地方政府学-笔记

地方政府学笔记整理绪论第一节地方政府的界定一、英国《不列颠百科全书》在解释“政治制度”时，将政府按层级分为三种：国家政府、区域政府和地方政府。其中，区域政府相当于中国的高层或中层地方政府，而地方政府则相当于中国的基层政府。地方政府的英文Localgovernment中的local的含义就是“当地的、本地的”意思，而中文提起“地方政府”一般是相对于“中央政府”而言，暗含着中央和地方之间的上下从属关系。《美利坚百科全书》地方政府，在单一制国家里是中央政府的分支机构，在联邦制国家里则是联邦成员政府的分支机构。因此，联邦国家的成员政府（如美国的州）不属于地方政府的范围。《拉鲁斯百科全书》领土行政单位，既适用于单一制国家的地方行政单位，也适用于联邦制国家内拥有主权的州。《辞海》地方政府是中央政府的对称。设置在地方各级行政区域内负责行政工作的国家机关。①地方政府定义为地方国家行政机关。②把除中央政府以外的所有政府都归于地方政府。《中外政治制度大辞典》地方政府有广义和狭义两种解释。广义的地方政府是与中央政府的对称。从这个意义上讲，除中央政府以外的各级政府都称为地方政府。狭义的地方政府则是直接治理一个地域及其居民的一级政府，即基层政府。与之相对应的则是在中央政府与地方政府之间的中间政府，也有称这为区域政府。徐勇在《地方政府学》中的定义：地方政府是由中央政府为治理国家一部分地域或部分地域某些社会事务而设置的政府单位。首先，地方政府是由中央政府设置的，在当代，中央政府是依据宪法和相关法律设置地方政府；其次，设置地方政府的目的是为了治理国家一部分地域或部分地域某些社会事务；最后，地方政府是一个政府单位，由地方立法和地方行政机关组成。对地方政府理解的差异，围绕在地方政府的组成上。二、地方政府的组成（一）地方政府的纵向组成,总结为三种观点：⑴地方政府仅指我们通常所称为的基层政府；⑵地方政府包括单一制国中除中央政府外的其他各级政府，但不包括联邦制国家的成员政府，如美国的州、印度的邦；⑶联邦成员政府也属地方政府范围。我们认同哪种观点？（二）地方政府的横向组成地方政府包括：地方行政机关和地方立法机关，但不包括设置在本地域内的地方军事机关和地方司法机关。因为：①地方各级政府都没有自身的军事机关，军队直接接受国家中央军事委员会的领导，地方不拥有军队。②法制国家的建立，司法独立趋势明显，不属于地方。③乡、镇只设人民代表大会与人民政府，而没有人民法院和人民检察院。④实行民族区域自治的地方，只有人民代表大会和人民政府才是自治机关，司法机关不是自治机关。⑤《地方组织法》的内容，只涉及到人民代表大会和人民政府，并没有与司法机关相关的内容。（三）地方政府的界定地方政府是指由中央政府依法设置的，治理国家部分地域或部分地域某些社会事务的政府。地方政府通常由地方权力（决议或立法）机关和地方权力执行机关（行政机关）组成，不包括设置在本地域内的地方军事机关和地方司法机关。三、解读地方政府的多种视角“地方为中央附庸”？1.以比较的视野来定义地方政府。2.以服务地方为核心来理解地方政府职能。3.以地方民主的视角来看待地方政府权力。4.尊重和正视地方政府的利益诉求。四、理解地方政府的几个关键点1.把地方政府与派出机构区别开来；中国的地区行政公署、区公所、街道办事处是地方政府吗？2.以行政执行权的为主的地方人民政府与以行使立法权为主的地方人民代表大会这样的权力机关区别开来（把行政与立法区分开来）；3.把地方自治的权限与服从中央政府的权威结合起来。4.地方政权和地方政府的区别？第二节地方政府的地位、特征与作用一、地方政府的地位中央政府和地方政府彼此不可取代并相互促进：1.不可取代，体现在二者分工不同。2.相互促进，体现在强有力的中央政府为地方政府发挥有效作用创造所需的环境和条件，有效率的地方政府则为中央政府实现国家的内、外目标奠定基础。二、地方政府的基本特性地方政府和全国性政府相比，在拥有权力的性质上，在权限行使范围上，在所承担的职责上，具有如下特征：1.地方政府权力的非主权性。2.地方政府权限的局部性。3.地方政府职责的社会性。三、地方政府的作用1.地方政府是实现国家政治统治的基石。2.地方政府是实现民主政治的基础。3.地方政府是沟通联络中央政府与民众的渠道。4.地方政府是推进社会发展进步的力量。⑴为居民提供一个安定的生活环境和工作环境。如维护社会治安和公共交通秩⑵有助于形成凝聚地方居民向心力的共同体，从而促进地方的社会进步。第三节地方政府学研究一、研究的意义与目的1、通过分解地方政府的构件、深入了解地方政府的运行过程，探索它的活动规律，寻求地方自治、训练公民、维护政治统治、促进社会主义民主政治在地方的实现。2、通过对古今中外地方政府的了解和比较，推进地方政府改革，寻求一种适合中国国情的地方政府体制。3、提高公务员的地方政府的专业知识和理论水平，提高工作能力和社会效益。也为我们选择走公务员道路的同学打下专业基础。二、研究的内容1.地方政府原理研究2.地方政府的外部环境研究3.地方政府的内部结构研究4.地方政府的行为研究5.地方政府发展研究6.地方政府的比较研究三、研究的方法1.理论研究法2.实证研究法3.历史研究法4.比较研究法四、地方政府学的研究现状与研究重点1.西方地方政府研究的几个突出阶段：①地方政府研究与地方自治和民主政治紧密相关②对传统的官僚体制的反思③20世纪80年代以来，把新公共管理的理念和改革实践引入到地方政府管理活动中来，来改造地方政府正如霍梅尔所说，地方政府的研究焦点是由问题决定的，地方政府面临的各种新问题，就是地方政府研究的中心内容。2.中国地方政府研究①从宏观的角度，把地方政府作为整体研究对象；②从区域的角度探讨具有多样性的地方政府在地区经济建设中各自扮演的角色、地方政府职能转变的必要性；③从基层政府的民主实践去探求地方政府的体制改革；④从法治的角度分析地方政府行为模式的规范性；⑤新时代提出的新问题（区域一体化、经济全球化）；⑥如何借鉴西方新公共管理论、治理理论以及新制度经济学理论等新理论，批判性的分析中国的具体问题。五、地方政府学研究的热点问题①地方政府在经济发展中的作用②地方政府能力③地方政府财政④地方政府绩效评估⑤地方政府行为⑥地方政府决策与决策执行六、需要突破的理论问题1、如何确定地方政府的职能，理论依据是什么？2、地方政府的主要职责是什么，为什么？3、地方政府在经济活动中应该发挥何种作用，为什么？4、怎样依法行政？5、如何加强地方民主政治建设？6、如何看待的地方自治？第二章地方政府的产生和演变第一节国家及地方形态的演变一、早期国家的地域性政府早期国家刚脱胎于原始社会，带有许多原始社会性质，具有以下特点：1.国家范围较小，人口较少；2.国家事物十分简单；3.国家统治范围和人口经常发生变化；4.还保留着很强的血缘关系；5.不存在真正意义上的地方政府。东方早期国家的地域性政府东方地区的文明和早期国家的产生都与大江大河和农业发展密切相关。如，位于尼罗河流域的古埃及，位于幼发拉底河、底格里斯河两河流域的古巴比伦王国，位于印度河和恒河流域的古印度，位于黄河流域的古中国这四大文明古国。西方早期国家的地域性政府西方地区的文明和早期国家的产生都与海洋和商业密切相关。如，地中海沿岸诞生了古希腊文明，最著名的城邦国家雅典和斯巴达。东方：西方——保守：冒险总结国家内部的地域性政治实体孕育于国家发展的过程中，也像国家一样，没有形成严格意义的地方政府。由于文明进程和形式不同，东方早期国家保留着更多的血缘家族特点，而西方则经过数次社会大分工和剧烈的阶级分化，按地域划分居民的特性比较突出，这影响了以后各自地方政府体制的发展二、传统国家的地方政府传统国家又称为封建国家或前资本主义国家，传统国家有以下特点：1.土地为地主阶级所占有；2.政治权利支配着财富；3.国家统治的地域范围和人口大大扩展；4.地方政府成为国家统治机器的重要组成部分，行政关系取代血缘关系，成为主要的社会政治关系；5.由于自给自足的自然经济和交通、信息的限制，地方的封闭性较强，并形成不同的地域组织实体。（一）亚洲传统国家的地方政府中国/日本（二）欧洲传统国家的地方政府古罗马帝国/法国/英国/意大利地方政府的产生(1)地方政府产生的条件（一）随着血缘关系退出公共管理权力分割的舞台而产生（二）随着社会管理的复杂化和疆域的扩张而出现总之，中央集权取代宗法制度、分封制度，是地方政府形成的基本前提；中央政府有权划定行政区划和任命不世袭的地方行政区的行政首长，是地方政府作为一种政治制度得以确立的直接表现形式。(2)思考题：东西方国家地方政府产生的不同？从整个欧洲来看，经历了由分裂到形成统一国家的过程，在此过程中，地方割据和国家分裂越来越成为商品经济发展的障碍，因此，人们对地方政府的关注，主要集中在如何服从民族统一和国家强大的整体目标，因而，强化对地方政府的管理和控制，逐渐形成了统一的国家。