存款保险制度的国际经验与中国选择

存款保险制度的国际经验与中国选择

一、国内外关于建立存款保险制度的研究现状随着中国金融体制改革的深入，银行系统的风险日益严重。如果只有建立存款保险，就足够了。在国外以Bryant、Diamond和Dibvig为代表的支持者认为,防止存款人挤兑的一个最优政策就是建立存款保险制度;但Park认为存款保险加大了信息不对称问题,导致银行恐慌和危机的传染;Dowd认为政府支持下的存款保险会弱化银行的竞争力并使其更易失败。Demirguc-Kunt、Asli和Detragiache的实证表明,存款保险制度增加了银行体系的脆弱性。笔者以为,之所以会出现上述两种截然不同的观点,是因为他们各自站立的角度不同。在国内,杨胜刚、高阳等通过对国外存款保险制度的比较研究得出了在我国建立存款保险制度的启示;贺瑛在对国外存款保险的实践作了全面考查后,认为组建存款保险公司是现阶段中国的理性选择;陶存文认为最重要的是研究如何设计我国的存款保险制度;易诚论证了存款保险制度可以为我国金融运行提供安全保障;曹元涛通过构建不同存款保险制度的替代模型,提出隐性和显性存款保险制度并无优劣之分;高建华认为,考虑到实施可能引发的逆向选择和道德风险问题,我国目前不宜推行存款保险制度;王建军认为,在资信评估缺位、信息不对称以及存在监管缺陷的前提下采纳显性存款保险制度是危险的;钱小安、苏宁各自分析了有效存款保险制度需要具备的前提条件,并提出制度设计的初步框架。笔者以为,国内外学者大都只是从必要性或可行性方面对建立存款保险制度进行了理论探讨,这些研究都没有系统的分析我国建立存款保险制度所需要的条件,以及在我国建立存款保险制度的现实困境。本文认为,如果建立存款保险制度的条件不具备,盲目建立存款保险制度将是十分危险的,因为它有可能导致我国信用体系的崩溃。所以与其盲目推出存款保险制度,不如为加速建立这一制度创造良好的条件。二、挤兑发生的假设及国家和居民的博弈空间从国际经验看,存款保险制度的初始基金有三种建立模式:政府全额投入、银行等存款机构全额投入和两者共同投入。由于我国目前实际上实行的是一种中央政府的隐性存款担保制度,在这种情况下,因为风险可以转嫁,地方政府和存款机构都没有积极性建立显性存款保险制度。这样如果要建立显性存款保险制度,其所需之初始保险基金中中央政府投入的部分将会占绝对比例。此外,如果建立显性存款保险制度,只有在中央政府投入的初始保险基金数量超过维持公众信心的最低数量界限时,才可能避免挤兑发生,因而我们假定:(1)维持居民信心的存款保险初始基金最低数量界限为T。(2)存款保险初始基金为B。(3)中央财政收入为N,B是N的增函数,即B=5(N)。在B中,中央政府投入的部分将会占绝对比例。除了上述基本假定以外,本文还暗含如下假定:居民和国家都是理性的;在没有显性存款保险制度之前,我国实行的是国家信用基础上的隐性担保制度;由政府主导制度变迁。在做出上述假定以后,我们将构建一个国家和居民的无限次重复博弈模型对我国存款保险制度的效率问题进行分析。模型参与人包括国家和居民;国家和居民的战略空间分别为:实行或不实行存款保险制度;挤兑或不挤兑。由此,国家和居民各自的效用如表1所示。其中:A:国家信用担保成本。该成本是国家隐含的承诺,为或有负债,一旦发生挤兑,就有数量变为现实的救助成本。C:因居民挤兑而给国家造成经济产出下降等一系列损失。D:在挤兑发生时国家的救助成本。E:存款保险最高限额。F:银行破产清算后,居民能够得以收回的清算价值。G:道德风险外溢和政策性业务造成的不良资产。G1和G2分别代表国家在显性和隐性两种存款保险制度下形成的不良资产数额,实行显性存款保险制度必然要加强对银行的监督和完善银行公司治理,所以本文认为,G1<G2。θ:居民的存款本金。i:名义利率。