公共行政管理概论

公共管理1一、公共管理的由来

公共管理是在20世纪70年代末以来伴随政府改革而在公共领域发生的重要变化，并体现着政府治理理念和制度设计的重大变化。这种变化首先在西方发达国家开始，即从反思传统公共行政模式的弊端和政府改革的实践开始，然后以全球性政府改革浪潮的方式向世界范围内扩展。

作为一门理论性与实践性兼容的一门社会科学，公共管理学研究以政府为核心的各种公共组织依法运用公共权力管理国家和社会公共事务、实现公共利益的过程及其规律，旨在帮助公共管理者获得解决社会公共问题、满足社会公共需求以及有效治理社会公共事务所需要的知识、技能和策略。

（一）从学科性质上看，公共管理研究突破了传统行政学的一系列缺陷

作为在传统行政学基础上形成的一门新兴学科，公共管理学体现着对传统公共行政理论的继承与发展。这种发展主要体现在：

1、研究范围的扩展：传统行政学认为公共领域的事务应当有政府来解决，政府被认为是解决社会公共问题的唯一管理主体，传统的行政学也被称为政府管理学。应当承认，由于政府自身的合法性与强制性，无疑它是解决社会公共问题的最重要主体。但是，将公共事务治理的主体仅限于政府，则有失偏颇。一方面，从理论上看，依靠“独角戏”来解决当代某些复杂的公共问题，政府既感到力不从心，也难以满足多样化的社会需求；另一方面，从现实角度分析，各种非政府2公共组织的发展以及私人部门和社会公民的参与，已成为解决各种实际社会公共问题、提供复杂多样公共服务的巨大力量。因此，如何把在当代社会公共生活影响日益巨大的非政府公共组织纳入自己的研究范畴，同时转换政府的角色，实现政府与私人部门、社会公民的参与，是当代公共管理研究的重要课题。2、研究视角的转换：传统行政学将政府管理对象确定为政府自身以及属于政府管辖的社会公共事务，但由于当时的理论研究过于关注科层制组织的机构、人员、分工、规则、体制及其运行的秩序、效率和机制，却忽视了行政与外部环境之间的关系，忽视了社会的公共需求及其实际的有效满足，忽视了社会公共事务这个最重要的对象。因此，公共管理研究试图探索克服传统行政理论“内视性”、“狭隘性”的缺陷，主张把政府内部组织管理与外部社会取向结合起来，并以外部取向来调整和设计内部组织管理。公共环境、公共利益、公共事务、公共权力、公共参与、公共资源、公共项目、公共伦理、公共政策、绩效评估等“外部取向”的研究，成为公共管理的重要内容。

3、研究方法的更新：传统行政学理论一直在政治学和管理学之间摇摆。如果过于强调政治学的规范取向，往往导致解决实际社会公共问题能力和技巧的缺少；如果过于强调管理学的工具取向，把政府行政看作是一般的管理问题，则模糊了政府行政与私人部门管理的差异，导致政府行政公共性的缺失。因此，如何将政治学的规范取向和管理学的一般工具取向有机地结合起来，同时能适应当代社会科学日益分化和综合研究的需要，将政策学、社会学、经济学，尤其是当代经济学学科纳入自己的理论基础和研究方法论体系之中，更好地为现实日益复杂公共问题的有效解决提供解释和理论指导，是当代公共管理学所要解决的重要课题。

3进入20世纪80年代尤其是90年代以后，公共管理研究得以继续发展，并汇聚了政策学派、公共行政、工商管理、公共选择学派以及政治学等不同学科的学者。随着政府行政改革实践的不断丰富化，他们彼此从不同的角度研究公共管理问题，并促进彼此研究的沟通与对话，推动了公共管理研究内容的不断深化与研究方法的整合。

4、政府功能与角色的变化：在传统的政治与行政二分法假设下，传统行政理论将政府行政看作是为达到即定政治目的而对人和物的组织与管理。政府的功能就是科学组织国家政务、高效执行国家法律与公共政策，实现政治决定的目标。至于实现民主价值以及法律与公共政策制定的相关事务，则交给政治家们和立法机关去完成。这种将行政与政治割裂起来的做法，忽视了政府行政系统的自主性与能动性，既不现实也不可能。事实上，政府管理除了执行政策之外，广大公务员还参与政策制定。更主要的是，随着行政国家的扩张，政府的民主过程对社会和公民日益重要，如何把政府的执行效率功能与社会参与的政府民主功能结合起来，一直是公共管理的重要努力方向。公共管理理论研究主张：公共问题的解决，不是纯管理和纯技术的问题，而必须将它们放在一个广阔的“经济—政治—社会”框架下进行分析，必须扬弃政治与行政分离的传统思维，转而关注政治管理、战略管理和政策管理。

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（二）从实践上看，公共管理源自并服务于当今世界性的政府改革实践，并且随着政府改革的深入而不断发展和完善

