社会事业市场化的现状与思考

社会事业市场化的现状与思考

一、从客体上来看,两者主要不同自过去10年公共管理研究中，营销是一个著名的词汇，也是公共物品提供的一种新实践模式。然而,市场化又是一个容易产生歧义的话题。有时候因为意识形态的刚性甚至会被误读而带上了政治色彩。事实上,第三部门市场化的理论和实践与公共企业(国有企业)市场化有所不同,并不是单纯的民营化,更不是一些不明就里的批评者所理解的“卖”。在民营化大师萨瓦斯(E.S.Savas)那里,社会事业的市场化可以界定为“更多依靠民间机构,更少依赖政府来满足公众的需求”。“通过合同承包、特许经营、凭单等形式把许多公共服务责任委托给处于市场竞争中的私营公司和个人”。如果要给社会事业市场化下一个中国特色的定义,我们倾向于这样认为,社会事业的市场化是指这样一种过程:通过政府与市场主体和其他社会组织之间的合作,利用竞争机制、价格机制、供求机制与约束机制,调动社会资源参与原先由政府主导的社会事业供给过程,从而提高这种公共物品的供给效率,改善整体绩效。其实,社会事业的市场化与我们通常所说的政府公共服务的市场化是两个很容易混淆的概念,在我们看来,二者至少有两个层面的差异。其一,社会事业市场化的客体主要是社会事业,虽然这类事业的兴办者大多是政府,但是在形式上,事业组织是直接供给这部分公共物品的。而广义的政府公共服务则是一个外延很宽的范畴,这些服务的提供者多数都是政府本身,而在有的语境下,它甚至可以包括公共企业的公共物品供给和政府的社会管理。因而从这个意义上讲,政府公共服务的市场化是一个更宽的范畴。其二,社会事业市场化的客体具有明显的弱强制性。陈国权和李院林认为,这种弱强制性是指某一公共物品的属性中包含了强制性的色彩,但这种强制性既不是该公共物品唯一的属性,甚至也不是该公共物品的主要属性。因此,该种物品可能不需要借助拥有强制权力的公共部门来供给,而且,这种可能性并不会导致公共物品供给数量和质量的明显下滑,甚至在某种程度上还可以促进这种物品质与量的同时提高。与社会事业市场化的客体不同,政府公共服务的市场化中则有一部分带有明显的高强制性,一些有政治统治意义的政府公共服务在西方国家也开始被市场化。在美国,甚至连很多监狱都已经承包给了私营机构。这个极端的例子可以帮助我们认识政府公共服务市场化与社会事业市场化之间的一些差异。在我国,对于拥有3000万编制的130万个事业单位而言,改革难度之大可想而知。由于我国事业单位广泛地分布于众多行业之中,财政来源、运转状况和管理体制千差万别,套用一种改革模式几乎不可能。因此学术界和实务界比较公认的基本改革思路就是科学分类、合理分流。对于现有事业单位的分类,目前理论界的观点大同小异。有的学者将中国事业单位分为行政支持类事业单位、纯公益类事业单位、准公益类事业单位和经营类事业单位,有的学者称之为行政管理类、社会公益类、技术与中介服务类和生产经营类。国家发展和改革委员会经济体制综合改革司司长范恒山博士从宏观上对我国目前的事业单位做了这样的区分:一是直接承担政府行政职能、为政府服务的事业单位:二是承担社会事业发展职能、为社会服务的事业单位;三是承担着中介沟通职能、为市场和企业服务的事业单位。但是从总体上看,我国现有的社会事业组织主要有行政支持、生产经营和中介服务三大类,对于这种分类中的许多事业组织,都可以采用市场化的改革方式。在事业单位的市场化改革中,主要有两种基本模式,一种是公共企业改革意义上的民营化,另一种是亚市场机制。对于我们分类中的生产经营性事业单位,主要的改革策略应是市场化。当然,对于社会事业市场化的适用范围,也不只局限于生产经营性的单位,这里有一个业界认识逐渐深化的过程。例如在几年前,有人将广播电视、新闻出版等行业视为政治性较强而必须由国家举办的社会事业,而认为不能实行社会化,但是随着人们观念的进步和认识的深入,全国很多地方在坚持“党管新闻”原则的基础上,已经对广播电视、报纸等新闻媒体进行资源整合和多元融资,纷纷成立广电集团和报业集团,积极开展市场化改革和产业化运作,并将竞争性的人才录用辞退机制和绩效考核机制引入这些原来的事业单位,取得了很好的效果。再如在常常少人关注的殡葬业,杭州市就进行了大胆的改革,他们将全市的殡葬事业产业化,成立了一家股份制殡葬服务总公司,殡葬系统全体转为企业编制,实行全员合同制,公司从业人员全部实行双向选择,竞争上岗。