在国家统一进程中，除战争外，经济联系以及统一的法律制度也发挥了重要作用。三、近现代国家的地方政府近现代国家的特点：1.国家统治的边界明晰化；2.有了对民族国家的认同；3.国家主权归于人民；4.国家和政府分离；5.国家为了在领土内行使主权，设立了行政管理机构，制定和实施统一的法律；6.国家的社会公共管理职能更加突出；7.地方政府的功能逐渐凸现。第二节各国地方政府概述一、英国英国的君主专制始于都译王朝，但专制制度并不彻底，国王权力受法律制约，无常备军和分支系统的官僚机构，保留了地方自治制度。向城市颁发特许状、建立自治市的做法促进了英国地方自治体制的发展。自治市的自治权利：自主管理权（包括自行选择公职人员）、财产权、选派代表权（出席全国议会的代表）、成立市法院权。这些自治权是城市商人通过斗争从封建领主手中赎买过来的。英国的地方政府制度是一种以地方议会为核心的分权制地方制度模式。地方自治之母，其影响深远。“英国人所享有的自由应归功于其自由的地方制度。”--威廉.布莱克斯通二、法国法国地方政府制度是中央监督与地方自由管理相结合的分权单一制模式。特征：1.地方政府体制大致相同，所辖行政区划整齐划一；2.在大区、省不仅有民选的议会，而且设有国家代表；3.市镇议会既是权力机构，又是行政机构；4.中央政府设内政部，负责省长的提请任命以及省长主要助理官员的直接任命，负责各地方当局的选举、公民保护等事项；5.中央政府在地方的代表，对地方议会有很强的监控职能，中央各部门派驻机构，对议会影响也较强；6.20C80年代，地方分权改革，加强大区议会和省议会作用，扩大自治范围。三、美国“狄龙法则”（Dillon’sRule）：州与其下级地方政府的关系具有单一制的特点，即地方政府具有州法律创造的人格，只能行使州法律明白授予的权力，以及由此产生的必要的默示权力；州立法机关可以创设或撤销它们，也可以扩大其权力或者限制、取消其权力。州政府在地方行政中具有主导作用。“狄龙法则”突出体现在县政府的法律地位上：县主要是州的行政管理单位，是州的地方分支，是州表达、行使权力的产物，其创立无需经过所在地居民的特别请求、同意或者一致行动，县不具有法人资格；县是美国最重要、也是最稳定的地方政治单位，承担了政治、法律、社会等多方面职能；“地方自治”法则(HomeRule)主要体现在市的法律地位上，市政府是美国最具特色的地方政府，它的法律名称为自治城市法人（MunicipalCorporation），它由居民自愿申请，经州特许成立，是地方自治团体，具有法人资格，享有自主管理城市的权力。市政府的职能主要涉及城市居民的公共事务，如治安、消防、街道、给排水、环境卫生以及公园、体育场等文化娱乐设施的建设与维护。绝大多数的市位于县的境内，但它与县政府没有法律上的隶属关系。市政府直接从州政府接受宪章，借此确定边界、获得职权、规定组织结构与财政，并得以选举和任用官吏与雇员。美国的镇政府：是县政府的下属政府，在基层执行县政府的一般职能。学区政府：其范围一般跨越多个地方实体，为这些地方的青少年提供中小学的公共教育服务。学区政府拥有独立的财政权和行政管辖权，它的税源绝大多数是地方财产税，由一个跨党派选举产生的委员会实行管理。特别区政府：主要负责一般地方政府无力、或无意提供的服务，如防洪、水利灌溉和水土保持、供排水等。也享有独立的财政和行政管理权。大多数特别区政府的地域跨地方、甚至是州的界线，在处理超越现行政府权限的问题方面起很大作用，通过向公共服务的使用者收取费用这种形式，能较好的解决公共服务提供过程中的财政问题。四、日本二战前：日本地方各级行政首长均由中央政府直接指挥和控制，地方议会的权力受到严格限制，地方自治流于形式，缺乏民主精神。二战后：美国按民主原则改造包括地方政府体制在内的日本政治体制，各级地方政府都作为地方公共团体而存在，享有法律规定的自治权，同时接受中央政府的控制和监督。2000年4月，新的《地方分权概括法》颁布实施：重新明确纵向政府间权限划分；把与居民密切相关的公共事务尽可能地交由地方政府处理；建立新型的平等、协作的政府间关系。新《地方分权概括法》的主要内容：1.废除机关委任事务，调整政府纵向间事权划分，减少中央政府对地方自治干预。2.政府间纵向关系运行程序化、书面化。3.建立政府间纵向关系的调节机制。政府间纠纷处理制度；第三方调解；司法判定。4.改革政府间财政转移制度，确保地方财政稳定发展。5.推进地方政府的改革，完善地方政府管理体制：推进地方行政改革；都道府县向市町村放权；推进市町村合并；建立地方政府的信息公开制度；改革地方议会；积极采取措施鼓励居民参政；发挥社会中介组织的作用。五、印度印度“潘查亚特”制印度地方政府体制的特色是县、区、村三级的“潘查亚特”制，此制度源于印度古老的村社制——由年长者组成的管理组织治理村社。县、区、村三级的“潘查亚特”自治体制援引并扩大了此一组织形式：自然村经村民大会直接选举产生村潘查亚特作为该村的基层组织，若干村潘查亚特组成区潘查亚特，全县的区潘查亚特组成县潘查亚特，通过这一地方自治制度动员社会资源，推动社会发展。六、非洲关键词：殖民者划定国家界线；社会发育不足；部族意识；卢旺达大屠杀；部族控制地方；叛乱；内战；例外：坦桑尼亚七、巴西巴西是南美最大的国家，实行联邦制。全国设有州、市两级，另有3个地区和1个无自治权的联邦区。巴西宪法规定，除维护领土完整、制止外国入侵或者一州侵入另一州等特殊情况外，联邦不得干预州事务。州有权制定州的法律、设立州的军事警察和军事消防队、决定州预算、发行债券等。州政府按三权分立原则设立，州议会按比例代表制直接选举产生，州长等主要行政长官普选产生。市的地位与组织方式与州相似。其政治制度安排可看出鲜明的美国痕迹。八、中国地方政府概况1.我国地方政府层级类型①一级制，例如：港澳地区的政府建制②二级制，仅存于直辖市的市区范围，因为直辖市市区范围的市辖区是基层政府。区下设的街道办事处是派出机关。③三级制直辖市政府——郊区政府——乡（镇）政府；直辖市政府——县政府——乡（民族乡、镇）政府；省（自治区）政府——地级市政府——市辖区政府；省（自治区）政府——县（自治县、县级市）政府——乡（民族乡、镇）政府；④四级制省（自治区）政府——地级市政府——县（县级市）政府——乡（民族乡、镇）政府；省（自治区）政府——地级市政府——郊区政府——乡（民族乡、镇）政府；省（自治区）政府——自治州政府——县（自治县县级市）政府——乡（民族乡）政府；1983年始市管县制度推行，导致我国四级制的地方政府比较多——省管县改革。2.一些归纳(1)从地方政府的组织结构看，地方各级人大都设有常设机构：县以上称为常务委员会；乡镇称为人大主席。(2)地方人民政府实行首长负责制。作为行政机关的各级人民政府，由各级地方行政首长、副首长及所属行政机构的首长组成，这些机构首长由地方行政首长提名，本级人大常委会决定任命。(3)地级市是一级行政区域，而地区则不是一级行政区域，地区行政公署是省、自治区政府的派出机关，现在大多数都已经撤地改市，只有新疆、西藏、贵州、内蒙古、黑龙江等地还有。(4)中国绝大部分的市都是城乡合治的市，市的辖域面积较大，而所在城市面积很小，所以，地级市并不等同于城市。(5)从地方体制看，我国地方政府仍为混合体地方政府地方各级人民代表大会代表由当地居民选举产生（县乡两级为直接选举，省、地两级为间接选举）；人民政府作为地方国家行政机关，是同级人民代表大会的执行机关，由它产生，对它负责，受它监督；同时，人民政府作为国家行政机关，下级人民政府是上级人民政府的下级机关，接受其领导，对其负责。但从行政体制看，上下级人民政府的职能部门之间，除法律规定外，只存在工作指导关系，不存在行政领导关系。(6)省级地方政府机关构成往往与中央政府形成对口单位关系，包括：政府办公厅、各厅局职能部门、直属事业单位、派出机构地级市政府的产生和组成与省政府基本一样，其职能部门也基本与省政府对应。——条块结构3.地方政府的条块结构(1)地方政府的条块结构由“条条”和“块块”结构组成“条条”是指不同层级的地方政府之间上下贯通的职能部门或机构，也包括部门、机构与其直属的企事业单位的关系；“块块”则是指每一级地方政府内部按照管理内容划分的不同部门或机构。“条条”管理所强调的是政令的上下一致和畅通；“块块”管理所强调的是政府的独立与完整，以及内部各部门相互之间的协调与配合。“条条”管理与“块块”管理相结合是中国地方政府管理的一个主要特征。(2)我国地方政府条块关系的突出问题“条块分割”，条条关系的界定及机构的分类不合理，管理权归属权的混乱等等问题，严重地束缚和影响了条条机构应有作用的有效发挥。而地方政府由于受到各种条条的无形束缚，也难以发挥有效的管理和领导功能，使地方社会经济受到不少负面的干扰。第三章地方政府的类型*美国学者奥得福HaroldF.Alderfer提出地方政府的四种模式英国模式；法国模式；苏联模式；传统模式—分类依据？