宅基地小产权房研究报告

宅基地小产权房研报告目录一、缘起-闲置与稀缺的矛盾 3二、宅基地之困-土地制度演进的产物 41、产权有限性 62、宅基地规模 7三、流转形式探索 91、地票交易模式 92、置换模式 11（1）上海宅基地置换 12（2）天津巿宅基地换房 12（3）浙江嘉兴“两分两换” 133、转权退出模式 14（1）江苏苏州农村宅基地退出方案 14（2）深圳退出方案 15（3）浙江温州、义乌农村宅基地退出方案 164、合作开发模式 17（1）都江堰“味江模式” 17（2）龙华模式 185、直接流转模式 18（1）广东模式 18（2）成都模式 196、模式的选择 19四、宅基地变革未来式探讨 201、区域差异分析 202、改革路径与意义 22一、缘起-闲置与稀缺的矛盾中国城乡二元结构导致城乡房地产业发展程度表现参差。一方面，城镇房地产行业经历制度改革已经进入成熟发展阶段，城市建设用地随城市发展更新不断增值且日益稀缺，而另一方面，农村房地产受制于土地制度仍然处于非市场化阶段。随着城市化进程的逐步深入，大量农村剩余劳动力向城市转移，依附于土地的农村人口比例逐渐减少，空心村现象普遍，形成了城镇建设用地稀缺与农村土地闲置的矛盾，症结在于人口的流动与土地难以流转的矛盾，这也直接导致城乡之间，承包经营权及宅基地使用权私自流转相当普遍。正因如此，农村土地流转也成为近期备受关注的政策议题。从2012年5月深圳土地改革方案出台，至今年1月国土部明确表示稳步推进集体产权制度改革，均旨在达成农村土地集约利用。而实际上针对于经营权，成熟的流转方式已经在南海、东莞、浙江等地形成范本，主要将承包经营权获打包转让给更有效率的其他运营商运营，或者以物业投资租赁方式出租集体土地，农民以股东身份获得收益。对于土地使用权的实质性流转则仍在探索中。我们认为，从宅基地流转角度出发研究对于土地矛盾问题更有意义，由于在十八亿亩的耕地红线下，从农用地流转探讨对于建设用地稀缺问题的解决路径显得绵薄，而宅基地本身即建设用地，实现流转的意义更为深远。同时，从利用效率角度，宅基地与城市建筑用地在人均面积以及容积率角度相差悬殊，流转将更易于土地优化配置。在城市边界持续扩张的今天，宅基地业已或即将进入城市设计空间，是为本文缘起。二、宅基地之困-土地制度演进的产物宅基地指农村集体经济组织为保障农户生活需要而拨给农户建造房屋及小庭院使用的土地，用于建造住房、辅助用房(厨房、仓库、厕所)、庭院、沼气池、禽畜舍、柴草堆放等。基于目前相关法规，宅基地的所有权属农村集体经济组织，农户只有使用权，不得买卖、出租和非法转让。然而宅基地产权属性在历史上曾经有过较大的变化。从农村土地制度历史沿革来看，由建国初期土地私有制演变为集体所有制，转折点始于社会主义改造，在这一阶段，农民所有的土地及其他生产资料均以入社的形式逐步演变成集体所有，然宅基地因“可不入社”的规定仍然保留私有属性，直至1962年才进入所有权与使用权分离阶段。从土地制度的演进来看，对于宅基地的定位由最初的私有制至最终以宪法形式确认为集体所有制，跨越三十载——在1954年社会主义改造时期，宅基地并未随大多数土地收编为集体所有，政策暧昧期宅基地规模明显增长。两权分离政策明确后，针对性法规主要集中于使用权规范方面，用以区分和管理非市场化的宅基地，与市场化建筑用地。由此，也使得宅基地呈现其最突出的特点，即产权有限性。1、产权有限性农村宅基地产权是包括宅基地的所有、占有、使用、收益和处置的一组权利束，其内容包括农民集体土地所有权和宅基地使用权。