民政局与公司签订合同,年底由人事、财务、主管处分头按合同考核,对领导进行奖惩。我们相信,随着实践的深入和认识的提高,更多的社会事业可以进行市场化改造。二、建立政府主导、多元吸股的市场化管理机制由于生产经营性的事业单位本质上属于参与经济活动的市场主体,因此原有的事业单位身份导致产权无法明晰,经营管理者缺乏搞好本部门的有效激励,服务效率低下。在国有企业改革中,核心问题是产权和激励机制,这个问题不解决,改革将很难取得成功,而对于生产经营性的事业单位来说,问题就更加严重。盛洪认为,对于国有企业来说,国有的产权是明确的,但是没有有效的委托代理机制和激励机制,而多数事业组织,根本不按照企业的标准要求,约束就更差,这是导致国有事业单位低绩效的深层次原因。对于这些事实上的企业而言,没有按照市场约束降低成本、提高效率的有效激励,另一方面还依靠事业单位的身份吃着“皇粮”,享受税收和问责等很多方面的特权。在我们调研过的厦门市一些此类事业单位中,都不同程度地存在着这样的问题。在制度经济学看来,制度是决定经济绩效的内生决定性变量,而制度中最核心的就是产权制度。政府力量继续主导生产经营性的社会事业,只能是延续资源配置的低效率,对改善公共服务的绩效并无实质帮助,应该果断退出。政府应该逐步厘清“服务提供或安排与服务生产之间的区别”,因为这是“整个民营化概念的核心,是政府角色界定的基础”68。前美国纽约州州长马里奥·库莫(MarloCuomo)的名言应该被我们牢记:“政府的责任不是提供服务,而是确保服务被提供。”组织公共物品的生产并进行有效监管,才是政府在生产经营性社会事业单位改革后的正确角色。在几类事业组织中,生产经营性单位最容易辨识,目标模式明确,改革阻力也相对较小,所以一些改革走在前列的省市基本都将生产经营性事业单位的市场化改革作为整个社会事业分步改革的第一步。不久前,江苏省有15家应用型科研单位由科研人员买断国有资产,完成转制。在南京市,2003年一年就完成了102家经营性事业单位的市场化改革。在苏州的16家科研单位中,有12家国有资本全部退出,转为经营者骨干持股的民营科技企业。这些改革的核心就是明确产权,仍需要国家力量占主导的事业,在坚持国有产权的基础上尝试多元吸股,保持国有控股,同时设计有效的激励机制,解决国有事业单位长期存在的缺乏工作积极性问题。对于可以出售或承包的事业单位,在合理估价的基础上大胆出售给个人或私营机构。很多省市的市场化改革走的也基本就是这样一条道路。在实践中,我们可以采用的途径有如下几种:1.对出售社会事业单位产权的性质没有明确对于那些政府应该完全退出的事业组织,可以经过财产核算和资质认证,通过招投标方式出售给个人或者企业,由他们来兴办,而政府只负责监督管理。在市场化的方式中,这是较为激进的一种。它通过一步到位的方式解决了产权问题,理论上是最优的。但是这里需要注意两个问题:一是公开出售的事业单位性质要严格限定,那些与生产和市民生活密切相关的最基础性的社会事业和关系到国家安全的少量特殊事业,仍应由政府兴办,而不应采取这种方式。二是我们要对出售这种解决产权问题最便捷的方式有一个全面的认识。事实上在很多转轨国家,除了新闻传播业等领域外,出售社会事业单位所带来的绩效增长并不非常明显,尤其在一系列“制度约束”还没有建立起来时更是如此。匈牙利、波兰等国相当多的社会事业单位仍是由政府出资兴办的。而在中国,特殊的国情决定了在切实可行的资产评估机制、招投标法律法规等一系列基本制度形成之前,无论是国有企业还是社会事业单位,采用公开出售的方式都无法回避国有资产流失、社会利益受损的可能。既然在国有企业产权改革中会出现严重的“贱卖”问题,那么在事业单位市场化中仍旧难以避免这种可能。更何况规范事业单位市场化改革的相关法律法规基本是空白,实践中一些中小型事业单位的“合伙人购买”也出现了串谋、寻租和国有资产流失的问题,因此,总的来看,这种方式的采用应该相当审慎。2.给予原属机构的相对人提供空限内的空间信息这种方式用于那些专业性较强的事业单位,改制时事业单位的所属部门和受让组织签订协议,以有偿或无偿的形式转让给接受单位。典型的例子就是一些市属的科研机构和咨询机构转让给高等院校或大型企业,高校和企业以物质或非物质的形式在约定期限内为原属机构提供回报。