*分类的主观性和客观性*类型划分——依据影响地方政府活动的因素:层级体制中的位置：基层地方政府、最高层地方政府、中间层地方政府权力结构体制：权力一元制、权力分立制设置目的：一般型地方政府、特殊型地方政府地方制度安排：行政体地方政府、自治体地方政府、混合体地方政府第一节按政治制度分类的地方政府地方制度一个国家对中央政府与地方政府之间的政治、行政关系做出的制度安排，它反映了地方政府在国家政治生活中的地位与作用，进而影响地方政府的职权范围、活动能力和日常管理分类纯属地方行政机关的行政体地方政府；实行地方自治的自治体地方政府；兼具二者特点的混合体地方政府；？、三种类型的演进路线和分布一、行政体地方政府1.基本特征地方政府是中央和上级政府的下级行政机关，不存在代表当地公民利益和意愿的代议机关。2.实质集政治统治权、行政管理权于一身的实体3.权限范围取决于中央政府意愿和授权4.优点政令统一，行政效率高；便于中央政府协调各地域的均衡发展；克服地方主义的倾向5.弊端不符和政治民主精神；不能因地制宜处理地方事务；助长地方官吏的任意妄为；二、自治体地方政府1.基本特征国家对纯属地方的事务，不由自己任命行政长官来管理，而由当地公民选举产生的自治体地方政府来管理。2.实质公共权力在政治层面上的纵向分权3.权限范围逐一列举式：1947《意大利共和国宪法》；1978《西班牙王国宪法》概括式：1947《日本国宪法》；1947《德意志联邦共和国宪法》4.拥有的权力⑴组织权，设置机构，任免人员，制定规章制度；⑵财政权，征税、借债；⑶行政权；⑷地方立法权，制定地方性法规、条例；⑸制裁权，行政处分或惩罚。5.优点发扬民主政治；满足民众需求；加强对地方政府的监督6.弊端忽视国家整体利益；中央政令难以在地方贯彻落实；地方之间公共服务提供的差距三、混合体地方政府1.基本特征地方存在代议机构；由代议机构选出执行机关或行政机关；行政机关对相应权力机关负责，接受其监督；地方行政机关接受上级行政机关领导，存在上下隶属关系2.优点兼顾权力集分；兼顾中央和地方；兼顾整体和局部；兼顾民主和效率3.弊端运作不良时，行政体和自治体的缺点都会呈现第二节按权力结构体制分类的地方政府府会关系（executive-legislativerelation）：1．权力一元制(议行合一体制)：机关单一制（委员会制）（CommissionSystem）case:小型市镇机关分立制（Council-ManagerSystem）case:市经理制2．权力分立制.(议行分立体制)：强权市长制（Strong-MayorPlan）弱权市长制（Weak-MayorPlan）第三节按设置目的分类的地方政府一、一般地域型地方政府二、特殊型地方政府（一）城镇型地方政府（二）民族区域型地方政府（三）其他特殊型地方政府政治考虑开发资源政策试验湖北省神农架林区简介神农架位于湖北省西部边陲，东与湖北省保康县接壤，西与重庆市巫山县毗邻，南依兴山巴东而濒三峡，北倚房县、竹山且近武当，总面积3253平方公里，辖5镇3乡和1个国家级森林自然保护区管理局，1个林业管理局，1个国家森林公园，1个国家地质公园，1个大九湖国家湿地公园，1个省级旅游度假区。历史沿革/神农架因华夏始祖炎帝神农氏在此架木为梯，采尝百草，救民疾夭，教民稼穑而得名。1970年5月，国务院批准了神农架林区的行政区划，是我国唯一以“林区”命名的省辖行政区。1971年划归宜昌地区革命委员会管辖，1972年3月复归省辖，1976年5月划归郧阳地区革命委员会管辖，1983年8月又复归省辖。1980年11月，省政府批准成立神农架林区人民政府，撤销神农架林区革命委员会，1985年巴东代管的下谷坪、石磨、板桥河3乡移交神农架林区。“华中屋脊”神农架是一座充满神秘野趣、拥有生物多样性和诸多难解之谜的“绿色宝库”；神农架林区拥有当今世界中纬度地区唯一保存完好的亚热带森林生态系统；其丰富多样的生物、完好的生态，原始独特的森林文化，使神农架享有“天然动植物园”、“江南塞北”的美誉。第四节按层级分类的地方政府一、层级体制形成影响因素：一个国家的层级与国家规模（面积与人口）相关。一国的层级结构与其国家结构形式相关。一国社会发达程度，经济技术水平、自然地理环境等。一个国家地方政府层级的多少应视实际需要而定。层级数量与管理幅度成反比。二、层级的类型.1．高层地方政府政治因素管理因素管理方式省级政府2．基层地方政府遵循原则：府管理亲民化,要便于当地居民行使管理地方事务的民主权利；⑵政府间纵向关系合理化,要确保地方行政机关充分履行其职责，发挥其效益。3．中层地方政府自治州、地级市、自治县、县、县级市。当市辖区政府辖有乡、镇时，也是中层地方政府三、我国地方层级结构改革方向:少层次、宽幅度1、改革的必要性（1）从国际上来看，少层级是地方政府层次划分的大趋势（2）从中国历史来看，少层级的年代居多（3）层级过多的弊端？？？经典案例分析：从“市管县”到“省管县”——我国政府间纵向层级改革探析一、市管县背景20世纪80年代，中国长期实行地、市分治的行政体制，市管城市，地区管农村，因而在经济上形成相应的城乡二元经济结构，造成城乡隔离。市管县意图以城市带动乡村发展。省县间也需要设置一层实质意义的地方政府，最终演变成省、市、县、乡四级体制；方式市管县体制通过“地市合并”、“地改市”在全国迅速发展地市合并：指撤销地区行政公署，将其同所在的地级市政府合并；地改市：撤销地区行政公署，并将辖区内的某个县级市（通常为地区行政公署所在的县级市）升为地级市后，再与之合并，并由该地级市管辖地区原下的各县。实质以经济比较发达的中心城市作为一级政权来管辖周边的一部分县、县级市的体制作用A使中心城市依据其相对发达的工业力量，带动了周边的县域经济的迅速发展，缓解了省政府管理幅度过大的问题；B,市管县把具有广大农村地域的县划归城市统一领导，解决城乡分割问题；C,促进了区域市场的统一和规模经济的形成，推动了城市化的发展，也解决了中国长期以来地、市之间的虚、实不对等的尴尬局面；D,有助于城乡经济的互补和联合，有助于农村的城市化，在地方行政体制发展上，加强了省、市、县之间联系。弊病A、地级市确立之初的选择具有随意性。B、人为在区域城市间形成地级市、县级市两级造成城市间不公平竞争。C、加大周边县级政府发展的成本。新“婆婆”D、造成行政区域与经济区域不统一。中心城市只考虑自身利益和发展，较少照顾县级政府需要。E、地级市所在地固定，缺乏灵活性，无法承当县级政府本身发展的需求F、辖县市政府职权的扩大与独立性明显加强，对省政府的利益和管理权形成挑战。总体评价政府层级增加，机构臃肿，公务员队伍扩大；“小马拉大车”现象严重，有碍于县域经济发展；提出“省管县”体制。如何改革？二、省管县——扁平化结构，少层级、宽幅度1．背景：克服市管县弊端；.破解县乡财政困难进程：试点到推广；财政权到行政管理权（人事权、审批权）争议：改革的具体技术线路2.如何改革？——省管县？讨论背景：市管县弊端县乡财政困难进程：改革的具体技术线路如何解决管理层级和管理幅度的矛盾？增加省级政府数目？增加直辖市数目？风险和难题：首先是改革的成本问题；其次是省区划分的困难；再者，人为划分省区是否会像划分地级区域一样带来行政区域与经济区域的不相符。中国行政区划改革的总体思路：缩省并县，省县直辖，创新市制，乡镇自治。对“省管县”体制的反思：A“市管县”的体制运行的客观结果并不都很糟糕。能起到中心城市的带动作用的仍应该保留，苏州市就很成功；B发挥多样化层级设置的优点，“省管县”体制也不能搞一刀切去推行。在条件成熟的县可以实行“省管县”体制，如金华市所辖义乌和永康两县级市；C县政府更大的独立性是否会导致新的“小而全”？D对于有条件实行统筹兼顾、协调发展的市，人为化整为零、或者增加独立山头，其效果是好是坏，很难定论。E,对于一个大国而言，省又如何直接管理过多的县？重新设置省的建制吗？行政区划重新洗牌的大调整是否适当？第四章地方政府的权力第一节地方政府的权力和权限何谓权力？1.各家观点马克斯·韦伯:单向性支配力量权力是一个人在对方不同意时让对方按照自己的意愿行事的能力。顿纳斯.H．隆:影响力权力就是某些人具有对其他人产生他所希望和预定的影响的能力。J．马里顿:权威与服从支配的主体拥有这一力量去强迫被支配的客体服从吉登斯：权力是一种暴力。布劳：权力是个人或群体将其意志强加给他人的能力，权力是社会分工的结果。米尔斯：即使面临反对也能实现自己意志的能力徐勇:资源支配与服从综合:权力是个人、集团或组织以强制、说服、奖惩、诱导方式，使对方按自己的意志行事的能力或影响力。2.权力的属性⑴强制性⑵不对等性⑶相对性⑷有价值性权力的分配垂直分配，公共权力在公共组织内部纵向的权力分割。水平分配，权力在政府、社会、市场三个领域内，在社会各阶级、阶层、团体或是在平行部门间进行的分配。3.政府权力:全国性政府权力和地方政府权力