农村宅基地归农民集体所有，宅基地使用权归依法取得的农民所有，是所有与使用权相分离的、一户一宅的农村宅基地使用制度，产权分属不同主体是其最大的特征，同时，宅基地产权的这两种形式也都存在明显局限性。所有权方面，农民集体土地所有权并没有得到很好的界定和保护，这种集体所有更多地体现为名义上的所有，具体表现在：一是在实际所有（控制）上权属不清，农民集体经济组织形式多样，有组、有村、有乡、有镇，组、村属于村民自治的集体经济组织，而乡镇则是一级政府，这给所有权的界定和保护带来了相当大的法律难度；二是所有权发生转移时得不到很好的保护，虽然土地管理法第十二条规定，依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续，但事实上，迁村并点以及发生其它行政区划调整时，这种宅基地的集体所有权往往得不到很好的保护；三是土地所有权认定上缺乏标准，土地管理法规定，农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权，这实际上是把确权的权力交给了县级政府，这使得土地所有权的认定往往是一种博弈后权衡的结果；四是农村宅基地一旦确定为农民所有，就成为一种终生契约，农民集体经济组织对宅基地的处置权就无法有效行使。在使用权方面，宅基地使用权被定义为用益物权，即非所有人对他人之物所享有的占有、使用、收益的排他性的权利。然而实际上，农民在占有、使用、收益等方面，同样有面临各种限制。产权有限性意味着土地价值难以体现，在土地资源日益稀缺的当下是一大障碍。2、宅基地规模正因为政策经历变迁，同时产权具有限性，目前全国范围内的宅基地规模较大，同时利用率较低。由于缺乏对农村宅基地总量的直接统计数据，我们通过农村居民点的数量和农村居民点中农村宅基地用地比例大体推算农村宅基地数量。全国农村居民点用地面积从1996年的1645.73万公顷增加到2005车1657.47万公顷。根据村镇规划标准，以宅基地面积占居民点用地面积55%计算，得到全国宅基地面积和农村人均宅基地面积分别从1996年的905.15万公顷增长到2005年的911.61万公顷。由于近期缺乏公开的统计数据，我们在2005年数据基础上，根据近年城市征用土地面积测算，预计2011年底全国宅基地面积在850万公顷左右，全国户均面积约400平米。分区来看，规模最大的省份在河南、山东、四川、安徽等地，中部地区整体规模都较大。而以利用率角度来看，新疆、内蒙古及黑龙江户均面积最大，同时容积率最低，宅基地利用率最低。而利用率较低的区域，分布于北方的密度更高。三、流转形式探索由于现行制度，宅基地的流转较为困难，而随城市化的持续深化，农村人口相对减少，对于宅基地的吸纳能力也逐步削弱，宅基地闲置与城镇建设用地紧缺成为越来越显著的矛盾，这也是各地纷纷探索宅基地流转的动力。1、地票交易模式2008年12月，在中央有关部委支持下，重庆开始试行农村宅基地使用权地票交易，即通过宅基地置换建设用地指标方式，在农村空置等低效率使用的宅基地与城镇建设用地之间搭建供需平台。重庆市农村宅基地使用权地票交易的基本过程为：农民让渡宅基地使用权，将宅基地复垦为耕地并经验收合格后，产生等面积的建设用地指标；不同复垦项目产生的指标，在交易所被打包组合成地票，政府制定地票基准交易价格，进行公开交易；开发者通过竞标购入地票，选择符合城乡规划和土地规划的相应耕地，拟做自身建设项目；政府运用其征地权，将开发者所选耕地征转为城镇建设用地；对该建设用地实行招标、拍卖、挂牌，实现指标落地；该开发者如果在指标落地时竞标失败，则地票按原价转给竟标成功者；地票冲抵新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费。”