管理学公共伦理学

公共伦理学课程教学支持资源高力主编ISBN:7-04-019982-3教学安排一、总学时数：60二、学分：3三、教学目的使学生掌握“公共伦理学〞的根本理论知识，确立公共效劳精神，明确公共管理主体的公共责任和道德素养。四、教学内容、学时分配第一章公共伦理与管理伦理

8学时

第二章公共伦理主体6学时第三章

公共伦理客体6学时第四章

制度安排与公共伦理8学时第五章公共权力6学时第六章公共事务与公共责任8学时第七章公共管理者的素质8学时第八章公共伦理建设6学时第一章公共伦理与管理伦理

第二章公共伦理主体

第三章

公共伦理客体

第四章制度安排与公共伦理

第五章公共权力

第六章公共事务与公共责任

第七章公共管理者的素质

第八章公共伦理建设第一章公共伦理与管理伦理

知识要点

●管理与伦理

●管理伦理与公共伦理

●公共伦理学与管理伦理学

●公共伦理的根本原那么和标准第一节管理与伦理

一、管理的含义和实质管理就是主体为了实现一定的目标而依据一定的原那么并运用一定的手段对客体实施控制的活动过程。几种观点：结构要素论协调论决策论组织管理论管理的实质：1.管理是社会分工分化出来的一种专门职能

2.管理是生产力中的重要要素

3.管理的性质是由一定生产关系所决定的

4.管理根源于生产方式运行的需要

5.管理是社会组织运行的根本保障

二、管理的伦理意蕴管理的人性假设：管理主体对人的动机、情感、思想、行为目的、行为属性所持的看法。X理论Y理论Z理论子曰：“性相近，习相远。〞性善论：“人性之善也，犹水之就下也。〞性恶论：“人之性恶，其善者伪也。〞人性即人之为人而区别于动物的规定性，是社会关系的产物，是历史的、具体的、开展变化的。人性需要自然属性∞体性社会属性∞德性思维属性∞才性物质需要和精神需要生存需要、发展需要、享受需要科学的人性论是管理理论的根底。

科学的人性论必须立足于历史的分析：人性是历史的产物，是动态开展变化的过程科学的人性论必须立足于社会关系分析：人性是社会关系的产物，具有丰富的社会内容科学的人性论必须立足于实践分析：人性是人类实践活动的产物，是在实践过程中塑造的品质一、公共伦理与管理伦理

已往有关管理伦理的研究被局限在企业伦理领域，狭义的管理伦理学就是以企业管理中的伦理道德现象为研究对象的一门学科。公共伦理涉及的范围比企业伦理更为广泛，包括企业管理在内的企业之间、社会组织之间、政府组织和非政府组织之间的关系以及处理这些关系应该遵循的伦理准那么。换言之，用以标准公共管理主体的行为，以保证公益事业的公正性，合理有效地实现公益事业目标的准那么体系，就是公共伦理。第二节公共伦理学与管理伦理学1、公共伦理是标准公共组织行为的准那么体系

2、公共伦理涉及的范围相当广泛

3、公共伦理不是社会公德

4、公共伦理是社会管理组织的职业道德，是特殊的职业道德二、道德、伦理学与公共伦理学

伦理学的研究对象是道德现象，因而伦理学是研究道德的科学，是对道德的哲学反思、哲学探究。在西方历史上，伦理学常被称为道德哲学。它研究道德的起源、本质、结构、开展规律及其社会功能，以理论思维的形式概括道德现象的各个方面，包括各种道德理论、道德意识、道德实践活动、生活的意义等。

道德：“道〞：道路、道理、为人处事之道、天地万物的根基和运行规那么；得于道者而有“德〞。人们外求于道，内得于心，而有道德。伦理：辈分、秩序、规那么。道德与伦理是伦理学中的根本词汇，一般意义上二者为同义词。道德是由社会经济关系所决定的，用善恶标准进行评价的，依靠社会舆论、风俗习惯和内心信念来维系和调节个人与社会之间利益关系的社会意识和行为活动标准的总和。伦理学在开展历程中，形成了标准伦理学、元伦理学、应用伦理学。管理伦理学、公共伦理学正是在应用伦理学开展过程中新兴的伦理学学科。

