中国改革的顶层设计与基层创新

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大家好！中国改革的顶层设计与基层创新李树林内蒙古党校公共管理教研部主任教授博士CompanyLogo内容改革蓝图急需顶层设计1.顶层设计的提出及内涵2.改革的历史进程与现实困境3.行政顶层设计的理念4.改革的顶层设计与路线图5.CompanyLogo深化改革要改变思路2012年以前的思路：“摸着石头过河”，就是解决实际问题，解决容易解决的问题，零敲碎打，逐步、渐进的发展。思路十八大后的思路：改革顶层设计CompanyLogo一、改革蓝图急需顶层设计二、顶层设计的提出及内涵CompanyLogo什么是顶层设计？

“顶层设计”（Top—DownDesign）是西方国家源于自然科学或大型工程技术领域的一种设计理念。所谓“顶层设计”，实际上是指“从高处着眼的自上而下的层层设计”。这种设计是针对某一具体设计对象，运用系统论的方式，站在最高处俯瞰全景，采取了自高端开始的总体构想和战略设计，注重规划设计与实际需求的紧密结合。CompanyLogo顶层设计的三个特点缜密的理性思维强调执行力整体主义战略在根据任务需求确定核心或终极目标后，“顶层设计”的所有子系统、分任务单元都不折不扣地指向和围绕核心目标，产生顶层设计所预期的整体效应。“顶层设计”是自高端开始的“自上而下”的设计，但这种“上”并不是凭空建构，而是源于并高于实践，是对实践经验和感性认识的理性提升，并“蓝图”化。顶层设计”的确定整体主义战略和绘制“蓝图”以后，注重执行，体现了精细化管理和全面质量管理战略，强调执行，注重细节，注重各环节之间的互动与衔接。顶层设计被误读了什么中文把Top-DownDesign翻译为“顶层设计”，应该注意到，这只是抓住了它的最重要的特点，并没有表达出全部含义。正因为这样，“顶层设计”容易被望文生义地误解为是“对顶层（高层）的设计”或“仅限于顶层（高层）的设计”。其实不然，它本身就包含着“基层设计”，强调要具体化到细部，细节决定成败。也包含“摸着石头过河”。现在，既然这样的翻译已经约定俗成，那么，关键的就在于要准确地理解它的内涵。

“改革顶层设计”作为一个被赋予特殊含义的术语，首现于2010年10月中央关于制定我国第十二个五年计划的建议，随后在中央经济工作会议和2011年两会的政府工作报告和提交审查的“十二五”规划纲要草案中被反复强调。在中央关于制定我国第十二个五年计划的建议中，以及在2011年两会的政府工作报告中，关于这个概念的基本一致表述是：“必须以更大决心和勇气全面推进各领域改革。要加强改革顶层设计，在重点领域和关键环节取得突破。”“要全面深化改革开放。更加重视改革顶层设计和总体规划，大力推进经济体制改革，积极稳妥地推进政治体制改革，加快推进文化体制、社会体制改革，不断完善社会主义市场经济体制，扩大社会主义民主，完善社会主义法制，使上层建筑更加适应经济基础发展变化，为科学发展提供有力保障。”CompanyLogo123从这个富有新意的表述中，可以解读出“改革顶层设计”的三个主要精神：完善上层建筑，保障科学发展谋划改革全局，调整改革战略抓住改革关键，推动改革突破CompanyLogo中共新班子执政五大亮点亮点务实反腐自律亲民改革12月7日至11日，中共中央总书记、中央军委主席习近平在广东省考察工作。这是习近平在深圳莲花山公园向邓小平铜像敬献花篮。11月21日，李克强在北京主持召开

全国综合配套改革试点工作座谈会“改革是最大的红利”十八大报告：“完善体制改革协调机制，统筹规划和协调重大改革。”要深入研究全面深化体制改革的顶层设计和总体规划，明确提出改革总体方案、路线图、时间表。要坚持有效的改革路径，尊重人民首创精神，尊重实践、尊重创造，坚持全局和局部相配套、治本和治标相结合、渐进和突破相促进，鼓励大胆探索、勇于开拓，允许摸着石头过河。改革路线图改革路线，一是要确定方问与目标，往哪去？二是要制定步骤、方法，怎么去？改革是由社会领导集团主导、社会各种力量参与，自上而下与自下而上共同推动的结果。所以，需要综合考虑领导的决策力、精英的认同度与民众的利益点。

深化行政体制改革。行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求。要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系。优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县（市）改革，深化乡镇行政体制改革。创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理。严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本。推进事业单位分类改革。完善体制改革协调机制，统筹规划和协调重大改革。

————摘自十八大报告三、改革的历史进程与现实困境（一）改革开放以来的6次公共管理改革回顾改革开放以来的行政体制改革历程，有助于更好地把握新的中国行政体制改革。1982年和1988年：计划经济框架内的行政管理体制改革。1、1982年：提高政府工作效率，实行干部年轻化【关键词】减少职数、年轻化历史性进步：一是开始废除领导干部职务终身制，二是精简了各级领导班子，三是加快了干部队伍年轻化建设步伐。第一次改革之后，国务院各部委正副职是一正二副或者一正四副，部委的领导班子成员的平均年龄从64岁减到60岁，局级干部的平均年龄从58岁降到50岁。本次改革没有触动高度集中的计划经济管理体制，政府职能没有转变。到1981年底,国务院共设有机构100个,达到历史最高峰，1982年进行了机构改革。这次改革使国务院各部门从100个减少为61个，人员编制从5.1万人减少为3万人。2、1988年：转变政府职能是机构改革的关键【关键词】转变职能