1、西方国家公共管理模式的产生

如同十九世纪末公共行政取代传统的人格化、随意性、专制性政府模式一样，公共管理也首先出现在西方发达国家，并且也是政府改革的产物。它是20世纪70年代末期随着西方国家的政府为了摆脱经济上的财政危机、组织管理的绩效危机、政治上的信任危机的产物，同时也体现着在信息化和全球化时代人们寻求与之相适应的公共事务治理形式的探索。世界各国政府都在政府与社会关系、政府与市场关系、政府内部关系、政府组织管理机制等四个层面的一系列持续性的改革措施，尤其是政府内部组织原则的企业化和外部功能输出的社会化、市场化和竞争化，推动了传统公共行政模式向公共管理模式的转变。尤其是英国的撒彻尔与美国的里根改革，掀起了一股持续性、全球性政府的改革。这些持续性政府改革也产生了不同于西方国家自19世纪末以来的传统公共行政的某些特征，被称为公共管理模式。

5（1）发达国家政府改革的类型：幅度的角度

激进型：英国、美国、新西兰、澳大利亚等，按照新公共管理改革（私有化、市场化、民营化、竞争化）建立企业家政府。当然，改革中也带来一些问题，但更多是扭亏为盈与服务质量改进。

渐进型：德国、日本、法国，改革比较保守，受制于文化和政治结构（多党制）影响大。

行政制度层面的改革：主要是西班牙、葡萄牙、意大利、希腊等国家，仍在政府内部的制度层面进行改革，或减少或增加规制。

（2）发达国家政府改革的类型：内容的视角

市场模式，即公共服务的市场化；

参与模式，即公共管理的社会化和民主化；

解除规制模式，即减少政府的各项规制（内部和外部），外部用社会自我规制取代政府规制；内部用结果和绩效控制取代规章与过程控制；

灵活模式，即增强政府组织和行为的灵活性（3）发达国家政府改革的内容：过程的视角

第一个阶段（20世纪80年代至90年代初）：新公共管理为主导——减少政府职能——削减社会福利。不养懒人和闲人；——推行国有经济（公共企业）的民营化与私有化，以缓解财政压力；6——改革规制，实现经济自由化；——打破政府对公共服务的垄断，开放公共服务市场、引入民间资本或通过市场机制融资，弥补政府能力与资源之不足，实现“以私补公”；——建立公私伙伴关系，通过采购、招标、合同、外包、委托等方式推行公共服务市场化，利用市场力量增加公共服务供给能力与供给质量，政府实行合同管理。——公共服务中进入市场竞争机制。

——重新界定政府内部的权责关系，实行政府内部的分权化。——减少政府内部的各种规章制度，实行以结果为导向、以绩效为标准的评价体系，增加公务人员的自主性与责任性，为政府内部提供新的激励与约束机制。——借鉴企业管理技术与工具，在政府与公共部门中引入战略管理、目标管理、绩效管理等，降低官僚主义，提高行政效能。——引进企业管理文化，建立顾客导向的政府，将公民作为顾客，以增加对社会公众需求的回应性、提高公共服务的质量，引进外在压力；同时，推行公民参与，完善公共责任。——大量精简机构、管理层次和人员，以减轻财政压力又提高办事效率（克林顿头五年美国联邦政府减员28万人；新西兰87—97减员60%）；——重新设计行政工作业务流程，实行模块化和机动化运作（如大部制、经济圈协调制、流域制、AB角制、英国的执行局）。——改革人事制度和预算制度，注重绩效评估和绩效预算管理制。7

第二个阶段（20世纪90年代中期以后至今）：治理理论和新公共服务为主导——提高公共服务质量

——通过信息化改进服务质量。利用日益普及的网络信息技术来“再造政府”，构建便捷、透明、快速的电子化公共服务体系。——注重发挥非政府/非营利组织的自治理。强调充分发挥志愿团体、慈善组织、社区组织、合作社、民间互助组织力量、企业公益活动等民间自治理力量解决特定公共事务的治理问题；通过社会自我规制取代政府规制。

——弱化政党的意识形态色彩，共同为社会服务。团结各种政治力量，更好地为公共利益服务，实现社会正义，以矫正80年代以来对公平问题的忽视。——重点完善和改进各种公共服务机制，提供更人性、便捷和快速的公共服务。政府由依法管理转向注重服务，重点完善各种服务措施，如顾客导向（纳税人就是上帝与企业的消费者主权）、“单一窗口”、3S（See/stand/smile）、服务的亲切化，进一步深化公共服务的意识和质量。

——建立责任分担的积极福利制度。以积极福利观取代消极的福利观。改革重点应放在培养个人负责与独立精神、发挥社会力量贡献于社会福利，主张建立“个人、社会、国家”社会风险与安全分担的责任机制。