4.政府权限：各级政府法定地域范围和法定事务范围二、地方政府权限的特点1.非主权性2.局部性：涵义：法定的地域范围；部分公共事务影响因素：效率因素；民主因素；历史因素3.依法性三、考察中国地方政府权限的几个维度1.地方政府权限的纵向研究；2.地方政府权限的横向考察；3.地方政府权限的时空眼光；4.权力与责任并行；5.深化有限政府的理论四、小资料：地方政府的“权力清单”背景？进程？——邯郸、郑州意义？大家看法？——简明扼要；“责任清单”“问责清单”；统一的“权力清单”五、延伸讨论：公共权力的合理边界公共权力属性：公共性、政治性；专属性、有限性Problem公共机构的公信力下降VS公共机构的无限责任Resolution1.权力转移；2.科学配置；3.程序意识；4.完善监督分散权力英国著名史学家阿克顿勋爵：“权力容易使人腐化，绝对的权力绝对使人腐化。”法国启蒙思想家孟德斯鸠：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验”。分散权力就是适当、合理的分权，防止权力集中在少数部门和少数人手中。制约权力“以权谋私”，以私利为目的的权力追逐，必然伴随着公共权力的非公共运用。第二节地方政府权力的来源与配置一、地方政府权力的来源1、行政体地方政府：中央政府授权。2、自治体地方政府：直接来源于地方自治团体居民的授予；间接来自于代表国家的全国性政府的授予3、混合体地方政府：*一部分来源于当地居民；*一部分来自于上级或最高国家行政机关4、选举成为地方政府权力形成的媒介二、地方政府权力的内涵议决权：决定如何治理本行政区域的权力商议；会议执行权：如何实现本行政区域治理的权力行政权：对本行政区域社会公共事物的管理权力三、地方政府权力的配置（三个因素）三种权力行使上的不同特性政治理念的差异人民主权，议会至上：权力一元制、议会集权制.、议行合一体制（英美委员会制、美议会经理制、德市行政主任制）权力制衡，双重民主正当性：权力分立制，议行分立体制（美强市长议会制、日本市长议会制）（美国弱权市长制法国城市政府）.考虑效率因素四、地方政府权力结构体制的特点地方不一定和国家的权力结构体制相同同一个国家的地方政府，其权力结构可能不同若基层政府规模不大，大都采取议行合一体制五、中国地方政府的权力配置相对议行合一体制；各级行政机关之间的权力关系；存在问题？改革和完善:合理划分中央和地方权限；巩固行政审批改革；落实首长负责制第五章地方政府的构成第一节地方议决机关一、地方议决机关的名称二、地方议决机关的地位⑴具有代表机关的地位；⑵具有议决机关的地位；⑶具有立法机关的地位；⑷具有监督机关的地位。三、地方议决机关的产生深圳一选民自荐竞选人大代表在全国尚属首例新华网（2003-05-17）来源：中国青年报2003年5月15日，深圳市福田区举行四届人大换届选举，福田区55选区的不少选民在选票“另选他人”一栏填上“邹家健”的名字。选民邹家健是以非正式候选人的身份自荐参加区人大代表选举的。有关法学专家称此举在深圳乃至全国尚属首例。邹家健是深圳某通讯企业的职工，在社区兼任福田区景洲大厦业主委员会主任，他曾多次代表业主与发展商对簿公堂。四、地方议决机关的规模和组织五、地方议决机关的任期与会期六、地方议决机关的职权1.地方立法权。2.财政权。（预算、决算的批准权、拨款权、征税权）3.人事权。4.重大事项决定权。5.监督权第二节中国地方各级人民代表大会一、地方各级人民代表大会的产生地方各级人民代表大会的规模（1）法定“基数”加上按人口的“增加数”构成代表名额总数，并限定“最高数”的原则；（2）自治区、聚居的少数民族多的或者人口居住分散的行政区域的代表名额适当增加的原则；（3）妇女、归侨的代表保障原则三、地方各级人民代表大会的任期和会期地方各级人大代表大会的议程：听取并审议本级人大常委会、人民政府、人民法院、人民检察院的工作报告；听取并审议本地区国民经济和社会发展计划报告、预算及执行情况报告；对提交大会审议的各项议案和地方性法规进行审议；依法选举、决定、罢免本级国家机关的领导人员。四、地方各级人民代表大会的组织1.县级以上地方各级人民代表大会的组织2.乡级人民代表大会的组织五、地方各级人民代表大会的职权县以上地方各级人大的职权1．在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行，保证国家计划和国家预算的执行；2．审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们执行情况的报告；3．讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、民政、民族工作的重大事项；4．选举本级人民代表大会常务委员会的组成人员；5．选举省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长，县长、副县长，区长、副区长；6.选举本级人民法院院长和人民检察院检察长；选出的人民检察院检察长，须报经上一级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准；7.选举上一级人民代表大会代表；8.听取和审查本级人民代表大会常务委员会的工作报告；9.听取和审查本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作报告；10.改变或者撤销本人民代表大会常务委员会的不适当的决议；11.撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；12.保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；13.保障农村集体经济组织应有的自主权；14.保障少数民族的权利；15.保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自主等各项权利。1.地方立法权。2.保证宪法、法律、行政法规和有关决议的遵守和执行。3.决定权。4.选举和罢免权。5.监督权。第三节地方行政机关一、地方行政机关的产生1．由委任制产生的地方行政机关委任制，即任命制，是由有任命权的机关依法委任公务人员某种职位的制度。委任制和选任制结合产生地方行政机关：.先通过选举产生地方行政机关，再由有任命权的机关通过任命加以确认地方行政机关通过选举产生，中央政府通过任命，又赋予该地方行政机关以地方国家行政机关的身份，一身二任地方议会的议长选举产生后，再由中央政府任命为地方行政首长

