全球核安全治理需超越“大国主导”模式

全球核安全治理需超越“大国主导”模式【摘要】国际核安全问题的解决依靠合作，无论是技术和管理上增强核设施和核材料的安全性，还是打击国际核恐怖主义，国际合作至关重要。加强全球核安全治理需要超越大国思维，考虑无核国家的利益诉求和对核安全治理进程的民主参与。【关键词】核安全国际核合作核恐怖主义核扩散【中图分类号】D51【文献标识码】A第四届核安全峰会已经落下帷幕，但距离奥巴马当初倡议峰会时提出的“无核世界”还有很大距离。无核武器世界近期仍将是一个理想。正如一些学者所认为的，冷战时期的《不扩散核武器条约》问题由可控制陷入冷战后的不可控困境，冷战时期世界的“核有序”变为冷战后的“核无序”。核安全是全球性问题，牵涉和关乎到世界和平发展和人类的共同命运，业已成为全球治理的重要内容。未来几年国际核安全面临的挑战核安全问题具有长期性和复杂性，未来几年，国际核安全面临以下几个主要挑战。第一，核恐怖主义是最大威胁和挑战。核恐怖主义袭击主要包括四种可能形态：首先是直接袭击核设施，尤其是核电站等公共目标。其次是对核设施进袭击的危险。最后，如何平衡和平利用核能与防止、反对核扩散之间的微妙关系是未来全球核安全治理合作面临的挑战。因经济发展对能源需求的增长，核能作为清洁能源被寄予厚望，许多国家竞相发展民用核技术。发展中国家担心西方大国借核安全之名限制和平使用核能的权利，因此各国加强核材料的安全保护，作为核材料之一的分离钚数量也在有增无减。当然也不排除有的国家借着发展民用核技术之名行军事用途之实，以寻求核威慑，提高自身国际地位。对于这种企图，国际社会必须坚决反对并加以阻止。应当指出的是，虽然防止核扩散涉及国际和平与安全，但这不应成为核安全治理中西方大国剥夺发展中国家和平利用核能权利的借口。依据联合国宪章，主权国家之间应该是平等的，国际社会应该通过提升核安全保障能力来降低和平利用核能中的风险，而不是“恃强凌弱”，在核安全治理中区别对待。与此相关联的一个问题是，拥核国家仍在积极推进核武器现代化，美国核霸权主义更趋明显。国际核安全形势的“喜”与“忧”当前国际核安全形势有喜有忧。先说“喜”的一面。出于对核能可能被滥用的恐惧，国际社会长期以来一直试图寻求制度和法律手段来禁止、限制某些核技术的开发、应用和扩散，并取得了一定进展。现有的以国际原子能机构（IAEA）和《核不扩散条约》为代表的全球核安全机制，在确保核能利用被限制在和平领域方面发挥了重要作用。全世界原来共有57个国家拥有武器级核材料，自1991年以来，其中30个国家已彻底清除了这些材料。自1978年以来，超过100个高浓缩铀研究堆已被关停。核安全峰会起到的引领和规范作用也不容忽视，自从2010年首届核安全峰会以来，国际社会在加强核材料安全方面采取了重要举措，其中包括在30个国家的50个设施中成功销毁或降低高浓缩铀和钚，这些销毁的核材料和降低的总量可以制造130个核武器。在保护核材料和核设施方面，世界上超过650处放射性设施完成了实物保护升级，32处核材料设施提高了实物保护级别，包括中国在内的13个国家建立了核安保示范中心。核大国之间的核合作也取得了积极进展。近年来，中美两国在核安全领域的交流与合作不断增强，核安全年度双边对话机制今年2月开始启动，双方共建的核安保示范中心于今年3月18日顺利竣工并正式投入使用。核安全之“忧”，首先在于世界范围内的核威胁仍然存在。目前全球面临的核威胁主要有四个：一是核安保面临威胁，这是最突出的威胁。近年来极端组织“伊斯兰国”的迅速扩张，加剧了人们对核恐怖主义的担忧，担忧恐怖分子会袭击核设施。此外，恐怖分子还试图通过各种非法渠道获取核裂变材料，这增加了发动核恐怖袭击威胁的概率。二是核扩散威胁。根据专家的分析，导致核扩散的动因既有技术的，也有政治的：核技术的普及使核扩散变得容易；某些国家对获得核技术有浓厚的兴趣；美国在防扩散问题上采用双重标准；《不扩散核武器条约》没有对核裁军进程提出明确的要求；恐怖组织的介入使核扩散的后果更加危险。第三个威胁是核裁军进展缓慢，全球可用于战争的核弹头数量依然很多。作为核大国的美俄现在仍拥有几千枚核弹头，两国本应带头进行核裁军，但目前由于乌克兰危机等一系列问题影响美俄关系，导致核裁军进展缓慢。最后是核事故威胁。日本大地震引发了福岛核电站核泄漏，虽然核事故已过去五年了，但其带来的灾难性后果依然存在。从核安全的演进态势来看，伴随着冷战后国际体系结构的变化，核大国在核安全关系中的合作性加强，对抗性减弱，世界核安全的重心从维持核大国之间的战略稳定转向防范核扩散和反对核扩散。构建“天下有治”的国际核安全体系任重道远习近平主席指出，核安全首先是国家课题，首要责任应该由各国政府承担，各国政府要知责任、负责任，强化核安全意识，培育核安全文化，加强机制建设，提升技术水平，这既是对自己负责，也是对世界负责。同时，国际核安全问题的解决依靠合作，无论是技术和管理上增强核设施和核材料的安全性，还是打击国际核恐怖主义，国际合作至关重要。国家间的合作利于保证国家安全，并有助于推动国际安全。在解决伊朗核问题过程中，中美两国共同推动阿拉克重水反应堆改造项目，去年又同俄英法德四国一起推动伊朗核问题达成全面协议，堪称一次成功的国际合作样本。“9?11”事件之后，国际社会逐渐形成核安全国际共识，联合国主导下的国际核安全机制建设加速。现有的国际核安全机制有三个组成部分：一是关于核安保的国际法律制度。例如，《不扩散核武器条约》依然是防止核武器扩散的法律依据。二是关于核安全的国际法律机制。例如，《核安全公约》、《核事故及辐射紧急情况援助公约》和《防止倾倒废物及其他物质污染海洋公约》。三是与核安保及核安全相关的国际组织。例如，国际原子能机构、经济合作与发展组织核能机构等。此外，也有学者将核安全峰会视为现有的国际核安全治理机制。总的看，上述系统性的国际机制在遏制核扩散、降低核危险、维护国际和平与安全方面发挥了重要作用，最为重要的是在世界范围内培育了核禁忌的道德准则。需要强调的是，加强全球核安全治理需要超越大国思维，考虑无核国家的利益诉求和对核安全治理进程的民主参与。如同国际秩序的演变，核安全领域全球治理也在经历变化，治理话语权从少数国家垄断向更多国家转移。作为国际社会的主要行为体，主权国家要积极考虑并切实履行相关国际公约规定，根据国情采取最适合自己的核安全政策和措施，倡导从大国主导转为各国共同参与、履行责任。其中，大国责任与担当尤为重要。（作者为外交学院国际关系研究所教授