——在政府功能方面，不再是一味的私有化和民营化，政府重在规划、引导、服务和协调，鼓励市场与民间力量的发展，以及扮演“最后一着”的“元治理”、“兜底”的补救角色。

——提升政府的谈判、协调、交流、对话能力和技巧。这在合同管理、民意需求测定、政府间协议（包括上下级）、提高政府行为的社会认同度方面非常重要。8

西方国家经过20世纪80开始的政府改革实践，已基本上奠定了公共管理框架与格局，新的公共事务治理模式已经形成。此时政府的形态总体上是：

——民主参与的政府；——企业家精神的政府；——分权化的政府；——合作治理的政府；——高效便捷的电子化政府。92、中国公共管理模式的产生在中国，随着计划经济向市场经济的转型以及现代化过程中社会结构的变化，集权型、人治化、随意性的传统行政模式已不适应时代和社会经济发展的需要。在20世纪90年代后期，随着社会科学领域将公共管理列为管理学门类中与工商管理相并列的一级学科，尤其是随着公共行政硕士教育（简称MPA）的开展，人们对公共管理的热情日益高涨。开放的中国开始使用了和西方同一时代的知识话语体系。

经过20多年的改革开放，中国政府体系内部、政府与市场、政府与社会的关系发生了深刻的变化。这些变化主要体现在如下方面：（1）确立了市场经济体制。表现为公有制经济比重下降，非公有制经济大幅度上升，私人的经济利益得到保障，国有企业改革取得突破，市场的开放性和自由度增加，各种市场体系基本形成，市场机制逐步健全，市场配置社会资源的基础性地位基本确立。（2）政治体系内部的关系逐渐理顺。表现为党政职能有了相对合理的分工、人大的功能得到加强、地方政府的自主性越来越大、社会主义法制体系逐步完善、司机机关的独立性与公正性逐步得到保证、公务员制度建立起来、决策的科学性得到提升。（3）政府正在多个领域的作用逐渐隐退，社会结构发生巨大变化，独立自主性的社会实体活动空间逐步扩大。表现为政府的大幅度放权、政企分开、政事分开、中央政府向地方政府放权、政府向社会组织放权的改革取得较大进展。10（4）政府日益重视法制与法治，行政法制体系初步确立，政府权力受到更多监督与限制。（5）政府职能逐步趋向合理。表现为政府对企业的干预减少初步形成了适应市场经济和民主与法制需要的职能体系，而且政府越来越重视利用市场机制来改进公共投资、公共服务领域的市场化。（6）政府的管理手段逐渐趋向合理与科学。表现为公务员队伍的专业化的提高与竞争机制的引进、政务公开、决策论证或听证、离任审计、间接管理、宏观调节、政府引导等，提升了政府管理水平。（7）社会与公民自由度得到提升，公民权利得到一定程度上的有效保障。表现为公民对单位制依赖越来越小、公民自主择业与流动等自由空间越来越大、基层民主建设取得较大发展、公民意见得到一定程度上的表达、新闻自由度提高、政府的公开性与公民参与程度有所提高。（8）事业单位逐步走向市场化和社会化，社会中介组织、行业组织、民间功能性团体发展很快。上述政府体系内部、政府与市场、政府与社会的关系的变化，为中国构建公共管理模式奠定了基本前提条件。随着改革开放的不断深入、公共管理教育与培训的发展、公共行政研究力量的壮大，中国公共管理的实践将得到快速的发展。

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需要说明的是，由于不同社会发展阶段、宪政体制和知识话语体系，中国的政府管理并没有经历西方国家自现代国家以来的公共行政阶段，其沿革有着不同于西方国家的阶段性和特殊性。有人会责问中国的公共行政体系还没有形成，现在谈公共管理问题似乎有点太理想化或超前了。的确，如果按照公共行政的基本精神（如公域与私域的分离、公民权利的确立和保护、公民社会的形成、完备的宪政规则与体制、行政与政治的相对独立、国家内部横向与纵向的合理分工与制约体系、官僚制体系、公务员制度、行政法治的完善、公共财政体系、公共决策机制等）来衡量，中国的公共行政发展还有很长的道路要走。但我们研究中国的公共管理问题，主要是出于如下三个方面的考虑：一是中国现在所处的时代是全球化和信息化时代，介绍公共管理的基本理念、构建中国特色的公共管理理论，有助于为中国公共行政实践的发展提供一种可供选择的理论导向（三个社会阶段共处、三种治理模式并存）；二是中国经过20多年来的改革开放（尤其是入世后），社会各个领域和政府管理领域发生了很大变化，并且这种改革正在加速的推进，有了提倡公共管理的环境和基础；三是中国地区发展极不均衡，一部分发达地区和城市可以率先尝试推行公共管理模式。当然，在现实改革中，在借鉴西方发达国家政府改革经验时，必须反思中国政府改革的艰巨性和复杂性。在使用公共管理的有关概念和分析方式时，也要注意中西方实质内容的差异。中国政府改革当前的基本方向是突出政府的公共性，同时提升政府管理的科学性。它同时包含着西方国家公共行政和公共管理两个阶段的历史使命和任务。