2004年原属部队的几大军事医学院全盘交付所在省市管理,就是一种典型的事业单位协议转让。协议转让虽然并没有很快明晰事业单位的内部治理结构,但至少解决了这些单位的归属问题。就组织而言,产权得到了界定,为进一步的改革奠定了基础。学界在研究协议转让合理性的时候认为,就政府而言,这种方式使政府减轻了财政负担,接受单位付出的成本较小也使其容易接受。而就整个社会而言,整体福利并没有明显减损。未来几年里,很多地区可以尝试出台一些地方性法规,将协议转让这种市场化的运作方式确定下来,对于很多科研院所、培训机构、服务保障机构都可以用这种方式予以转让。协议转让的不足之处在于适用范围较窄,事业单位的运行状况可能影响有接受意向单位的决策。3.采用行政主管部门的方式进行管理,通过组这是目前理论界和实务界较为认可的一种保守的市场化方式。它通过建立事业单位股权体系,吸纳社会资金和民间资本,使事业组织的投资主体多元化。这样的方式用分散产权到出资人的方式将传统的法人“虚置”变为多元化法人治理。这是一个很大的进步,使事业单位出资人形成了风险共担、资源共享、收益分摊、责任共担的治理机制,从而在一定程度上解决了管理者激励不足的弊端。这种方式已经在医疗机构和民办教育机构中得到一定程度的实践,有成功的经验可循,推广的机会成本和风险都属可控,可以大胆采用。目前比较通行的方式是,吸股后改制的组织中由出资者和行业行政主管部门代表组成董事会或理事会作为决策机构,由其聘用行政负责人负责日常事务并对董事会或理事会负责,有条件的单位还可以设立监事会。这种类似股份公司的管理体制是股份化和管理专业化的必然要求,带有普适性。从目前国内其他城市相关经验来看,运作效果尚可。事业单位市场化改革成功与否直接关系到人民群众享受公共服务的可能性和质量,因此在一些重要的公益性领域保证国有资产占主导是必要的,政府部门可以对这些领域市场化改革中多元吸股的份额做出一定的限定。卫生部正在制定的《医院体制改革指导意见》就规定,在公立医院的股份化改造中,国有资产的持股权不低于51%。而在新闻出版事业改革中,国务院和中宣部也规定,吸收社会资本过程中也要保证国家绝对控股。4.关于市场化方式这种方式产生于较早实践的承包制。应该说合同承包是我国事业部门较早实践的一种初级市场化方式,最早出现在一些事业单位的内部工勤、餐饮、保安等部门。它通过将所有权与经营权分离、将获益权分割共享来激励承包人,客观上改善组织绩效。以往的实践中,我国很多城市都有出售事业单位方面的教训,其中一部分就是因为招投标过程中未对投标者的资质和经营管理能力予以充分了解、或者由于信息不对称,而将事业单位卖给了并不具备管理事业单位能力的机构或个人,不仅没有提高效率,反倒影响了公共服务的质量。为了基本杜绝这一现象的发生,我们可以提出租售联合的制度设计:在事业单位出售之前,设定一到两年承包期,由招标的中标者进行管理,由政府对管理绩效进行评估,决定在承包期结束时是否将事业单位正式出售给中标者。这种方式的不足在于成本较高,而且中标者购买管理事业单位的激励可能会因承包期的存在而受到影响。以上所述的是一般意义上的市场化,事实上在第三部门改革中市场化的方式一直存在争议,曾经有国内学者撰文指出,这种实质上的民营化绝非社会事业改革的唯一途径。相反,民营化后监管体系不健全、公共精神稀缺等等问题都可能使事情走向反面,北京新兴医院和福建连江医院见死不救的丑闻就是典型的例子。有的学者认为,社会事业改革的本质在于制造竞争,而非民营化。美国学者迈耶(John.R.Mayor)等人指出,当竞争存在时,民营化就具有减少成本和改善城市服务质量的潜力;如果没有竞争,这种改革就可能没有什么效果,甚至可能导致服务水平的下降。尼古拉斯·亨利(Nicholas.Henry)的观点更为直接,他说,竞争而不是民营化可能是带来更有效率与效能提供服务的真正原因。在对市场化本质更新观念的基础上,西方学者提出了“亚市场机制”(Sub-marketmechanism)理论,并已经在政府部门得到识别和应用。这种从国外政府管理改革中借鉴来的理念,同样可以尝试用于我国的社会事业改革。“亚市场机制”是在相同性质的组织中间组建一个小型联合体,通过货币或物质化符号作为联系纽带和激励因素而制造竞争的机制。目前应用比较多的领域就是医疗和教育行业。