态补偿机制的现状及问题分析摘要生态补偿是全社会广泛关注的热点问题。在界定生态补偿含义的基础上,概述国内外生态补偿机制的进展,分析了存在的主要问题,展望了生态补偿的发展趋势。我国生态补偿尚处在探索阶段,生态服务功能价值的计算方法不完善是建立生态补偿机制面临的主要问题,建议深入研究不同领域、不同地区的生态补偿标准。

关键词生态补偿研究进展趋势

AbstractEcosystemservicecompensationisahottopicinChina.Thispapersummarizedtheconceptofecosystemservicecompensation.ThestatusofecosystemservicecompensationinChinaandforeigncountrieswasanalyzed.Itwasindicatedthatthecalculationmethodsofecosystemservicevaluearenotperfect.Howtodeterminethescientificandreasonablecompensationstandardsareveryimportantproblem.Compensationstandardsfordifferentecosystemservicevalueindifferentregionsshouldberesearched.Keywordsecosystemservicecompensation;researchstatus;prospect当前,人口、资源、环境之间的矛盾十分突出,树立“环境有价、资源有价、生态功能有价”的观念,尽快建立和完善生态补偿机制,促进资源的可持续利用和生态环境的可持续维护,已成为全社会广泛关注的焦点。建立和完善生态补偿机制,健全生态补偿政策,对实现我国区域之间、上下游之间、东西部之间经济资本和生态资本的平衡,调动全社会保护和改善生态环境的积极性具有十分重要的意义。1概念国内外关于生态补偿的研究和实践尚处于初级阶段,并未形成统一的概念。国外对生态补偿的定义强调生态恢复、重建或建设,生态补偿中的经济支付仅仅被认为是生态保护和建设的辅助手段之一。R.Cuperus等[1]认为生态补偿是对遭受破坏的生态系统进行修复或异地重建以弥补生态损失的做法。国内有学者从生态、环境、行政、经济、法理等不同角度定义生态补偿。毛显强等[2]从经济学角度定义生态补偿为:通过对损害(或保护)资源环境的行为进行收费(或补偿),提高该行为的成本(或收益),从而激励损害(或保护)行为的主体减少(或增加)因其行为而带来的外部不经济性(或外部经济性)。杜群等[3]从生态法理角度将生态补偿定义为:国家或社会主体之间约定对损害资源环境的行为向资源环境开发利用主体进行收费或向保护资源环境的主体提供利益补偿措施,并将所征收的费用或补偿性措施的惠益通过约定的某种形式送达到因资源环境开发利用或保护资源环境而自身受到损害的主体的过程。综合国内外学者的研究,可以认为:生态补偿是生态服务功能或生态价值补偿的简称,是以实现生态环境良性发展和资源可持续利用为目的、以经济手段为主的资源环境保护激励、制约机制,是生态环境相关社会活动外部性内部化的重要手段,具体包括2方面,一是对维护并提供生态服务功能的活动给予补偿,二是损害并降低生态服务功能的活动需支付补偿。2国外生态补偿机制现状从世界范围来看,一些发达国家已经实施了生态补偿制度,各国实施的生态补偿机制形式和内容各异,涉及森林、水资源、土壤等与环境相关的领域。较早的生态补偿政策有德国1976年开始实施的“自然保护政策”、美国1985年开始实施的“土地休耕计划”以及美国1986年开始实施的湿地保护政策等。目前,世界各国政府仍然是生态补偿的主要支付者。近年来,生态补偿市场化交易在各国也逐渐显现。总的来说,生态补偿可以分为政府主导和市场化运作2种形式[426]。2、1政府主导的生态补偿国外政府主导的生态补偿主要有3种模式:对相关者直接补偿、征收生态补偿税、实施区域转移支付制度。