12（三）从理论渊源上分析，支撑公共管理模式的主要理论有：

1、公共政策理论：关注问题解决为导向，而不是内视性的抽象组织原则和分工。更关注外部取向的策略、政策、知识和技能以及专门的项目管理。

2、新公共行政理论：政府更关注社会公平、民主参与的公共价值。

3、公共选择理论：用“经济人”与“政治市场”系统地分析了“政府失灵”的表现及其根源。主张引入竞争机制和强化对政府委托代理机制的完善。

4、新公共管理理论：关注成本、绩效、结果和顾客需求的“企业家政府”；主张将市场机制和私人部门管理策略引入政府和公共部门。

5、通用管理学派（管理主义）：主张借鉴企业治理工具，提高行政效能。

6、治理理论：该理论认为当代公共问题是复杂的，应建立政府、市场、公民社会三者相互依赖与合作共治的公共问题解决方式，实现多中心的治理、分权的治、合作的治理，最终实现“善政”向“善治”的转变。

7、新公共服务理论：政府一切以公民需求、参与、评价为基准。13

二、公共管理的基本特征与相应的体系

（一）公共管理的涵义

由于公共管理模式是伴随着对传统行政模式进行批判以及世界性政府持续改革的产物，政府改革仍在持续、从不同视角研究公共管理的理论流派也在发展，人们对公共管理的内涵、意蕴以及人们对其的理解也在发生变化。因此，对于公共管理的定义，国内外学术界以及政府部门并没有形成比较一致的看法。根据政府改革实践与社会实践的发展，综合学术界较为认同的观念，我们这里对公共管理作如下界定：作为一种传统公共行政相比较的公共事务治理模式，是指以政府为核心、包括非政府公共部门在内的多元社会力量，为了最大限度地实现和增进公共利益，广泛运用各种机制、手段与方式，在公共参与下对国家和社会公共事务所实施的治理活动。

公共管理最基本的特征：公共事务治理主体的多元化和合作治理来解决公共问题。

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（二）公共管理的特征与体系

1．公共管理的对象是国家和社会公共事务公共管理是对国家和社会公共事务进行管理的社会活动,即负责对一定共同体成员普遍关注的公共问题、普遍需求的公共物品和公共服务的组织与管理。其内容包括公共安全与秩序、社会关注的公共问题、公共政策、公共财政与公共资源、公共服务、公共项目等。

（1）实现公共管理功能的合理定位。凡属于私人领域自主的事务，就不应纳入公共管理的职能范围，而政府更不能以强制的方式介入不具有消极外部性的私人自主领域。因此，公共管理应坚持私人领域自治优先（市场优先和公民自由优先）的原则。

（2）公共事务治理的集体行动并不等同于政府行动。传统公共行政只关注政府职能，却忽视了非政府公共事务治理主体的公共职能。因此，要区分公共服务的政府属性与非政府属性、社会管理的政府属性与非政府属性。

（3）公共管理的成效以公共事务的有效治理为评价尺度。这种以外部导向和以结果为中心的追求，与传统公共行政对内部管理和机械效率的追求存在差异，它强调最大限度地利用各方面的社会资源不断以及私人部门的有效管理经验来不断增进社会公共福利。15

（4）强调根据公共事务的属性差异进行多元化的治理，而不是传统公共行政模式下的千篇一律或一成不变的标准化管理和整齐划一的公共服务。譬如：——根据公共事务与不同共同体的关联性，采用社区自治、基层政府自治优先、不同层级政府合作、国际社会合作的分层级治理的制度安排；——根据公共事务不同程度的可分割性或可排他性，采取公共服务的供给或具体生产或经营相分离、竞争性生产或经营的复合制度安排；——根据公共事务的多样性与可变化性，采取灵活、适应性的治理策略与多样化的治理工具；——根据公共事务的复杂性，采取多元行为主体合作共治、责任分担的制度安排，而不是政府的独揽和无限责任。总之，公共管理视角下的公共事务治理，具有社会自治、多中心的政府分级治理、政府与社会合作、复合型的治理制度安排、灵活性的治理策略、多样性的治理工具等不同于传统公共行政的显著特征。16

2．公共事务治理主体的多元性

公共管理主体是指以政府为核心、非政府的公共部门（非政府组织和非营利组织）为重要补充、在私人部门和公民积极参与下的公共事务治理主体及其组成的网络体系。因此，公共管理的主体不仅包括具有核心作用的政府，而且还包括非政府的公共部门。无论是政府或非政府的第三部门的自主行动，还是它们与其他社会行为主体之间的合作行动，它们的活动都具有一定的“代表性、公务性、公益性和权力的法定性”。以政府为核心、非政府的第三部门为重要补充力量的开放性公共管理主体，具有如下四个突出特征：（1）公共权力的多中心。公共管理承认政府管理的正当性和核心地位，尤其是政府在提供宪政、法制、公共政策、需要运用强制性权力的管制性公共事务领域，以及私人部门和第三部门无力承担或不愿承担的公共服务领域，仍发挥着核心作用。但是，在公共管理视角下：——政府体系内部也不再是单一的集权中心，而是强调根据不同层级的政府与所其管辖的公共事务的关联性，建立分权自治的、上下协作的、多中心的分级治理体系；——非政府的第三部门在区域性的社会自治领域、特定公共服务的功能性领域、自我服务与自我规制的行业领域则起到重要的作用，它们根据法律规定的自治权或政府授权，开展公共管理活动。