在教育领域中,可行的做法是:以类似西方“教育券”的形式(即“凭单制”)在若干中小学中给予学生和家长按区域就学之外的更广泛的选择权。这使学生和家长可以根据众多备选学校往年的升学率、师资力量、硬件设施、个人偏好等综合做出自己的入学选择,而政府视学校收取的教育券多少折合货币进行拨款。为了和现有制度接轨,可以将中考成绩等作为其教育券配置力的约束条件。成绩越好,备选学校就越多,反之就越少。这样既给了学生和家长一定的约束条件,又可以比较有效地增强学校的紧迫感和竞争意识。在西方国家众多政府部门中,确实有一些是含带着意识形态和社会制度色彩的,未必适合中国国情,但以教育券制度为代表的很多政府部门却具有普适的功用,在我国社会事业社会化改革中可以借鉴。在积极推进市场化的过程中,我们也要防止陷入“过度市场化”的误区。一些承担着较强公益职能、不应市场化的单位不应该被强行推向市场。从理论上讲,这些单位改制为企业后,营利成为其首要偏好,公共利益可能让位于市场利益,结果是公众利益受损。现在一些公共医疗机构实行市场化改革后出现的“见死不救”、唯利是图等现象值得我们注意。还有一些有一定物质激励、也可以尝试市场化运作的事业单位,由于涉及到某些长远的人文社会价值,在实行市场化时也要非常谨慎,如地方戏剧、民间艺术和高雅艺术就需要特别保护。在有的地方,这些事业的市场化带来了媚俗、短视等现象,大大降低了艺术的本身价值,并对这些艺术的长远发展造成了负面影响。在这方面,厦门爱乐乐团的模式可以推广。作为非企业文化类民营单位,它是我国第一个虽接受政府和国有企业资助、从事非营业性专业音乐演出,却不占国家编制,实行完全的艺术总监负责制的职业交响乐团。爱乐的发展不仅后继有人,也取得了相当好的社会效益,成为城市的一张名片。三、社会事业单位改革应该解决的问题在具体的改革实践中,我们认为,我国的社会事业市场化改革还应着重做好以下几项工作:1.注重公众参与和舆论引导,重塑市场化的舆论环境社会事业市场化改革是一个复杂的系统工程,涉及方方面面的切身利益,组织和推进的难度很大,社会公众对公共物品提供主体的转换具有相当的敏感性。按照其他领域的市场化改革经验,有研究发现,即使服务主体的转换直接带来了服务质量的明显提高,社会公众仍旧倾向于对可能出现的价格上升持抵触态度,而不关心这种价格上升是否带来了消费者边际效用的提高。无论这是一般性的路径依赖还是公众对私营部门提供公共服务有效性的普遍怀疑心理,都是社会事业市场化改革需要克服的重大阻力。改革的组织领导机关要从构建和谐社会的高度正确对待公众的疑问,虚心听取各方面的意见,以群众利益为念,使市场化在正确的轨道上运行,维护社会公平。另一方面也要坚定市场化的导向,通过新闻媒介对改革的方针政策做出详尽的解释,得到公众舆论的支持。此外,市场化意味着公共部门原有资源的“流失”,会导致一些公共官员地位下降、权力减少、特权丧失,促使他们中的部分人站到市场化的对立面。这是市场化可能遇到的又一个重大阻力,甚至在某种意义上讲是市场化进程将遇到的第一股阻力,这正是我们认为事业单位改革一定要有高层推动,自上而下统一思想、步步推进的原因。如果没有地方党政“一把手”的全力支持,改革将遇到更多困难。2.降低投资标准,提高进入社会事业领域的生产率社会事业市场化改革的核心是兴办主体的多元化,而到目前为止最大的制约因素仍然是市场准入的问题。很多有实力、有意愿、也有能力的私营组织无法进入社会事业领域。一份对某城市近年民间投资状况的统计显示,在交通运输及邮电通信行业中,民间投资只占0.7%;在电力、煤气、自来水生产和供应业中,民间投资只占3.2%;而在铁路、公路、水利、交通和市政设施等行业,不仅民营企业无法进入,其他行业的国有企业也难以进入。现在的社会事业领域确实存在着现实的物质激励,尽管由于政府对社会事业价格的管制,销售额和利润率不可能太高,但是极为稳定,如果能很好地运作资金,资本利润率就可能较高。据说,近年来以公用事业为主导产业的香港上市公司的净资产收益率平均约为15.3%,这对社会资本而言可谓是一个不小的诱惑。当然,在市场准入的问题上,降低门槛的同时,必须制定有关法律对民营部门进入公共服务领域的基本条件、方式、程序等作严格规定;有效实行控股比例限制、经营范围分割等非垄断化政策;建立专门的机构负责监督利用私营