需要指出的是，为了实现宅基地的生存保障功能，根据2008年12月1日实施的《重庆农村土地交易所管理暂行办法》规定，地票交易应适用于“拥有其他稳定住所、稳定生活来源”的农民家庭。“地票交易”以复垦形成建设指标的方式，将宅基地转化为一种权证进入市场，达到了扩充建设土地的目的。由于地票竞得者有权选择征用土地，这一方式将实现指标在发达城市地区与落后农村地区的流转，因此地票模式将实现三个目的：保护耕地资源、土地资源集约化以及城市反哺农村。自2008年地票制度形成，近年交易规模逐年提升，2011年交易规模逾3500万平，交易额达128亿，均价同样持续上升，2011年均价达366元/平米。但是地票制度的不足在于地票使用阶段程序繁复，开发商虽具有一定选择权，同时需要当地政府的支持，地票落地较有难度。2、置换模式所谓“宅基地置换”就是指通过对郊区农村宅基地置换及科学合理的规划，将区域内原有散落的农宅全部拆除，集中建设新型住宅小区，农民通过货币置换、异地住房置换、异地宅基地置换等方式购置，从而达到变传统的自由分散村落为现代标准的规划小区、改善农民的居住环境及实现二地集中、节约土地资源的目的。（1）上海宅基地置换2004年，上海巿政府在郊区划定15个村进行宅基地置换试点，并出台“两个意见”（即《关于加强本巿郊区宅基地置换试点土地管理工作的若干意见》和《关于加强土地管理，促进本巿郊区宅基地置换试点的操作意见》）指导和加强农村宅基地置换工作。上海巿宅基地置换试点的特点为“零基价置换、零土地批租”。即对于集体经济较强的农村，农民以其宅基地及房屋置换新建住房的，以建筑面积1：1入住新建住房。对于集体经济较弱的农村，根据农民原宅基地上房屋的评估价格，实行货币补差（凡愿意放弃宅基地的，可按地上建筑物评估价加上宅基地地基价给予补偿，宅基地不足180平方米的，以180平方米来补偿）。这种模式是目前政府所提倡的、上海郊区未来农民宅基地流转的主流模式。（2）天津巿宅基地换房天津巿从2005年下半年开始积极探索“以宅基地换房”建设新型小城镇和新农村的路子，并展开了试点工作。其大致流程可以简述如下：区（县）政府编制总体规划，报巿政府审批；组建小城镇投融资机构，负责小城镇建设；巿国土管理部门下达土地挂钩周转指标；农民提出宅基地换房申请，与村委会签订换房协议；村委会与镇政府签订换房协议；镇政府与小城镇投融资机构签订总体换房协议；投融资机构投资建设小城镇；小城镇农民住宅建成后，由村委会按照由全体村民同意并通过的分房办法统一分配；农民按照分配住宅进行搬迁；搬迁后按照土地挂钩周转指标数量对原宅基地进行土地复垦和土地整理，多余的村庄土地面积即为实施“宅基地换房”节约出的建设用地，一部分整理后进入土地巿场拍卖，用土地收益弥补小城镇建设资金缺口，另一部分作为储备用地以供今后发展之用。（3）浙江嘉兴“两分两换”浙江嘉兴在宅基地流转方面也进行了大胆探索，实行“两分两换”方案，其中“两分”即“宅基地和承包地分开，搬迀和二地流转分开”，两换即“宅基地置换城镇房产”，“土地承包经营权置换社会保障”。2008年，嘉兴成为浙江省统筹城乡发展综合配套改革试点，率先改革户口制度，取消农业户口、非农业户口分类管理模式，城乡居民户口统一登记为“居民户口”；同时在南湖区、平湖市等地实施“两分两换”工程试点，推动农户向城镇集聚和土地承包经营权成片流转。嘉兴巿在宅基地置换城镇房产上的具体做法各镇因实际情况不同而各有差异，置换方式大致可分为置换城镇住房、置换产业用房和货币补偿等三种方式，农户可自主选择单一或不同组合的安置模式。从实际效果来看，浙江嘉兴“两分两换”试点使农民离开宅基地和承包田而成为城镇居民，极大地促进了农村土地的整理和流转。