思考：公共权力不等于政府权力。17

（2）更多的公共事务合作治理。由于没有任何一个单独的行动者能够拥有足够的知识和资源来解决一切公共问题，而全球化和信息化时代的公共问题又具有复杂性，各种自动者之间必须相互合作、相互支持，才能有效解决问题。这样，政府机构之间（无论是横向还是纵向）、政府与非政府第三部门之间、第三部门之间、公共部门与私人部门之间、公共部门与公民之间，就构成了一个互动化、网络化的行动结构。这里，传统的公私二元对抗结构被瓦解，政府、市场、公民社会的功能实现了优势互补；传统的政府集权结构也瓦解，上下政府间更多的不是命令与服从，而是积极配合与协作。

（3）政府的行为方式发生变化。政府不再是一切社会事务的“统揽者”和凡事亲躬的“划桨者”，而将重点转向规划、引导和“掌舵”，但这并意味着政府公共责任的降低或减少，而只是政府行为方式的变化：——政府必须对良好的公共管理负最终的责任；

——政府行为的合法性，不仅仅来自代议制和法律的授权，更来自公众参与下的认可、配合与监督，必须提高政府行为的公开性与社会参与度；

——政府不再是高高在上和发号施令，而是必须与公民社会建立相互依赖与互动合作的伙伴关系；

——政府不仅要弱化对公民社会的各种非正当控制，还要强化政府对公民社会的服务意识与服务措施，提高社会对政府服务的满意度；

（4）私人部门角色的变化。私人部门虽不是公共管理的主体，但政府与非政府公共部门的任何有效公共管理活动，都离不开它们的积极参与、配合与合作；同时，在一定的制度安排下，私人部门也具有公共角色，可以实现公益目的。

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——私人部门直接投资公益事业。即从所有权入手，创办公共事业，如举办私立学校、私立医院等。在这种情况下，私人不但生产经营该项公共物品和公共服务，而且必须为之进行投资。此时的私人提供“公益服务”，一方面可以增加公共服务的供给，另一方面也可以增加社会消费的选择机会。当然，免费的公益服务，直接帮助政府解决难题；收费的公益服务，则对政府的供给不足“拾遗补缺”，满足个性消费。

——私人部门对公共物品或服务的过程参与。即通过把公共物品或公共服务的“提供”（或安排）与“生产”分开，不同的环节可以由不同的主体承担，私人部门可以成为其中的主体之一。就“提供”而言，可以有公共的财政资金投入，也可以有私人资金投入。就“生产”而言，可以采取公共生产即政府亲自组织公共部门生产的方式进行，如由国营企业提供的物品和服务，也可以由私人生产的方式来进行，如政府可以通过签订合同、授予经营权、经济资助、法律保护等手段，委托私人部门生产，政府的任务是指定私人部门生产什么、生产多少并确定质量标准以及进行监督。私人部门参与公共事业、供给公共物品和服务的方式有许多种。E.S.萨文斯通过分析世界上49个国家的民营化模式，把公共物品和服务供给的制度安排归纳为10类，它们是：政府服务、政府出售、政府间协议、合同承包、特许经营（排他）、特许经营（非排他）、补助、凭单制、自由市场、志愿服务、有合同承包的志愿服务、自我服务。在这10种制度安排中，只有政府服务、政府出售、政府间协议三种制度安排的生产者是政府，而合同承包、特许经营、补助、凭单制、自由市场和有合同承包的志愿服务等方式均是由私营部门生产的。其中，合同承包、特许经营、补助和凭单制，是最为主要的几种机制与方式。19

合同承包方式的重要特点就是政府出钱、民间出力办事。政府的责任和作用体现在：首先，政府要确定某种可以承包给社会生产的公共物品和公共服务的种类、数量和质量标准，这是一个政治过程，民主的政治机制起主导作用；然后，政府组织竞争性的招标活动，与中标的承包商签订承包合同；合同签订之后，公共物品进入生产过程，政府还负责监督合同的如实执行；最后，政府用税收购买承包商按合同生产出来的公共物品和公共服务，用以满足社会公共需求。特许经营即指政府核准私人部门进入公共事业领域的资格。获得资格的私人部门投资、生产、经营和管理公共事业，拥有一定的收益权，政府则保留价格核准权。在这种方式中，政府以特许、优惠政策或其他方式吸引私人部门进入学理上似乎应该由政府垄断的某些公共事业领域，政府并不投资但在必要情况下也可能会给予一定的补贴，私人部门完全按照市场规则操作，负责投资、融资并生产经营，其成功或失败完全依靠它们为公众服务的能力。私人部门具有一定期限的投资受益权，投资成本是由消费者付费来承担，即对消费者实行付费消费制度，而不象在政府单中心供给公共物品和服务的情况下由广大纳税人承担投资成本。在美国和其他发达国家，其电厂、废水和固体废物处理设施、桥梁、隧道、港口、收费公路、江河大坝、自来水、煤气、电信、飞机场等基础设施的供给中，都大量采用私人部门融资并建设运营的方式。如目前在全世界流行的BOT方式，就是特许经营的一种。

在补助和凭单制度下，政府和消费者支付公共服务的成本，而私营部门或非营利组织是具体的生产者，但消费者能够在政府指定的范围享有有限选择权，从而形成消费者市场的竞争压力。20

