突发社会安全事件应急管理研究

突发社会安全事件应急管理研究

突发性社会危机是全世界各国面临的主要问题。从地区性的暴力冲突,国家之间的外交摩擦,到不断发生的人质劫持、各种恐怖事件、爆炸事件,都会不同程度地影响到国家和地区的社会安全,形成各种各样的社会危机。突发事件的应急、管理问题已引起当今世界各国政府、社会乃至学术界的高度关注。目前,中国正处于社会转型与经济转轨的关键时期,面临着诸多社会风险的威胁与挑战。突发社会安全事件已经成为影响和制约社会稳定和经济发展的重要因素。突发社会安全事件的频繁发生,正在引起各级党政决策者和普通群众的高度重视。尤其是2008年一些有较大影响的特大社会安全事件呈多发态势,如西藏的“3.14”打砸抢事件、贵州瓮安事件,群众参与的规模和冲突程度有所提高。建立并完善突发社会安全事件应急管理体系,提高综合预防和应对突发事件的能力,已成为新时期建设和谐社会和可持续发展的重要研究内容。应急决策是应急管理的核心,应急决策水平的高低直接影响着社会安全事件应急管理的成败,而建立应急决策辅助系统,是提高社会安全事件应急决策水平的最有效方法。本文从社会安全事件的定义和特征入手,研究突发事件应急管理的一般内容,借鉴西方学者应急决策模型与思想,根据社会安全事件的相似性原理,提出建设以经验案例和应急预案为基础,集成专家知识,统筹“一案三制”的智能化的突发社会安全事件应急决策辅助系统。一、“自然灾害、事故灾难、公共卫生事件”编码“社会安全事件”并非一个专用的法律术语。2007年通过的《中华人民共和国突发事件应对法》(以下简称《突发事件应对法》)第3条规定为“本法所称突发事件,是指突然发生,造成或者可能造成严重社会危害,需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”这是第一次将“社会安全事件”与“自然灾害、事故灾难、公共卫生事件”并列提出。这种分类显然是就事件发生领域和影响范围进行分类,故“社会安全事件”专指发生在社会安全领域中的重大事件。到目前为止,学术界对“社会安全事件”还没有统一的定义。有的认为“社会安全事件,主要包括严重危害社会治安秩序的突发事件”。有的认为“社会安全事件的本质特征主要是由一定的社会问题诱发,主要包括恐怖袭击事件、民族宗教事件、经济安全事件、涉外突发事件和群体性事件等”。有的认为“社会安全事件主要包括:恐怖袭击、空袭、盗窃、抢劫、绑架、骚乱、涉外等”。有的认为“社会安全事件,是指在社会安全领域发生的,因人为因素造成或者可能造成严重的社会危害,需要采取应急处置措施的事件”。综观当前理论界与实际工作部门关于“社会安全事件”一词内涵与外延上的界定,可以得出:社会安全事件与“自然灾害、事故灾难、公共卫生事件”相对应,属于突发事件中的一类,专指发生在社会安全领域中,因人为因素造成,严重威胁到社会治安与秩序的突发事件,是“社会公共安全事件”的简称。二、突发事件社会安全事件应急管理的相关概念突发事件应急管理是指政府及其他公共机构在突发事件的事前预防、事发应对、事中处置和善后管理过程中,通过建立必要的应对机制,采取一系列必要措施,保障公众生命财产安全,促进社会和谐发展的有关活动。社会安全事件除了具有一般突发事件的共同特点:突发性、危害性、复杂性和紧急性之外,还有着其独有的特点,即,社会安全事件是人为因素造成,多是因社会结构、经济结构、法律结构失衡所致,表现在社会安全事件并不像其他突发事件那样突如其来,它会经历一个行为人预谋、策划或者从量变到质变的过程。于是社会安全事件应急管理可以表现在事件发生前、事发时、事发中和事发后四个阶段,是对突发事件的全过程管理,分为预防与准备、预测与预警、应急与处置、事后评估与改善四个过程,具体内容如图1所示。则应急管理是一个动态管理,包括预防、预警、响应和恢复四个阶段,均体现在管理突发事件的各个阶段;此外,应急管理还是个完整的系统工程,可以概括为“一案三制”,即突发事件应急预案、应急机制、应急体制和应急法制。三、应急决策理论模型与实践探索社会安全事件应急决策是一种典型的非常规决策,它与常规决策具有很多方面的差异,表现在社会安全事件发生变化的高度不确定性和随机性。而目前我国突发事件应急决策方面还存在着信息不及时、辅助决策资源有限、决策者知识不全面等缺点,导致某些决策不及时或失误存在。如2000年2月某省公安机关在处置某群体性事件过程中,从全省公安机关及武警总队抽调六千名民警,在8小时内集结完毕,而现场的闹事者和上访群众只有两千人,这就是决策者没有对事件准确判断所致。可见,如果能够根据突发社会安全事件扩散强度,快速地实施科学合理、及时有效的应急控制措施,将能够有效地缩短事件控制时间、尽可能地减少事件可能造成的危害和损失,科学合理的应急模型与可实现的应急决策辅助系统建设势在必行。目前,突发事件应急决策理论的研究主要在应急决策理论模型研究方面。著名的有斯坦福学派的刺激反应模型,用以分析决策者的威胁感受、时间压力、交流沟通、信息处理和方案评估过程;敌意互动模型,主要研究危机的升级过程;压力模型,研究压力对决策质量的影响;心理模型,研究偏见、价值观、个人经历对决策的影响;组织模型,研究决策组织标准运作程序对危机决策的作用;理性行为模型,研究决策者对付出和收益的理性计算与最终决策的关系。