对相关者直接补偿是各国普遍采用的补偿方式。如美国政府购买生态敏感土地以建立自然保护区,同时对能提供重要生态服务的保护地以外的农用地实施“土地休耕计划”。明尼苏达州的罗切斯特,对水质起关键作用的水体沿岸的农民进行补偿[7]。纽约市通过投资购买上游Catskills流域的生态环境服务,解决供水水质问题[8]。墨西哥政府2003年建立了一个规模达2000万美元的基金,用于补偿森林提供的生态服务[9]。德国Baden2Württemberg州规定,在政府指定的水资源保护区的农民,如果遵守氮管理计划,使土地在收获后土壤含氮量低于目标限值,将得到一定的补偿[10]。荷兰政府为避免或减少基础设施工程对自然的影响,出台了生态补偿政策,补偿的目的是恢复受到影响的生态功能和自然价值。生态补偿税在欧洲比较普遍。瑞典、比利时、丹麦、西班牙、荷兰、芬兰、英国、法国、德国、意大利等国家,以各种与环境有关的税收(绿色税)等形式对生态环境进行补偿,税种包括碳排放、氮排放、硫排放、垃圾填埋、能源销售等[7]。瑞典是第一个实行税负转移的国家,做法是降低个人收入税,提高碳和硫的排放税。瑞典1995年征收的二氧化碳税的项目包括轻燃料油、重燃料油、煤、天然气。丹麦1993年的生态税收改革,增加了对汽油、柴油、煤、水、垃圾等的征收税款[11]。区域转移支付制度在德国比较完善。德国实行州际间横向转移支付,目的是改变地区间既得生态利益格局,实现生态服务水平的均衡[12]。2、2市场化运作的生态补偿市场化运作的生态补偿也主要包括3种模式:直接购买或补偿、水费等附加、兴建替代工程或采用替代方案。直接购买或补偿方式应用最为广泛。如美国的用煤企业因排放的二氧化碳被周围的林木吸收,用煤企业要对私有森林主进行补偿[13]。/shengtailunlixue/2011/0327/lw201103272116283875.html哥斯达黎加西北部的DelOro柑橘(CitrusreticulataBlanco)种植和果汁生产集团,20年一直购买相邻的巨蜥保护区所提供的生态服务功能。哥斯达黎加的EnergíaGlobal(EG)是一家位于Sarapiqui流域的私营水电公司,由于水源不足使公司无法正常生产,为使河流年径流量均匀增加,同时减少水库的泥沙淤积,EG公司按18美元/hm2向FONAFIFO(国家林业基金)提交资金,国家政府基金再在此基础上增加30美元/hm2,以现金的形式支付给上游的私有土地主,要求这些私有土地主必须同意将他们的土地用于造林。在法国东北部,自20世纪80年代后期以来,毕雷·维特尔瓶装水公司一直在做流域保护工作,他们购买了位于泉水附近的243hm2农田,并跟对流域保护起重要作用的农民签订了18～30年的协议,农民同意对另外1620hm2土地采取更为环保、良性的耕作方式[7]。此外,一些国家采用水费附加等方式实施生态补偿。哥斯达黎加采用水费附加方式,每年从首都圣约瑟2万多户用水者筹集资金,用于支付上游同意保留森林资源的农民[7]。哥伦比亚第2大城市卡利市的粮食主产区考卡河流域,水稻(OryzalatifoliaDesv)和甘蔗(SaccharumofficinarumLinn)种植者自发组织成立了12个水用户协会,自愿提高向CVC公司(哥伦比亚投资公司)交纳的水费,在原水费的基础上增加115～2美元/L,列入一项独立基金,由CVC用于支付改善河流流量。菲律宾也有类似的情况,Making森林保护区水资源的大多数用户都按月交纳额外的费用,用于支付流域保护活动[14]。采用替代工程或方案对生态进行补偿也在一些国家得到应用,如英国威尔士南部加的夫港湾建造的拦河坝,提供新的湿地,补偿损失的野生动物栖息地[15]。3国内生态补偿机制现状3、1理论研究在理论研究方面,生态补偿是目前研究的热点和难点问题。近年来,我国不少学者进行了探索性的研究,但大多数的研究内容主要集中在生态补偿的框架、要素、标准、途径等宏观领域。关于生态补偿的框架。王金南等[16]、黄婧[17]、杨道波[18]提出了构建我国生态补偿框架的建议。