因此，浙江省决定将全省推行农村集体土地入市，推广“嘉兴模式”。3、转权退出模式现行宅基地管理制度一方面限制了农村宅基地向非本集体经济组织成员流转，另一方面宅基地的退出机制严重缺失，无法适应当前快速城巿化、农村人口大规模向城镇迁移及要求土地高效集约利用的新形势。（1）江苏苏州农村宅基地退出方案2003年4月30日苏州市政府颁布《苏州市宅基地管理暂行办法》，其中对农村宅基地退出方面做了明确规定：进城农民的住宅符合规划的也可以将宅基地征为国有，由宅基地使用权人补办出让手续并按土地评估价的40%向政府补缴土地出让金后入市交易。”换言之，在城市规划已确定为居住区范围内的农村宅基地经政府征为国有土地后，其上农村住宅便可纳入城市房产管理，同时农民只需补交相应土地出让金，就可以将住宅在房产巿场中直接交易。（2）深圳退出方案深圳作为国内首个土地全部国有化的城市，2012年展开新一轮土改。此次方案在集体土地确权及流转方面均尝试重大突破。改革重点为完善国有土地制度，弥补土地征收过程中存在的问题，包括指“土地确权及违建处理问题”、土地转性、市场建设等。改革突出三点，一是以明晰土地产权为核心，健全土地权利体系；二是以市场化为导向，实现土地要素的自由流转；三是以城市发展为目标，创新土地利益的共享机制。确权作为改革工作的第一步最具挑战。由于在国有化过程中，原本因收归国有的390平方公里建设用地仍被原村民所占用，随着深圳城市更新的不断深化，土地资源溢价提升，确权难度逐步加大。2009年深圳发布的《深圳市人民代表大会常务委员会关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》中规定，原村民在100平方米宅基地上建的建筑面积为480平方米的房子，以及利用100平方米工商用地建的房子，有望在补交部分地价后，获发房地产证。除此之外，则可能被拆除或没收。“处理决定”指出，对于非法占用已完成征、转地补偿手续的国有土地，严重影响城市规划，又存在严重安全隐患的，予以拆除；不违反城市规划，或者违反城市规划但可以采取改正措施加以利用的，予以没收。2012年土改方案中提出将出台上述处理决定配套文件，推进确权执行。（3）浙江温州、义乌农村宅基地退出方案浙江温州对农村宅基地退出方面的规定是：城镇规划区内的农民转让房屋，其宅基地先由市、县政府统一征为国有，然后参照国有划拨土地使用权转让管理办法办理出让手续；城镇规划区外的农民转让房屋，如转让双方均为农业户口且户籍同属一个县（市、区），且受让方在该县（巿、区）无宅基地，允许转让，如转让双方不符合上述条件的，依照城镇规划区内的农民房屋转让程序办理。转让方出让宅基地使用权后不得再申请宅基地建房。浙江金华义乌则将农村宅基地分为城区型农村宅基地和城郊型农村宅基地两类。对城区型农村宅基地，只要取得产权证就可以流转，无流转对象、流转条件、流转方式等的限制：对城郊型农村宅基地，其上未建房屋的，只要权属合法并取得产权证即可流转，其上建有房屋的，只有经过登记的宅基地才可流转。对于具体的流转管理，采取将流转的集体土地先依法征为国有，按国有土地出让、转让、抵押、出租的程序和方法办理。4、合作开发模式（1）都江堰“味江模式”2008年汶川地震灾后，灾区政府积极探索以“宅基地联合建房”的方式，鼓励和吸引社会资金参与灾后重建，推动灾区和谐发展。其中比较典型的是都江堰巿的“味江模式”。都江堰巿引资北京昊海立德公司参与青城山镇味江村12组的灾后恢复重建。