2.由选任制产生的地方行政机关

选任制，亦称选举制，是通过选举任用公务人员的制度。

3.由聘任制产生的地方行政机关

聘任制是指根据职位的要求，以签订合同的形式聘用人员担任某一公共职务的制度。二、地方行政机关的组成实行合议制的委员会；实行首长制的地方行政首长合议制，即委员会制。行政组织的一种类型，指行政组织决策和管理权力由若干人组成的委员会共同行使，按少数服从多数或协商一致的原则集体决定、共同负责的组织体制。首长制又称一长制或独任制，是指行政组织的法定最高决策权由行政首长一人执掌的行政组织体制。第四节中国地方行政机关一、地方各级人民政府（一）地方各级人民政府的组成(二)地方各级人民政府的取权县级以上地方各级人民政府的职权。第一，执行权在本行政区域内依法执行宪法、法律、行政法规、地方性法规，执行本级人大和上级行政机关的决议和命令。思考：在现实中，对于基层的行政工作者而言,他们实际上执行的主要是本单位或直接上级的指示,很少关心政策的合法性和实际意义。WHY？外部制度内部化的过程导致！第二，制令权。依据法律或上级行政机关的授权采取行政措施，发布行政命令，制定有关规则。要保证制令的公平性和合法性。反例：2010年1月4日,北京地铁的“禁报令”第三，管理权。即执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的各项公共事务和行政事务；如维护社会秩序，采取行政于预措施，实施行政制裁。浙江绍兴5家印染企业送镇政府快艇供其治污2010年7月，绍兴县安昌镇的5家印染企业出资15.5万元，购买了一艘7米长的快艇，送给镇政府，用于监督辖区内企业的排污。第四，保护权。即保护公私合法财产和经济组织的合法权益，保障公民、少数民族、妇女的各项法定权利；第五，领导和监督权。即领导所属各工作部门和下级人民政府的工作；改变和撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的命令、指示和决定；依法任免、培训、考核和奖惩国家行政机关工作人员。长沙实行官员考核制度解决"干与不干一个样、干多干少一个样、干好干坏一个样"的难题。乡级人民政府的职权执行权。第二，制令权。第三，管理权。第四，保护权。第五，其他职权。办理上级人民政府交办的其他事项。第六章

地方政府的职能第一节地方政府职能的理论分析一、地方政府职能的涵义地方政府职能是国家政府职能的组成部分，是地方政府职责和功能的总称。它一方面反映了地方政府的法定职责，另一方面也体现了地方政府的作用。1.基本职能：——共同性社会管理＋提供公共产品和服务＋政治统治2.具体职能：——差异性⑴纵向的政府层级差异——职责配备⑵横向的国家和地域差异⑶不同时期的差异——动态性的职能转变二、政府职能模式（见图）目标层次解决市场失灵问题促进社会公平消极政府（小）提供纯粹的公共物品：国防；法律与秩序；财产所有权；宏观经济管理；公共医疗卫生保护穷人：反贫穷计划；消除疾病一般政府（中）解决外部效应：基础教育；环境保护规范垄断企业：公用事业法规；反垄断政策提供社会保险：养老金；家庭津贴；失业保险积极政府（大）协调私人活动：促进市场发育；集中各种举措再分配：资产再分配三、政府职能结构及其划分（见图）1.发达国家地方政府职能划分的特点2．地方政府职权划分的理论分析马斯格雷夫（Musgrave）（1959）宏观经济稳定职能；收入再分配职；资源配置职能奥茨（Oates）“分权定理”强调分散化提供公共品的比较优势政治职能构建利于既有政治秩序的政治、经济、法律、文化制度和环境;制定维护国家与社会利益的政治、经济、文化政策;建立和维护军队、警察、监狱等暴力机器;建立和维护从中央到地方的政府网络结构系统及附属设施;经济职能通过财政政策和货币政策调解经济发展，保宏观经济增长;通过税收和财政支持等手段，对社会财富进行再分配，保证社会的公平和稳定;控制垄断行为和外部不经济行为，提高资源的配置效率;积极创造条件，促进经济结构的优化和转型;社会职能维护社会治安和社会秩序;管理政治、经济事务之外的社会事务，如交通通讯、技术开发、文教卫体;保护环境，维持生态平衡;提供公共产品和服务;3.具体划分中央与各省、自治区、直辖市的行政机关职权时，需考虑因素：（1）领导或管理事务涉及的地域范围。（2）行政机关领导或管理事务的能力。（3）不同地方的特点。（4）事务本身的重要性。四地方政府职能的演变政治统治——安定有序——促进经济社会发展——提供优质服务五、发达国家地方政府的职能⑴加强区域规划⑵重视环境保护⑶改善公共基础设施的提供⑷突出职业教育与培训⑸参与领土整治第二节中国的地方政府职能一、中国地方政府职能的内容（四类）1.建设职能：地方政府建设、经营和管制地方公共基础设施的职能