王金南等[16]建议从国家角度出发,建立包括西部生态补偿机制、重点生态功能区补偿机制、流域生态补偿机制和要素补偿机制构成的多层次补偿系统。黄婧[17]认为我国生态补偿应建立重要的生态功能区、大江大河(七大流域)、中小流域、661个城市饮用水源保护区补偿体系。杨道波[18]认为应从建立流域生态补偿入手,建立流域上中下游跨区域调水的生态补偿、上中下游生态环境效益补偿以及下游滞洪区退田还湖的生态补偿等。关于补偿的要素。梁丽娟等[19]认为生态补偿需要解决的3个基本问题包括补偿支付者和接受者的问题、补偿强度的问题和补偿渠道的问题。郑海霞等[20]归纳了生态补偿4个核心问题为流域生态服务补偿的原则、流域生态服务补偿的对象与范围、流域生态服务补偿标准和流域生态服务补偿机制。关于补偿的标准。目前研究提出的制订补偿标准的方法主要有3种。一是根据提供的生态功能的价值确定补偿标准。如徐琳瑜等[21]通过计算水库库区生态服务功能的价值,提出全额补偿标准。二是平衡生态功能提供的价值与机会成本确定补偿标准。葛颜祥等[22]、张其仔等[23]研究认为应从2个方面来制订补偿标准,即生态补偿主体环境经济行为产生的生态环境效益(生态服务价值)与生态补偿主体环境经济行为的机会成本。具体制订补偿标准可以应用支付愿意等方法确定,如杨光梅等[24]应用条件价值评估法(CVM)研究补偿标准,认为牧民受偿意愿由牧民养羊数量、受教育年限、草地现状以及对禁牧政策的支持程度决定,应根据牧民受偿意愿进行补偿。代写英语论文也可以应用博弈理论确定补偿标准,梁丽娟等[19]认为保护和补偿的“纳什均衡”是在自觉的保护生态环境意识下形成,补偿标准就是市场机制下生成的交换价值。三是平衡生态功能受益价值与损益价值确定补偿标准。吴晓青等[25]使用效益评价法计算出受益者的受益总量,使用收益损失法分析生态建设者因结构调整、经济活动受限等产生的经济损失,将受益者的受益量减去建设者的损失量,进行平均,得出受益者应提供的补偿数量。关于补偿途径与实施步骤。一是完善资源税或建立生态税。李克国[26]认为中国的生态补偿政策首先应完善资源税,把征收范围扩大至土地、矿产、森林、草原滩涂、地热、大气、水资源等领域。张其仔等[23]建议以生态税改革为主线,进行系统性的税收改革,建立生态环境建设者受益制度。马国强[27]认为应建立绿色税收政策,主要包括生态环境补偿税和生态差别税收。二是开征生态环境补偿费。李克国[26]认为开发、利用生态环境资源应该支付相应的补偿费。徐琳瑜等[21]研究厦门市莲花水库工程生态补偿问题,建议政府在城市生活用水水费中加收生态补偿费。三是多渠道补偿。俞海等[28]对南水北调中线水源涵养区生态补偿进行了研究,认为应进行多渠道补偿,补偿方式包括实行永久性的粮食补贴政策、开征水资源费和外调水的经济补偿等。四是建立综合补偿机制。李克国[26]认为应该建立综合补偿机制,即东部地区对西部地区进行补偿,流域间的补偿,下游地区对上游地区的补偿,城市对周边地区的补偿。张其仔等[23]则建议成立区域性环境保护委员会,在流域补偿上引入综合补偿机制,建立双边、多边区域生态补偿基金。刘桂环等[29]建议建立流域水权交易政策,探索流域水质水量协议等模式,建立流域补偿机制。从上述各方面的研究来看,我国生态补偿的研究尚处于起步阶段,框架不清楚,要素不明确,标准不科学,途径难操作。生态补偿缺乏基础理论支撑仍可能是今后一个时期制约我国生态补偿工作的重要因素。3、2实践探索自20世纪80年代中后期以来,中国政府展开了许多生态补偿的探索性尝试。最典型的生态补偿政策就是“退耕还林(草)”过程中对耕地农户按标准进行的经济补偿[30]。2007年国家发展和改革委员会组织有关部委正式开始研究生态补偿机制。一些地方积极开展实践探索,浙江、广东、安徽、江西等地起步较早,浙江省生态补偿工作推进较快,一些经验值得借鉴。浙江是第一个在省域范围内,由政府提出完善生态补偿机制的省份,对生态补偿做了探索性的工作。