在全组16户农户同意的前提下，该公司整体开发2319亩宅基地，除为每位村民提供40平方米住房和相应的公共服务配套设施外，节余出20亩宅基地用于开发旅游项目；另外租赁300亩的耕地和林地作为项目实施地，按每年每亩400公斤大米和200元租金，直接交付给流转农户；项目合作期限为70年。在宅基地产权方面，根据成都巿《关于重灾区灾毁住房联建等有关事项的通知》和《都江堰巿人民政府关于加快灾后农村住房重建的实施意见》的规定，受灾农户与联建方共同向市（县）国土资源局提出土地登记申请，由市（县）国土资源局对受灾农户的原宅基地使用证进行变更，为受灾农户自住用地发放集体建设用地使用证，取得方式为“划拨”，土地用途为“住宅”；为联建方使用的剩余集体建设用地发放集体建设用地使用证，取得方式为“出让”，土地用途为“非住宅”，土地使用年限参照国有建设用地出让年限或自行协商确定，联建方可以取得相应房屋及其宅基地的产权，并可流通、买卖，但是宅基地所有权仍然归属于农村集体所有。实践中，已有联建户领到了《房屋所有权》和《集体土地使用权》，并可流通、买卖。（2）龙华模式2004年，龙华村开始推进农村宅基地置换，具体做法是：政府先对农村宅基地的集体土地所有权、使用权和房屋所有权进行确权颁证，然后统一规划建设农民新居——龙华社区，农民以整理出的部分宅基地置换新建公寓和商铺，其土地性质为集体所有，在集体经济组织成员之间可以交易。此外，成立龙华农民股份合作社，农民以其剩余宅基地、自留地、集体非耕地的使用权入股。合作社下设成都龙华股份有限公司，对龙华社区集体资产进行置业、投资、建筑、物管、园林景观和广告经营，年底进行股份分红。此外，龙华村还打破行政区划，结对整合地处龙泉山深处的大兰村，两村共同组建龙华股份公司。大兰村民在自愿流转宅基地权益的前提下，申请加入股份公司，搬迁入住龙华社区，与龙华村民享有同等权益。大兰村旧房由公司统一拆除、统一复垦，并进行生态休闲旅游项目开发。5、直接流转模式（1）广东模式早在2001年，广州市就曾提出通过补交地价，使宅基地使用权和房屋进入巿场进行交易的方案，但因具体操作问题，未能正式实施。2005年10月广东省政府颁布《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》规定，农村集体土地将与国有土地一样，按“同地、同价、同权”的原则纳入土地交易巿场。2007年2月广东省囯土资源厅草拟了《关于加强农村宅基地管理的通知》，并上报省政府审批。根据《通知》内容，在坚持“一户一宅”原则的前提下，农民合法的农村宅基地将被允许上市流转，以使农民分享宅基地使用权出租、出卖、出让获得的利益。（2）成都模式成都巿在农村产权交易方面积极探索，率先成立了农村产权交易所为林权、土地承包经营权、农村房屋产权、集体建设用地使用权、农业类知识产权、农村经济组织股权等农村产权流转和农业产业化项目投融资提供服务。根据“地随房走”原则，农村房屋产权进入市场交易，宅基地使用权势必随之流转。2007年8月成都市出台《集体建设用地使用权流转管理办法》规定：农村宅基地在严格执行“一户一宅”的法律规定下，宅基地使用权由区（市）县人民政府登记造册，并在核发集体建设用地使用证或宅基地使用证的前提下进行流转。并规定农村村民出卖、出租住房后，不得再申请新的宅基地。6、模式的选择纵观以上五种主要流转方式，尽管广东省在宅基地直接流转方面积极探索，但目前仍然未成规模——因其需冲破的政策樊篱仍较深厚。而其他不管是地票模式、置换模式还是转权退出模式，均需国家征收土地的环节从而使得宅基地市场化。在具体方式选择上来看，地票模式因其在城乡建设指标流转方面更具灵活性，对于仍处于中心城区人口集聚期的区域而言更具借鉴意义；置换模式以及转权退出模式往往与城