2.保障社会的职能：地方政府通过对本地社会性事务方面的管理和服务，确保当地社会的稳定，为当地的可持续发展创造条件

3.促进社会发展的职能

4.推动经济发展的职能二、我国地方政府职能的转变（一）背景(1)计划经济向市场经济经济体制的转变；

(2)生产力的发展以及企业生产和居民生活需要的扩大；

(3)政治体制改革推动中央政府向地方政府、上级政府向下级政府下放权力；

(4)“大政府、小社会”向“小政府、大社会”的转型；

(5)实现地方政府公共行政规范化和现代化。（二）地方政府职能内容的阶段性转变(1)政府的经济调节功能加强(2)加强了市场监管职能(3)建设、经营和管制地方性公共基础设施的重要性上升(4)规划和环境保护职能受到重视(5)努力建立社会保障体系，逐步完善社会保障职能(6)依靠第三部门，管理社会事务（三）深化原因：(1)新环境提出了新的任务和要求，因而需深化改革；(2)早期职能转变的目标和期望还没到位，因而改革进程需要进一步加快；(3)现实中的政府职能缺位和职能错位现象严重。（四）政府职能错位1.理论分析①市场失灵：a消极外部性；b自然垄断；c信息不完备；d分配上的不平等②政府对市场的适度干预：a发展公共事业，提供公共服务；b维护市场秩序，控制垄断，保障机会公平；c完善信息体制，保障信息畅通和对称；d保障市场公平，维护社会稳定③政府失败：政策失误、工作低效与寻租。2.现实观察政府职能错位是指政府该做的没做，或者没做好，而不该做的却做了，是对政府职能缺位、政府职能不到位以及政府职能越位的一种综合性描述。⑴我国地方政府职能缺位现象政府缺位指政府没有履行应该履行的职责。我国政府缺位现象较严重的方面：农村公用物品提供以及法律秩序维护的缺位。关注新“三座大山”。③市场监管不力。④促进公平方面力度不够，区域和城乡差距大。⑵地方政府的职能越位现象地方政府超越自身职能范围干预私人领域的活动。案例一：药品招标：政府扮演“尴尬”角色初衷？效果？原因分析？——行政干预过多！改革？三、职能转变与政府的角色定位⑴政府在经济领域中的角色定位现状：“垄断主导性经济主体”向“积极的经济主体”的过渡国有企业在竞争领域的撤退市场机制的引入非公经济主体的培育→在经济活动中登台唱主角⑵政府在社会职能中的角色定位“倾斜性”特征，即对弱势群体和相对落后区域的救助、保护和扶持。⑶政府在公共服务中的角色定位“安排者”和“生产者”