由于每个国家的公共管理组织存在差异，中国的公共管理组织主要包括：政府组织，主要是指各级各类行政组织。准政府组织，主要是指那些属于事业单位性质、但又经政府授权具有某种行政职能、介于国家行政机关与一般事业单位之间的机构，如中国气象局、中国地震局、国家专利局、国家商标局、证券监会、中国贸易促进会等。

公益性国有企业（在西方国家一般称为公共企业），主要是指为社会提供公共服务或半公共物品的公用事业、公共交通运输企业等公益性企业。

公益性事业单位，主要指公共基础教育、公共基础科研、公共性质的文化、公共医疗卫生、公共体育等的事业单位。

非营利性社会中介组织。它们的活动具有中介性、独立性、自律性、公正性、权威性。如行业协会、学会、商会等。

非官方的民间公益组织。包括根据《社会团体登记管理条例》向国家民政部门登记注册的社会团体；各种基金会；民办非企业单位。

基层群众的自治组织。主要是指城市中的居民委员会和农村中的村民委员会。其他公共管理主体：8个人民团体；基层的草根组织；农民专业协会、农村合作社组织。21

3、公共管理以追求公共利益更有效的实现为宗旨

公共管理的对象是治理公共事务，而任何公共事务的背后都体现和反映着一定的公共利益，因此，维护、分配和增进一定共同体的公共利益便成为公共管理的宗旨。在公共管理中，公共管理主体必须以公众的公共需求为导向，并以公共需求的实际满足为衡量标准，这既是公共管理“公共性”的最重要体现，也是公共管理具有合法性的基石。在传统政府模式下，由于政府是公共事务治理的单一行为主体，人们寄希望于构建一套完备的政治制度框架或政府伦理框架，通过政府的善政，即政府的良好统治、良好管理，如“严明的法律、清廉的官员、很高的行政效率、良好的行政服务”，以最大限度地实现公共利益。而在公共管理模式下，随着公共事务治理主体多元化与运作机制的弹性化，“善治”成为实现和增进公共利益的途径。善治强调如何最终有效的解决社会公共问题，满足社会公共需求。此时，人们不仅关注“作为公共利益代表者和维护者的政府，如何才能对公共事务进行有效的管理”，还关注“怎样才能从政府那里得到他们所需要的东西”。而且，公共利益的实现并不取决于它是由公共部门来完成还是由私人部门来完成，而在于作为这种共同利益基础的利益关系的“公共”还是“私人”属性。现实中，公共部门也有的是追求私人利益或“特殊利益”，私人部门也可以提供公益物品。

22思考：什么是公共利益？——公共利益既不同于国家利益、党的利益，也不同于分散的公民利益，而是它们共同利益的交叉。——公共利益的最大属性在于其社会性，而这种最根本的利益就是保护公民权利和市场自由；——必须建立让不同阶层、群体和个人有充分利益表达、聚合和补偿的途径和机制。

——必须解决当前好强势群体、官僚群体、精英群体操纵公共政策的问题。234．公共事务治理过程的民主化

与传统行政模式把民主作为政治议程不同，公共管理的全过程都强调民主化。除了传统的委托——代理的代议制间接民主机制外，公共管理更强调社会公众对公共事务治理过程的参与和监督。这种民主化主要表现在：（1）政府鼓励和引导更多的社会力量进行自治和责任分担。区域性的社区自治、功能性的行业自治是公共管理的基础环节。（2）基层政府有更多的自主权和自治权。地方性公共事务的治理具有地方自主性；即使上级或中央政府为了更大范围的共同体利益而采取的行动，对下级或地方政府更多采用协商和合作方式，同时对次级共同体带来的利益损失也往往采取相应的利益补偿。（3）政府权力的运行方式，既包括政治、法律、管制、命令、惩罚等强制性方式，也包括运用规划、引导、建议、指导、契约、合作等非强制性方式，而且未来的公共管理更多依赖于非强制性公共权力以及公私合作，协商、谈判、讨论、契约等方式以及相关的行动技巧，将直接决定公共权力运行的实际效果。（4）公共部门的组织设计强调的是外部取向的战略性、灵活性、回应性和创新性，以及能够提供责任激励和合作的参与式、扁平式组织结构，不再追求普适的最佳组织规则和机械的组织效率。（5）在涉及公共事务和公共利益的领域，无论是否有无政府的参与，都必须保持开放性。只有经过利益相关者的积极参与和公开讨论，才能最大限度地显示、聚合公共需求和公共利益，提升公共利益分配的公平性、公正性和正当性。24