1988年的政府机构改革是在推动政治体制改革，深化经济体制改革的大背景下出现的，其历史性的贡献是首次提出了转变政府职能是机构改革的关键这一命题。由于后来一系列复杂的政治经济原因，这一命题在实践中没有及时破题，原定于1989年开展的地方机构改革暂缓进行。国务院在调整和减少工业专业经济管理部门方面取得了进展。这次改革将国务院机构数量72个减为68个，机构人员编制比原来的实际人数减少19.2%。3、1993年：适应建设社会主义市场经济的需要【关键词】统筹党政机构1993年和1998年：向市场经济转型期的行政管理体制改革。其历史性的贡献在于，首次提出政府机构改革的目的是适应建设社会主义市场经济体制的需要。从学术观察的角度，1993年的政府机构改革“目的清楚、目标不明确”。建立社会主义市场经济体制的一个重要改革任务就是要减少、压缩甚至撤销工业专业经济部门，但从1993年机构设置来看，这类部门合并、撤销的少，保留、增加的多。如机械电子部合并本来是1988年改革的一个阶段性成果，1993年改革时又被拆成两个部——机械部和电子部；能源部本来是在1988年撤消了三个专业经济部门的基础上建立的，1993年改革又撤消能源部，设立了电力部和煤炭部。给人的印象是，目的与目标背道而驰。1993年改革的一个重大举措是，实行了中纪委机关和监察部合署办公，进一步理顺了纪检检查与行政监察的关系。1993年实行中纪委机关和监察部合署办公的这种做法，是统筹党政机构设置的重要方式之一。1988年国务院工作部门减少到68个,1992年底国务院组成部门又增加到86个,1993年再次机构调整,国务院组成部门减少到59个。4、1998年：消除政企不分的组织基础【关键词】政企分开鉴于当时机构设置与社会主义市场经济发展的矛盾日益突出的现实，1998年中央人民政府实施了2008年之前涉及面最广、改革力度最大的一次政府机构改革。1998年改革的目的与目标高度协调。推进社会主义市场经济发展是目的，尽快结束专业经济部门直接管理企业的体制是目标。1998年改革历史性的进步是，政府职能转变有了重大进展，其突出体现是撤销了几乎所有的工业专业经济部门，共10个：电力工业部、煤炭工业部、冶金工业部、机械工业部、电子工业部、化学工业部、地质矿产部、林业部、中国轻工业总会、中国纺织总会。1998年机构改革后,72个减为53个，国务院组成部门减少到29个。政企不分的组织基础在很大程度上得以消除。1998年改革不仅从总体上提出要建立“办事高效、运转协调、行为规范”的行政管理体制，而且要求将政府职能转到宏观调控、社会管理、公共服务方面来。调整和撤销直接管理经济的专业部门，加强宏观调控和执法监管部门，国务院组成部门由40个减少到29个，部门内设机构精简了1/4，移交给企业、地方、社会中介机构和行业自律组织的职能达200多项，人员编制减少了一半。与此同时，新组建了国防科学技术工业委员会、信息产业部、劳动和社会保障部、国土资源部4个部委。5、2003年：行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效【关键词】透明高效、“计划”消失改革目标是，逐步形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。改革的重点是，深化国有资产管理体制改革，完善宏观调控体系，健全金融监管体制，继续推进流通体制改革，加强食品安全和安全生产监管体制建设。改革的目的是，进一步转变政府职能，改进管理方式，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本。2003年的政府机构改革是在加入世贸组织的大背景之下进行的。这次改革重大的历史进步在于，抓住当时社会经济发展阶段的突出问题，进一步转变政府职能。比如，建立国资委，深化国有资产管理体制改革；建立银监会，建立监管体制；组建商务部，推进流通体制改革；组建国家食品药品监督管理局，调整国家安全生产监督管理局为国家直属机构，加强食品药品安全与安全生产监管。6、2008年：权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力【关键词】大部制国务院组成部门调整为27个，改革调整变动的机构15个，正部级机构减少4个。这次改革首次明确提出“大部门制”，旨在探索实行职能有机统一的大部门体制。7、根据国务院机构改革方案，此轮改革不再保留铁道部、卫生部、国家人口和计划生育委员会、国务院食品安全委员会办公室、国家广播电影电视总局、国家新闻出版总署、国家电力监管委员会等7个正部级机构，新组建国家卫生和计划生育委员会、国家食品药品监督管理总局、国家新闻出版广播电影电视总局3个正部级机构，减少了4个正部级机构。（二）中国政府管理面临的主要问题新形势新任务新要求，国务院部门在职能定位、机构设置、职责分工、运行机制等方面还存在不少问题。主要是，职能越位、缺位问题依然突出，对微观经济事务干预过多过细，一些该管的又没有管住管好；职责交叉、权责脱节、争权诿责现象依然较多，行政效能不够高；机构设置不够合理，一些领域机构重叠、人浮于事问题依然存在；对行政权力的制约监督机制不完善等。这些问题，一定程度上制约了社会主义市场经济体制的完善，抑制了经济发展活力和社会的积极性、创造力，增加了生产经营活动非经济成本，同时也容易产生以权谋私、贪污腐败等现象，严重损害党群关系，损害政府威信。必须站在全局高度，以更大的政治勇气和智慧，凝聚力量，攻坚克难，继续推进国务院机构改革和职能转变，通过体制改革和制度机制建设，切实解决好这些问题。（三）新一轮行政改革的设计和方案根据党的十八大和十八届二中全会精神，深化国务院机构改革和职能转变，要高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，按照建立中国特色社会主义行政体制目标的要求，以职能转变为核心，继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能，加快完善社会主义市场经济体制，为全面建成小康社会提供制度保障。深化国务院机构改革和职能转变，必须坚持人民主体地位，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务