公共服务社会化（市场化）的方式：

合同外包、政府补助、凭单、特许经营四、深化职能转变的实施理念⑴“协同政府”理念⑵结果导向的责任政府理念⑶“可持续性”理念⑷“管理精致化”原则五、中国地方政府职能未来发展趋势1.在职能内容方面，定位将日趋明确。2.在职能实现模式方面，从管治型走向服务型。3.在职能目标方面，从单纯追求经济效率发展为追求综合效益。4.由全能政府向有限政府转变5.由人治政府向法治政府转变6.由权力政府向责任政府转变7.由封闭政府向透明政府转变8.由低效政府向高效政府转变9.由失信政府向信用政府转变10.由传统政府向电子政府转变第七章地方财政第一节地方财政概述一、地方财政1.地方财政的含义地方财政是国家财政的重要组成部分；是地方政府为实现其职能，依法组织财政收人和安排财政支出的活动；地方财政是地方政府经济活动的重要方面，也是地方政府履行职能的物质条件。2.中央财政和地方财政的共性和差异共性：⑴公共性；⑵社会性；⑶无偿性；（一）在财政原则上:“量入为出”VS“量出为入”；（二）在财政目标上:“个人利益”VS“整体利益”；（三）在期望值上:“现在收获VS“将来收获”；（四）在取得收入的性质上:“权利”收入VS“权力”收入；差异：⑴财政资金的筹措范围不同；⑵中央财政和地方财政的职能不同；⑶地方财政与人们的利益关系更密切二、地方财政与地方政府管理1.地方财政为地方政府管理提供物质基础2.地方财政制约地方政府管理职能的履行对赤字，每次专注的时间是一年；对负债，谈论的是这些赤字随着时间的推移而累积。中国各级地方政府的财政赤字原因（一）与财权不相统一的事权的逐步扩大导致支出刚性增加。（二）支出项目运作的“大锅饭”导致无限责任政府。（四）官员任命的特殊性导致当事人债务“零”责任。（三）行政考核的简单指标化导向促成财政投资的“无底洞”。（五）监督机制的不健全导致预算约束软化。第二节地方财政体制财政体制是关于一个国家各级政府之间;财权和财力划分的制度规定一、联邦制国家的地方财政体制（一）收入方面美国的联邦、州和地方三级政府都有各自相对独立的税收体系，享有各自的税种设置、税率设计、税款征收管理的权力。三级政府各自行使归属于本级政府的税收立法权、司法权和执行权。美国各级政府都有自己的主体税种：联邦政府以征收所得税为主;州政府以征收一般销售税为主地方政府则以征收财产税（物业税）为主（二）支出方面美国的财政支出结构：联邦、州和地方政府各自拥有相对独立的支出决定权和支出计划的三级体制。支出职责异构物业税改革我国物业税改革的基本框架：将现行的房产税、城市房地产税、土地增值税以及土地出让金等税费合并，转化为房产保有阶段统一收取的物业税。征收物业税的合法性前提：取消土地增值税、土地出让金、城市房地产税等与物业税存在重合的一次性税费；物业税将土地收益分摊于未来40年或70年内收取，可以改变原有的逆向激励制度。二、单一制国家的地方财政体制高度集中的税收管理体制——税收的各种管理权限基本上集中在中央，地方只负责征收。（包括地方税的立法权、减免权、税目与税率的调整权等）1994年分税制改革后，税种划分为：中央税种、地方税种、共享税种地方税存在诸多弊端：调节经济力度弱、收入规模小、税源分散、征管难度大以及征管成本高、地方主体税种缺位。支出方面的职责同构三、联邦制与单一制国家地方财政体制的比较（一）相同点1.在中央与地方的财政关系上，中央居主导地位⑴财政重大立法权由中央政府支配⑵中央掌握主要税种课征权⑶中央财政收入占全国财政收入的大部分2.地方财政支出占政府财政支出总额的大部分3.转移支付制度是中央财政调控地方财政，平衡地区差别的重要手段（二）不同点1联邦制国家地方财政权力普遍较大；2在政府间税权划分上，单一制国家实行“授权制”，联邦制国家实行“分权制”。第三节地方财政预算及收支管理一、地方财政预算1.地方财政预算的含义地方政府在一定时期内的财政收支计划预算年度(财政年度)；财政预算收支开始和结束的有效期限2.什么应当是预算的目的？——控制、管理和计划。控制（control）就是立法机关所关心的严格控制行政开支。根据开支的对象来拨款；运用财政审计来保证钱被实际花在被批准采购的项目上。管理（management）导向强调正在进行的活动的效率。计划（planning）强调的是项目，以及为实现这些项目目标所要处理的收支关系。3、预算的格式（类型）（1）明细支出预算（line-itembudgeting）（控制取向）（2）绩效预算（performancebudgeting）（管理取向）（3）项目预算（programbudgeting）（计划取向）（4）零基预算（zero-basedbudgeting,ZBB）(相对于增量预算)（5）新绩效预算（Newperformancebudgeting,NPB）由下列因素的变化所造成的改变：去年的预算数量质量通货膨胀今年的预算（6）单式预算和复式预算单式预算：在预算年度内将全部的预算收入和支出汇列于单一的预算收支表格内，而不区分各类预算收支的经济性质。优点：综合性强、结构简单、便于操作。复式预算：在预算年度内，把全部的预算收支按其经济性质的不同，分别汇编于两个或两个以上的表格中。经常性预算（currentoperatingexpenses）（经费预算、普通预算）建设性预算（capitalbudget）（资本预算、投资预算）经常性预算收入：国家以社会管理者的身份取得的各项税收收入和其他一般性收入；经常性预算支出：国家用于维持政务活动、保障国家安全和社会秩序、发展各项事业、用于人民生活和社会保障等方面的开支；建设性预算收入：经常性预算结余、专项建设性收入；建设性支出：国家预算中各项经济建设活动的支出复式预算的优点：(1)对应性强；(2)透明度高；(3)预算结构清晰，便于分类管理和控制。复式预算的缺点：各分预算之间的划分标准上难以掌握4.地方财政预算的意义(1)反映了地方政府的活动范围和收支状况；(2)是监督地方政府的有效工具。5.地方财政预算的原则完整性原则：地方政府的一切财政收支都要反映在预算中，不得预算外另列预算开性原则：预算编制完成后，应公布；财政预算的实施应接受监督一性原则：预算收支科目的编制、计算和填列，必须按照统一的口径和程序进行靠性原则：政府收支数字必须正确估计度性原则：预算收支的开始和结束都有一个具体日期，即预算年度格性原则：预算一经做出必须严格执行，并有效约束政府行动。对以上原则发生偏离的原因？⑴预算取向出现转变⑵预算承诺的不确定性和不可靠性评价在中国，以上预算原则仍有很重要的意义，“控制”非常必要浙江省义乌市不断完善公共财政体制“收入一个笼子，预算一个盘子，支出一个口子，财政监督全过程”“收入一个笼子”，实行预算内、外收入统管。从源头上治理账户管理问题。从技术上实行财政实时监控。“预算一个盘子”，全面实行综合财政预算管理。“支出一个口子”，严格政府性支出管理。成效：一是规范了政府收支行为。二是增强了政府调控能力。三是优化了财政资源配置。6.地方财政预算的实施过程（周期）executivepreparation↓legislativeapproval↓budgetexecution↓audit二、地方财政收入1.地方财政收入的构成⑴税收入；⑵费收入；⑶转移支付收入；⑷财产和经营收入；⑸债务收入2.地方财政收入的原则第一，足额原则；第二，稳定原则；第三，适度原则；第四，完整性原则；第五，便利和效率原则第六，法定原则；最后，公平原则三、地方财政支出1.地方财政支出的范围(1)维持地方政府自身正常运行的支出(2)社会公益事业方面的支出(3)社会公共设施建设和非竞争性基础产业方面的支出(4)其他与地方政府履行职能有关的支出2.地方财政支出的原则⑴量入为出原则；⑵民主原则；⑶效益原则；⑷受益原则3.地方财政支出的规模绝对指标:以一国货币单位表示的地方财政支出的实际数额（扣除通胀因素）相对指标：地方财政支出占地方GDP的比重；地方财政支出占国家全部财政支出的比重。第四节中国地方政府财政一、分税制改革1.分税制改革背景2.分税制改革目标3.分税制改革内容首先,中央与地方政府的收入划分其次，划分中央和地方政府的支出范围第三，建立税收返还制度第四，保留原体制的上解与补助办法第五，建立新的税收管理体系4.分税制改革意义首先，政府间财政分配关系相对规范化；其次，对各级政府组织财政收入的激励作用较为明显；再次，形成了普遍补助格局，初步建立了过渡期转移支付办法。二、预算管理改革第一，完善预算编制，减少制度漏洞。第二，确立地方人民代表大会在预算管理中的主导地位。第三，加强预算监督。第四，加强预算管理的公开性和透明度。控制行政成本的具体措施：一是深化财政管理制度改革。二是严格控制人员经费支出。三是压缩和控制一般性支出。四是加强公务用车管理。五是加强会议费管理。六是加强国内公务接待管理。七是加强因公出国管理。非税收入地方财政研究的热点问题：地方政府财政资金紧张与土地财政、乱收费、追求预算外收入、职能错位、地方财政风险；跑部钱进、财政黑洞、财经纪律、财政监管、财政透明；财政制度完善——发行公债问题、转移支付制度的完善、人大的监督能力建设；预算制度、税制的完善、分税制改革的完善与持续改革地方政府为何“变坏”？