2005年8月,浙江省政府下发了《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》,确立了建立生态补偿机制的基本原则,即“受益补偿、损害赔偿”“统筹协调、共同发展”“循序渐进、先易后难”“多方并举、合理推进”。2005年5月,杭州市委办公厅和市政府办公厅下发了《关于建立健全生态补偿机制的若干意见》,明确了生态补偿机制的基本内涵和基本原则,提出要建立健全生态补偿的公共财政制度,明确生态补偿标准,制订生态补偿的产业扶持政策,建立生态补偿环境管理制度及生态补偿的市场化机制,逐步建立责权统一的生态补偿行政责任制度。浙江省德清县生态补偿的做法是,首先制订相关政策措施,其次明确资金渠道和使用方向。生态补偿使用范围包括:生态公益林的补偿和管护、以日常生活垃圾处理为主的环境保护投入、西部地区环境保护基础设施建设、对河口水源的保护、因保护西部环境而关闭或外迁企业的补偿、其他经县政府批准的用于西部生态环境保护事业的补偿[31]。4存在问题在生态补偿理论研究中,如何科学、合理地确定补偿标准难度较大。由于生态系统的复杂性,生态服务功能定价是一个较为复杂的问题。在理论上,生态服务功能价值的计算方法较多,主要包括生产函数法、避免成本法、替代/恢复成本法、旅行成本法、享受价格法和条件价值法等,但在实际操作中,计算过程复杂,不同方法计算的结果差别很大,很难得到科学合理的结果。在生态补偿机制制订方面,各地的补偿制度仍不完善,表现为:生态补偿缺乏有针对性的、持续稳定的资金来源;受益者支付和补偿建设者制度不完善,补偿不足的现象较为普遍;补偿网络与途径不健全,补偿主体和方式没有实现多元化;生态服务功能的估价技术与制度不完善,严重阻碍了生态补偿制度的建立。生态补偿实践工作仍处于探索阶段,主要表现为:点上有探索,面上难推广。浙江的做法也只适合经济相对发达的地区,没有建立真正的补偿专项资金。浙江省也只是对现有资金进行了整合,并没有实质性增加补偿投入,代写英语论文补偿持续性差。如退耕还林补偿政策,经济林补偿5年,生态林补偿8年,补偿的持续性较差,缺乏合理的预期,影响政策的实施效果。5发展趋势目前实施的生态补偿机制主要是政府买单,根据市场经济学原理,政府应是生态补偿机制倡导者和推动者,是生态补偿机制的利益相关者之一,而不是承包者。生态补偿机制应该由生态保护利益相关者共同建立,应是在生态服务提供者和生态服务购买者之间建立的一种长效机制。生态补偿标准在不同领域、不同地区都有较大差异,应研究根据生态服务价值评估或者生态破坏损失评估,建立起理论生态补偿标准,研究结合考虑市场、社会和群众承受能力所确定的补偿标准,研究补偿“接受方”和补偿“支付方”之间的协商谈判原则及商定补偿标准问题等。

6参考文献[1]CuperusR,BakermansMM,DeHaesHA,etal.EcologicalcompensationinDutchhighwayplanning.JEnvironMentalManage,2001,27(1):75289[2]毛显强,钟瑜,张胜.生态补偿的理论探讨.中国人口·资源与环境,2002(4):38241[3]杜群,张萌.我国生态补偿法律政策现状和问题∥王金南,庄国泰.生态补偿机制与设计国际研讨会论文集.北京:中国环境科学出版社,2006:61270[4]TheWorldBank.Promotingmarket2orientedecologicalcompensationmechanisms:paymentforecosystemservicesinChina.[2008202215].http:∥siteresources.worldbank.org/INTEAPREGTOPENVIRONMENT/Resources/Policy2NotePESINChinaENFINAL.pdf[5]MarjorieHuang,ShyamK.Watershed2basedPaymentforEnvironmentalServicesinAsia.USAID,WorkingPaperNo.06207,2007(8):229.[200