ω:国家保持宏观经济金融稳定所获得收益。J:为国家监管成本与干预成本(如干预造成的不良资产等)之和。J1和J2分别代表国家在显性和隐性两种存款保险制度下的J值。在显性情况下,国家将减少对银行具体经营行为的干预,相对J2成本下降,所以本文认为J1<J2。(一)不实行金融体系安全的规则从上述博弈模型可以看出,在不实行显性存款保险制度的情况下,居民挤兑或不挤兑的效用都等于θ(1+t),所以此时重点要看国家效用。由于国家拥有强大的金融控制能力和信用能力,所以其控制成本G2+J2小于其控制收益,而A又是或有负债,由此在不实行显性存款保险制度的情况下国家效用ω-A-G2-J2。假如挤兑发生,国家付出救助成本为D,所得效用-D<0,显然ω-A-G2-J2>-D,所以国家选择不实行是占优策略。因此,(不实行,不挤兑)是一个纳什均衡。但是,在不实行显性存款保险制度的情况下,国家实际上提供着隐性的全额担保,银行一旦发生危机,国家必须救助,所以居民因无需考虑存款风险问题,也就缺少了对银行的监督。同时,国家的全额担保也激励了银行的逆向选择与道德风险,加上承担政策性业务造成的不良资产,导致银行产生巨额不良资产(相关数据参见表4),使银行风险不断积聚。当风险累积到危及金融体系安全时,国家又不得不进行救助。由此,国家和居民(不实行,不挤兑)的解就是一个低效率的纳什均衡解,是以大量资源的低效配置为代价的。(二)国家寻求隐性担保制度的替代制度—挤兑发生的数量界限随着改革的不断深入,地方政府和银行谋求自身利益最大化动机不断增强,但是有效的金融控制体系却一时难以确立,理论上,当控制成本超过收益时,国家就会选择退出策略,可是在我国却难以作出退出选择,结果导致控制成本G2+J2的持续上升。假如控制成本G2+J2超过国家稳定收益,国家效用ω-A-G2-J2<0,当ω-A-G2-J2<-D时,意味着国家不仅没有净收益,而且需要付出的救助成本超过了国家的承受能力,所以国家无力对居民的存款全额兑付,此时挤兑将会发生,信用体系将会崩溃。由此我们得出现阶段国家可以承受的维持隐性担保制度的最大数量界限为D,即国家将在(0,-D)这个效用区间内有积极性寻求隐性担保制度的替代制度。因为隐性担保继续存在,一方面将使得市场约束机制无法有效实施,另一方面,国家要面对循环上升的控制成本,因而有很大的积极性想从这种隐性担保中退出去,变无限责任为有限责任。显性的、有限的存款保险制度是一种比较理想的替代制度,符合国家效用最大化原则,因而国家有积极性推行这个制度以使自身从全额担保中退出。(三)-b-3g-j1的现行政策如前所述,当ω-A-G2-J2=0时,国家开始寻求替代制度,且积极性会越来越大,而当救助成本超过国家承受能力时,挤兑发生,信用体系将面临严峻的挑战直至崩溃。信用体系崩溃后,国家效用→-∞。但是假如实行显性存款保险制度,即使发生居民挤兑,国家仅支出B+D,其效用(-B-C)虽依然为负,但显然大于-∞,因此实行显性存款保险制度是占优战略。此时尽管居民的效用E+F<θ(1+i),但是对于国家而言(实行,挤兑)相对于(不实行,挤兑)是一个优战略,国家显然会推行显性存款保险制度。而在国家实行了显性存款保险制度的前提下,居民选择不挤兑显然是占优战略。由此对于国家和居民双方而言(实行,不挤兑)的解是双方都追求的一个最优解。然而对国家来说,从不实行到实行却是惊险的一跳,这一跳能否成功取决于ω-B-G1-J1是否大于-B-C。因此,显性存款保险制度下纳什均衡解是存在的,但是有两个条件:第一,必须满足B>T;第二,G和J被控制在国家能够承受的限度之内。我们知道,只有在国家有充足的财政能力,银行资本充足、治理结构完善、资产质量高、风险低,金融监管有效、金融市场秩序良好的前提下才能同时满足以上两个条件。