还有一些学者借鉴其他领域的模型对突发事件决策进行了研究,如,JohnCosgrave在描述了突发事件决策和决策问题的特性的基础上,运用弗鲁姆和耶顿的领导规范模型构建了突发事件中决策的理论模型,建议决策者必须依据决策问题的特性,采用不同的授权程度对事件进行决策。Kelian(1997)将军事战斗的经验决策模型引入突发事件决策之中,允许下属在充分理解任务和目标的情况下,根据先前经验对当前环境进行评估,依据经验找出类似经验做法,利用已有的经验,对决策行动过程进行修订。本文借鉴这些模型与思想,根据安全事件的相似性原理,提出建设以经验案例和预案为基础,集成专家知识,统筹“一案三制”的智能化的应急决策辅助系统。该系统的基本思想是:使用专家系统对警情进行初步评判,根据评判结果搜索应急预案,同时匹配类似经验案例给出参考方案,如果没有相似应急预案,则使用专家知识库根据特定规则推理出方案流程,事件解决之后,使用专家系统对应急方案和效果进行评估,记录经验与效果,充实并完善实际案例库。具体流程如图2。社会发展是一个复杂的具有不确定性的动态变化过程,社会突发性事件存在着起因差异和时空差异,因此客观上不可能存在性质、规模、起因、发展态势等完全相同的两起社会突发事件,但事件之间一定存在着某种相似性。该系统中案例的作用是通过对过去发生的一些带有典型性的个案事件的分析,为今后处理同类事件提供借鉴和参考,也为理论研究提供实证材料。近些年,案例式教学、案例式工作改进、援例分析,在西方一些国家非常流行,成为研究复杂问题一个重要的思路和方法。四、急决策辅助支持本文设计的应急决策辅助系统总体目标为:实现突发社会安全事件处理的全过程跟踪,提供应急决策辅助支持。从突发事件的上报、警情数据的采集、警情识别、警情扩散强度预测到提供相近应急预案、提供专家知识、辅助决策、应急联动部署,即在最短的时间内对突发性事件做出最快的反应并提供恰当的应对预案和处置流程,借助通讯手段,及时送达系统内的各个单位。该系统主要由以下模块组成构建应急预案各种突发事件的应急预案是在对历史性突发事件应急处理的经验基础上,针对不同性质及类型的突发事件特征而构建起来的应急预备方案。目前,应急管理最直接的参考就是应急预案,本系统能够集成不同类型社会安全事件的应急预案,给决策者提供信息平台。系统将突发社会安全事件分为严重刑事犯罪事件、群体性事件、经济安全案件、宗教信仰事件、涉外事件、恐怖事件、高校安全事件等。对过去发生的突发事件进行评估案例是整个应急决策系统的分析基础,是应急预案和知识库的分析基础。案例是对过去发生过的突发事件的各类特征信息及其所采取的应急方案和对该方案实施结果的评价在系统数据库中的记录。一个典型的案例通常包含三个部分:问题的描述、问题的解决方案和案例实施的结果。案例研究结果知识库是应急决策时所参考的知识总合,包括案例研究结果、规律,和相关应急法律法规。案例研究结果是通过对一个个事件的具体分析和对同类案件进行比较,从中寻找规律性的东西,从而找到解决相同问题的基本思路和流程。知识库还应包括应急决策相关的法律法规,给决策者提供政策性导向。规则2:ifatenb规则库中存放相关领域专家直接给出的或者通过数据挖掘技术得到的各种规则。如案件分类规则、警情判定规则和处置规则等。每条规则形式为“ifAthenB”,如警情判定规则if{人数,规模,地点,}then{群体性事件};如处置规则等if{群体性事件,500人,打砸抢}then{强制警力}等等,可以采用谓词逻辑描述。智能预警信息分析警情识别模块是指运用规则库中的规则,对突发事件的警情进行识别与判断。主要指系统接到报警信息之后对突发事件的性质、状态、规模等进行初步定性和归类,从而将应急预案和案例库进行检索和匹配的范围缩小。随着突发事件的态势变化,警情识别模块还应包括对事件的扩散程度和强度进行的经验性预测。案例选取和相似评价案例的检索是为了得到与要解决的问题有相似性且具有参考意义的一组或几组相似案例。成功的案例检索与匹配依赖于存储的案例与当前的问题是否相关,并通过相似性评价来完成。案例的匹配算法有很多,如决策树、神经网络、相似度计算、聚类分析等。筛选案例库,丰富“经验知识”在某件突发事件解决完毕之后,决策人员应对结案结果进行总结,并连同此次事件处置过程中回复反馈的信息进行归档,将新的案例加入到案例库中,丰富并完善“经验知识”。同时,为了候选案例更合理、有价值,需要定期地由专家或机器对经验案例的处置效果进行学习评估。城市突发事件应急决策系统应用研究当前,我国进入了社会结构的转型期,也是社会矛盾凸现期,突发社会安全事件已然成为影响社会稳定和制约经济发展的重要因素,形势的发展迫切要求政府加强城市应急管理能力建设。应急决策是应急管理的关键性环节,应急决策水平是反映应急管理效能力的重要标志。从现状来看,我国城市的突发事件应急决策系统还存在着许多亟待解决的问题。本文针对社会安全事件的特点,通过分析决策者得出解决方案的逻辑推理过程,提出了基于实际案例和应急预