5、强调对私人部门管理经验的借鉴

公共管理作为人类社会的一种管理活动，具有一般管理的基本内容、活动过程、活动目标等。公共管理强调以开放的视野，在关注“政治议程”和“公共价值”的前提下，在技术操作层面广泛借鉴私人部门成功的管理机制、管理技术与管理手段。自20世纪80年以后，伴随着市场机制活力的重新崛起和企业管理机制对公共部门运作所产生的示范效应，以及实践中的政府合同、政府公司、公共服务市场化的不断涌现，通用管理学派提出的“向企业学习”的口号和新公共管理理论提出的“管理主义”，使得外部关系管理、战略管理、目标管理、资源管理、项目管理、方案管理、绩效管理、合同管理、质量管理、灵活用工制、绩效工资制、组织再造、顾客导向的组织文化、组织学习、知识管理等一系列新的管理理念、管理知识和管理技巧，开始引入公共部门。这一系列管理思想和管理实践的变化，既纠正了传统公共行政组织理论过于狭隘、内视和古板的内在缺陷，提高了公共部门的灵活性与回应能力，同时也为公共管理人员提供了新的激励与责任机制，最终促进了公共服务质量的改善与公共管理效率的改进。25三、公共管理与传统公共行政模式的差异

（一）传统公共行政模式的外部环境

（二）传统公共行政的基本特征（三）公共管理模式对公共行政的发展26（一）传统公共行政模式的外部环境

传统公共行政模式，产生于19世纪中期的政府改革运动，它是资产阶级革命后，随着市场经济与公民权利的确立，代议制宪政体制的逐步完善的产物，并成为现代政府的发端。理论界普遍将政务官与事务官加以区分的文官制度看作是现代公共行政产生的标志。市场（企业自由竞争）社会（公民自治）

公共领域（代议制政府）27评论：没有真正的私，就没有真正的公。

——马克思在《共产党宣言》中对资本促进生产力的评价；——恩格斯对私利的追求是人类进步的基本动力（每个人所奋斗的一切都和自身的利益息息相关）；——商品经济对保护公民权利以及实行宪政的必然性及其条件性。（马克思《黑格尔哲学批评导言》）；——中国全国人大十届二次会议关于保护“私有产权”和“人权”的必然性；——中国改革开放27年的最大贡献在于承认和逐渐开始保护人的合理利益；下一步改革的重点是释放更大的人们追求正当利益的空间。

结论1：私不一定就坏，公不一定就好。私人的合理逐利行为照样可以实现公益；公部门的行为如果异化照样可以违背公共利益。

结论2：只要建立尊重私的社会结构政府才能“天下为公”。28

1．公共行政的社会结构：公私分离

公共领域——————————私人领域公共事务（公共问题）————-私人事务（私人问题）公共权力———————————私人权利公共利益———————————私人利益开放性与参与性————————独立性与隐私性

2、公共行政的宪政结构：国家体系进行明确分工与制约

纵向分工：地方自治。公民主权

基层政府次级上级政府

中央政府，并依据责任确立事权和财权划分。这样需要统一治理的事项在宏观能管好，微观事项又能灵活地方自治，体现了根据利益相关性的公共事务分级治理；

横向分工：三权分立与相互制衡。每一层级保证国家机器的合理分工与权力制约。立法机关决策行政机关执行司法机关监督。

思考：关于决策、执行、监督相分离的三种理解。29

（二）公共行政的基本特征1、政府行政的“公共性”：现代政府最基本的特征

政府存在的本质目的和合法性在于追求公共利益；

政府权力属于公共权力，按照委托代理机制行使政治领域：公民-议会-政府-官员（公民主权：用脚投票）

主权者-立法者-执行-执行者

纳税人——————服务者

经济领域：股东-董事会-经理层-雇员（消费者主权：看不见的手决定）

为了实现委托代理机制的良好运行，必须解决四个问题：

委托人的的真实意志表达；

委托人对代理人的约束和监督力度必须加大；

对代理人激励与约束的成本尽可能内化；

解决好政府利益、政府部门利益、官员利益和公共利益的冲突。

政府活动依据是公共意志体现的法律和公共政策思考：1）重新思考国家、政治、法律的定义：只有在专制社会中，国家才是暴力机器，才是为少数人谋利的工具；2）政府行为是服从公共意志，并按照公共意志行事。

政府活动的范围即政府职能限于公共领域；其使命是解决国家和社会公共问题，并提供一视同仁的公共管理和公共服务。

思考：1）私人领域是自主的和自治的；2）政府的行为是非歧视性的。

30------市场经济条件下政府职能的定位：逻辑的视角一是政府管制：解决公民和企业的消极外部性行为所带来的问题，形成政府的（市场、公共生活和执政）秩序供给和维护功能。二是公共服务：主要是提供企业和社会力量无力（竞争性不足——具有规模成本性或成本沉淀性、公益或公害的消费非分割性）或不愿解决（具有消费的非排他性导致成本收益的不对称）而又对社会公众和社会发展具有必要性公共产品。

31政府A；公共管制B：公共服务社会（公民自治）市场（企业自由竞争）32

关于政府管制有四个逻辑：——管制以实现秩序为目的。因此，任何公共管制必须以公民和企业的某种行为具有客观的消极外部性为前提；同时不能为谋求部门利益、个人利益而管制，更不能“以罚款和创收”来管。——管制具有强制性并有可能侵害私人权利和自由。因此，任何公共管制必须以事先公布的、为社会所周知的法律明文禁止为依据，不明确“禁止”则社会可为。——管制必须具有合法性。因此，任何关于公共管制的禁止性规定和法律必须是经过民主过程而作出。——政府的管制并不能解决所有的消极外部性问题。当采取强制力解决不了某个问题时，必须善于引导、疏导和社会自治理的方式，将某种行为的消极外部性降低到最低或控制在一定范围内。