三、日本银行公司的治理能力如前所述,要建立我国的存款保险制度,首先要有强大的财政能力以使初始基金的数额至少要达到,其次金融监管必须有效,第三是银行公司治理机制要完善,尤其是要解决好资本金和不良资产问题。但是,这几个条件目前我们都还不完全具备。(一)部分国家和我国中央财政收入占gdp的比重较虽然我国财政收入一直在持续增长,但中央汲取财政的能力却在不断下降。从1978年的31.2%下降到2004年的19.3%。如果根据假设(3),我们建立存款保险的初始基金绝大部分需要由中央政府投入的话,我们目前基本不具备建立显性存款保险制度的经济基础。表2反映的是实行存款保险制度的部分国家与我国中央政府财政收入占GDP的比重。上表表明,我国中央财政收入占GDP的比重不仅低于发达国家,而且低于发展中国家,2003年只有法国或荷兰的1/4,仅与孟加拉国持平。此外,由于我国是一个信用整体缺失的国家,除了国家信用外,似乎没有任何一种信用足以维持居民信心,由此,在同等条件下,我国中央政府必须投入更多的资金建立存款保险基金才能替代国家信用。但是在我国“弱财政”的状况下,一次投入大量资金显然是不现实的。(二)道德风险较普遍建立存款保险制度要以有效的金融监管为前提。但是我国现行金融监管制度还不够健全完善,主要表现为:监管重点不明确、风险识别滞后、监管手段不充分、监管有效性低。加之国有金融机构通常都承担有一定的政策性任务,道德风险较为普遍。监管者对金融机构优劣的判断通常都是以是否合规作为主要标准,风险监管相对滞后,结果使大量的呆坏帐最终不得不由国家全部承担。因此,如果不对监管的目标和方式进行重新定位,即使建立了保险基金,结果仍会因为大量不良资产的侵蚀,最终归于失败。(三)我国金融业存在的问题良好的公司治理对于银行业稳健运营具有重要意义,而银行业稳健运营又是建立存款保险制度的前提条件,但是我国银行业在公司治理方面普遍存在严重缺陷。我们知道,公司治理涉及很多方面的内容,但限于篇幅本文仅选取较为重要的两个方面加以分析。1.中国金融业的资本充足程度银行的资本金是弥补亏损的底线,也是传达其实力雄厚的一个信号,资本金严重缺乏势必会造成存款人信心不足,容易引发挤兑。我国在1998年、2003年、2004年和2005年,分别多次向四大国有银行注资,才使其主要指标达到或接近国际规定的标准。如表3所示,虽然2004年中国银行业的资本充足率有了较大的提高,主要银行达到或超过8%监管要求,个别银行达10%的稳健水平。但是假如按照原资本监管口径计算,按照尹中立的测算,2003年底,我国商业银行的加权平均资本充足率是5.75%,四家国有银行为5.3%,11家股份制商业银行为7.4%,都低于8%的最低监管要求,更低于美国平均12%以上的水平。要达到8%的最低要求,需要补充3400亿元,如果要达到10%的稳健要求,则需要补充6300亿元。如果按照新的资本金管理办法的要求,存在的资本金缺口更是高达2万亿元以上。可见,解决我国银行资本金问题是长期的,企图通过一两次注资就能解决是不现实的(一方面国家财政能力弱,发行国债又有数量和比率控制,另一方面外汇储备增长具有不稳定性,不可能长期大量的投入),更何况随着银行资产规模的扩大,又会对资本金产生增量要求。2.控制性的不良资产银行业的不良资产问题一直是我国的一大金融隐患。我国国有商业银行的不良贷款情况详见表4。虽然中央政府在1999年至2005年期间多次对国有银行不良贷款进行过政策性剥离或核销,但目前不良资产问题依然非常突出。从表4可以看出,经过多次剥离与核销后,国有银行不良贷款率与不良贷款额并没有实现双降,依然徘徊在35%和3.5万亿左右,这说明金融机构还在生成新的不良贷款。除了国有商业银行,股份制商业银行的不良贷款也在持续攀升,据中诚信国际信用评级公司的报告显示,2004年深圳发展银行,不良贷款余额较2003年大幅上升24.21%,不良贷款