——分税制与土地财政中央与地方的财政收支的“反向剪刀”，“财权上移，事权下移”，地方政府不能发行地方公债，没有举债权，没有税收立法权。当前中央及地方各级政府转移支付的法治框架不健全，人为操作因素较大，财政转移支付项目成为各地方政府争夺的对象，导致“跑部钱进”盛行，隐藏着大量的权力腐败和资金效率损失。中央与地方共享收入：增值税、资源税、证券交易税。增值税中央分享75%，地方分享25%。资源税按不同的资源品种划分，大部分资源税作为地方收入，海洋石油资源税作为中央收入。证券交易税中央与地方各分享80%和20%。地方将扩大财源的目标指向独享税种，如城镇土地使用税、房产税、耕地占用税、土地增值税、国有土地有偿使用收入等。这些收入大部分与土地有关。第七章地方政府关系第一节地方政府关系概述一、地方政府关系的基本内涵是指：中央政府与地方政府之间、各级地方政府之间纵横交错的网络关系。⑴在形式上，分为纵向关系和横向关系⑵在内容上，体现为权力配置和利益分配关系案例：府际关系影响大经济京藏高速拥堵凸现府际关系问题首先，中央政府与地方政府间关系。其次，地方政府之间关系。1，限流卡口引发连锁反应；2，分段收费体制加剧了拥堵程度；3，对超载的货车采取不同处理方式；第三，政府部门之间关系。1，从高速路内部多头管理；2，不同运输方式之间的配给不当；如何构建协调、通畅的府际关系？建议一：设立省际协调部门建议二：进一步推行大部门制改革建议三：进一步促进体制内部不同部门之间的行动协调与资源整合二、影响地方政府关系形成的因素(一)经济因素1.经济体制2.经济发展水平3.科学技术的发展水平(二)政治因素1.人口2.民族构成首先，在制度层面，民族构成影响着国家结构形式，进而影响政府间关系；其次，在文化层面，民族问题影响着政府合法性的基础；最后，在政治关系运行层面，民族关系影响着政府间关系的实际运行。3.社会阶层结构4.政党组织5.政治制度：宪法、财政制度、官员制度、行政区划制度6.政治过程首先，中央与地方政府之间政治实力对比，影响政府间权力关系的集中与均衡发展。其次，中央政府调控政府间关系的手段恰当与否，会影响政府间关系运行的好坏。最后，政治过程是否公开透明，将影响政府间关系运行的监督保障机制的完备性。(三)历史传统(四)自然地理条件首先，地理环境影响着政府间权力配置的状况。其次，地理环境通过对领土安全的影响，间接影响政府间关系。再次，自然资源在地理分布上的状况，影响着地方经济发展水平，制约着政府间关系的发展。最后，地理环境直接、间接地影响着一个国家的民族精神、民族气质和民族性格，进而影响着政府间权力配置状况。(五)环境变化第二节地方政府间纵向关系一、地方政府间纵向关系概述地方政府间纵向关系是依托国家结构以及行政区划，在垂直结构中的不同层级政府之间形成的各种关系。1.地方政府间纵向关系的结构形式⑴政府的管理层次原则：政府间纵向关系合理化；最佳结合,反比关系政府管理亲民化；政治资源配置合理化⑵政府的管理幅度影响因素：人员素质、工作内容、信息沟通2.地方政府间纵向关系分析模式⑴代理结构模式分析府际关系的传统主导模式，认为地方政府是中央政府的从属物⑵理⑵理性选择模式理性选择，像行为主义一样，从个体出发来观察和分析政治现象，但并不采取归纳的方法，而是先假定一个寻求自身利益最大化的个体，然后在各种情境下计算和演绎按照功利最大化原则行动的个体可能会采取的行动，以最小的牺牲满足自己的最大需要，理性选择往往通过交易实现.理性选择理论起源自公共选择理论。包括了詹姆斯·布坎南的公共选择模型，安东尼·唐斯的官僚经济学，奥尔森的集体行动理论和赖克的政治联盟理论。其后逐渐发展出联盟理论、交易理论、博弈理论、投票分析和科层决策等理论形态。⑵理性选择模式①组织交易成本分析模式交易成本已经成为考量政府间组织体系运行效率的重要指标②委托—代理分析模式对代理人的行为予以激励与监控，建立契约执行的规则和良好的合作关系⑶相互依赖模式分析政府间关系主体的多元互动，带有明显行为主义方法论的痕迹财政资源的相互依赖政策执行的相互依赖⑷集分平衡模式跳出了中央集权和地方分权的争论，从整合的角度寻求政府间关系的平衡发展二、中央政府与地方政府关系1.中央政府与地方政府关系的结构模式（1）中央集权型、地方分权型、均衡型*中央集权型结构模式涵义：中央政府基本上垄断了所有的重要权限，地方政府只是中央政府派生出来的政府体系理论基础—中央集权理论：国家绝对主权论；现代化理论；政治同质论；技术政治论；财政补助理论*地方分权型涵义：地方政府的权力主要不是来自中央政府的授予和让渡，而主要来自地方民众，地方政府的主要官员是通过地方选举产生理论基础：地方自治理论、联邦主义、地方分权论、独立论与分离主义、区域自治论、地方民主论、多元主义和宪政主义、行政辅助理论*均衡型模式涵义：中央政府与地方政府之间的权力配制的适度性与选择性，即通过法律的形式对两者之间的权限进行明确的界定，从而保证中央政府与地方权力的有效均衡理论基础：英国学者葛兰特的稳定均衡理论——在政治分权和职能分工的架构下，中央集权和地方分权的两元体系相互平行、稳定互动2.中央政府对地方政府的控制与合作控制:⑴立法控制⑵行政控制⑶财政控制⑷人事控制⑸司法控制⑹政策控制合作:⑴委托性合作⑵协议性合作⑶参与性合作⑷计划性合作⑸非正式合作三、典型国家的政府间纵向关系(一)英国政府间纵向关系1.实施社会管理和提供公共服务方面的“职责异构”：⑴中央与地方之间权限划分清晰；⑵不同层级政府之间的权限界定清楚；⑶跨区域公共服务的提供增加了政府间的相互依赖。2.英国纵向间政府关系的特征（1）政党组织在协调政府间纵向关系中发挥着重要作用。（2）中央政府借助财政监督，促使英国政府间相互依赖程度不断提高。（3）政府间伙伴关系的创建，即促进了分权，又增加了政府间的相互依赖程度。(二)法国政府间纵向关系1.法国政府间纵向职责分配的法国特色：⑴职责分类—强制性职责、可自由处置的职责；⑵组织架构上实行“地方双轨制度”—行政区划体系、地方自治体系；⑶相邻政府之间存在一定的职责重合，但职责分工各不相同。2.法国政府间纵向关系的特征⑴行政控制是法国政府间纵向关系运行的重要保障手段。⑵政府间纵向关系在“行政双轨制”下呈现出连锁特征。⑶中央集权与地方分权并行，成为平衡政府间纵向关系的砝码。（三）日本的政府间纵向关系纵向关系分为三大板块：⑴中央与地方关系；高度集权下的中央干预⑵地方—中央关系；地方公共团体的“国政参加”⑶地方—居民关系。居民自治的形式：①由居民选举地方议会议员和行政首长；②直接请求；③请愿；④居民诉讼；⑤居民参与；⑥信息公开。（四）美国政府间纵向关系联邦政府的权力：⑴宪法明确规定的权力；⑵默示的权力，即国会有权制定相关法律的权力；⑶特殊类别的固有权力—国际社会中行为处事的能力。州政府的权力：⑴管理其境内商业并保持州民兵的权力；⑵就宪法未禁止各州染指、也未委托给联邦政府的事务制定法律的权力；⑶治安权。特征⑴联邦与地方的纵向权力结构呈现由分权型走向协作型的趋势；⑵联邦与地方的权力运行机制灵活；⑶联邦和地方关系的调整呈现双重过程第三节地方政府间横向关系一、地方政府间横向关系的两种形态1.地方政府间的竞争关系(1)投资环境竞争。(2)法律制度竞争。(3)政府效率竞争。2.地方政府间的合作关系①组织搭建；②功能互补；③对口支援中国地方政府间的横向交流合作的形式：签订协议或意向书；成立协会；举办论坛或召开联席会议、协调会等；组织联合体、协作区、经济圈等；建立都市联盟、城市圈等；采取联合执法行动等；参观访问或考察学习；设办事或联络机构等。二、政府间横向关系的协调机制1.市场机制2.科层制3.组织间网络4.府际治理理论1.市场机制市场竞争机制的积极效应：⑴推动地方政府技术和观念的创新；⑵促进产业结构调整和优化，促进经济增长方式转变；⑶改善投资环境，激活市场，促进经济发展；(4)推进了政府职能的转变，强化了服务意识。市场竞争机制的消极效应：⑴制度外税收竞争。⑵基础设施的重复建设。⑶行政垄断与地区封锁。⑷行业过度竞争及生产能力过剩。2.科层制积极效应：⑴各地区统筹发展，资源互补；⑵科层制内强制实施的控制手段，有利于矛盾冲突的解决；⑶帮助解决市场失灵；增加政府间的信任。消极效应：⑴分工不合作的本位主义是合作的巨大障碍；⑵组织形式制度化程度相对较低；⑶中央政府角色“缺位”，未能及时提供有效的政策或制度保障。3.府际治理理论特征：(1)以问题解决为焦点，是行动导向的过程；(2)地方政府间被视为互相依赖和伙伴关系，而非竞争对手；(3)注重联系、沟通以及网络发展的重要性；(4)强调公私部门的混合治理模式，倡导第三部门积极参与政府决策。在建构地方政府间关系的协调机制时，府际治理理论强调：⑴网络式的问题解决方式；⑵项目和管理功能上的府际间转移；⑶利益的协商与补偿机制；⑷重视社会力量的参与。第九章地方选举第一节地方选举概述一、选举的涵义享有政治权利