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关于政府服务也有四个逻辑：

——必须以市场和公民无力或不愿解决、而且为社会所需要为前提，反之政府不得介入（政府要从生产性、竞争性、经营性和自主性领域退出）；——政府服务的成本是以社会税收的方式提供，因而其消费具有社会性和公平性，即消费的非排他性（零收费是追求目标）；——政府提供的服务往往和经济发展水平相关，因而在即定经济和财政约束条件下，政府服务供给的规模、结构、数量必须以社会需求为依据，要优先满足社会最基本的公共需求，并接受社会评价；——政府服务机制的实现方式是多元的，可以根据公共物品的不同层级属性，不同程度的排他性、竞争性、可分割性，采取不同的制度安排，并非所有的公共服务都由政府直接生产和经营。34

市场经济条件下政府职能的定位：列举的角度

通过制定和实施法律规则，提供公平竞争的市场秩序与稳定的社会生活公共秩序；

通过制定和实施法律规则，平等地保护公民、企业和其他社会组织的合法权益；

保护和治理环境，预防和治理自然灾害及各种传染病；

发展社会所需要的公共基础设施和公益事业；

提供义务性的基础教育；

引导社会保障机制的建立，对社会弱势群体进行必要的救济；

通过宏观政策对经济和社会进行调节，维持宏观经济稳定与社会协调发展；

保障国家安全与外交；

实现国家税收以及对公共财政（包括转移支付）做出安排；

保障国家公共机构的公正、高效、廉洁地运转。

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中国政府职能的两个特殊：

——此外，作为社会主义的人口大国，中国政府还要承担国有资产与公共资源管理、实行计划生育管理等特殊公共职能。——此外，处于转型时期，中国各级政府还要承担社会转型的相应成本，而不能推给市场、社会和公民个人。

中国政府职能问题最关键是不是越位和错位，而是缺位和不到位。如社会管理和公共服务的职能都应当是最主要的。科教文卫体、安全、环境等的投资要确保占总投资的30%以上,这是中国政府1995年在哥本哈根会议上作了承诺的。哥本哈根会议之所以作出硬性规定，是因为社会病是会交叉感染的。许多实现经济、社会协调的国家的比例均在50%以上。看看目前公共服务领域的困难：虽一再“严禁”教育、医疗等乱收费，但目前社会抱怨最多的仍是“上不起学”“看不起病”！

问题是资金从哪里来？说难也难，说不难也不难。只要把那些建立在牺牲社会事业基础上的、破坏社会和谐的经济超常高速度降下来，把只能起到GDP统计效应的低水平重复建设压缩一下，发展社会事业的资金就会源源而来。

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2、公共行政受制约性：保证政府的公共性

制约之一：社会权利与公共权力的平衡

私人领域的自主性（风能进、雨能进，国王不能进），是政府公共性目的根本，也是构建公共领域、公民社会和塑造公民人格的前提，更是抗衡国家暴力的基础。它强调：——私人领域（包括企业和公民以及它们的自组织化组织的行为）如果没有消极外部性，除非自愿，没有接受外部强制的义务。——无论是以何种名义、理想、崇高目标，政府都不得强迫社会做好事和善事或牺牲私人利益。——尤其是公民人身、财产、言论、信仰、出版、结社自由是天赋人权，也是保留权利，在任何情况下都不让渡给政府。

重大意义：

——我国当前必须加速政府职能转变，从竞争性、经营性、自主性领域实现政府退出，以及减少政府的审批、检查、收费、评比、达标，这是遏制腐败的第一个工作。

——人权保障的第一步是确保人人平等享有最基本的生命权、人身权、财产权、自由表达权等的消极权利；其次是人们追求幸福的发展权，如受教育、住房、社会保障等的积极权利。37

制约之二：法权与行政权的均衡——法律和公共政策是公共意志的体现，不是暴力机器，更不是为少数人谋利的工具。——任何法律和公共政策必须经过民主过程制定，实现量良法的治理；——依法行政的核心是控制政府权力规范运行。政府守法、政府依法行政和政府责任追究，是法治政府的基本要求。

法律为强者和弱者之间提供了平等说理条件和依据。若强者拥有真理，弱者很难不从；若弱者拥有真理而遇强者不从，弱者常常无可奈何。所以，为了创造强者和弱者平等对话和充分说理的氛围，依据公正原则解决问题，法律首先要约束强者。当政府及其官员道德高尚、严守伦理或依法秉公行事时，法律发挥的是提醒或警告官员行为不要出轨的作用；当政府及其官员心理失控甚至兽性发作时，法律发挥的是惩罚官员行为出轨（责任自负）的制裁作用。

大量的实体法和程序法，规范了政府权力的运行；

法律调整公民与政府的角度不同：对政府是限制，而对公民和企业是排除和禁止