公共伦理学是研究公共管理中管理者和管理对象之间道德关系的一门交叉学科，其任务是确立公共管理主体在处理公共利益和个人利益的关系中应当遵循的根本行为准那么。标准伦理学：重视道德原那么和道德标准与人的关系，强调善恶价值意义，通过对善与恶的研究，提出人们行为的准那么和标准。

元伦理学：研究道德概念、道德判断的逻辑以及道德语言的结构功能。

实践伦理学：与各学科结合，形成生命伦理学、生态伦理学、职业伦理学、军事伦理学、经济伦理学、公共伦理学等不同学科领域。

义务论义务是指个人对社会、对他人应尽的责任，是社会对个人行为的一般要求。道德义务具有较强的社会他律性，道德义务的履行还具有自觉性和非强制性特征。

三、伦理的底蕴功利论

功利主义认为，所谓功利就是外物、对象或者行为中所具有的、能满足当事人或其他人趋乐避苦心理欲望的那种特性。功利主义是目的论或效果论。把趋乐避苦称为普遍的人性规律，以苦乐感的多少判断道德价值的大小，宣称最大多数人的最大幸福是道德的根本原那么。被元伦理学批判为“自然主义谬误〞。第三节公共伦理的根本原那么和标准一、公共伦理根本原那么公共伦理的根本原那么是公共伦理准那么体系中最高层次的道德准那么，即各种准那么的最根本的指导性原那么。第一、为人民效劳政府转变职能，建设公共效劳型政府，必须坚持为人民效劳的原那么，使政府真正成为提供良好的公共政策效劳和制度供给的组织。

立党为公，执政为民，行政过程和活动要表达为人民效劳的意识和观念。为人民效劳不仅仅是政府责任，也是公务员的根本职责操守。

第二，公正公正(Justice)，又称公平、正义、公正，既是社会制度的首要价值，是社会关系治理文明的标志，又是个人品质、为人处事的根本要求，因而具有制度价值属性和个人品性双重意义。公正与一定的社会根本制度相联系，并以此为根底规定着社会成员具体的根本权利和义务，规定资源与利益在社会群体之间、在社会成员之间的适当安排和合理分配。国家公务员在实践为人民效劳的工作中，力求公正无私，办事公正。

二、根本标准公共伦理根本标准及要求：立党为公，执政为民是中国共产党执政理念的最高价值目标和根本价值取向；具体要求是忠于职守、遵纪守法、廉洁奉公、实事求是、团结协作、尊重人才人格情操责任意识、效劳意识、勤政为公、追求真理、维护正义、老实守信第二章公共伦理主体知识要点※公共组织※政府组织※非政府组织公共伦理主体和客体以及二者之间的关系是公共管理及其活动过程中形成的伦理关系，是公共伦理学研究的重要内容。第一节公共组织概述一、公共组织的含义管理社会公共事务，以协调社会公共利益关系为目的的非营利组织。二、公共组织的构成权力要素、人的要素、物质要素以及管理得以实施的其他要素是公共组织的根本构成要素。公共组织的要素系统是由伦理要素和非伦理要素两个局部构成的。三、公共组织的类型政府组织政府组织既是国家的代表，也是公共事务管理的主要机构。准政府组织运用授权所得的行政权力对公共事务进行管理的组织，其强制性和权威性有限。非政府组织非营利性的具有志愿性的致力于公益事业的社会中介组织。第二节政府组织一、政府组织结构纵向结构中央行政组织、地方行政组织、特别行政区之间的隶属关系横向结构同级行政组织之间和不同级别但没有隶属关系的各行政组织和部门之间分工协作的关系国务院组成的28个部门外交部国防部开展改革委员会教育部科教部国防科工委国家民委公安部平安部监察部民政部司法部财政部人事部劳动保障部国土资源部建设部铁道部交通部信息产业部水利部农业部商务部文化部卫生部人口计生委人民银行审计署二、政府组织伦理根本含义政府组织及其成员在管理活动中必须遵守的行为标准和行为准那么，是相当于个人伦理而言的一种组织伦理。构成公共伦理意识实践伦理角色伦理三、政府组织伦理的功能导向功能引导和激励政府行为，产生社会示范效应规范功能约束政府行为，使行政过程和活动符合基本价值要求凝聚功能使公民对政府组织产生认同和拥护，是政府威信的源泉选择功能政府行为动机、目的、行为方式、过程、手段和结果的价值抉择第三节非政府组织一、非政府组织的产生和开展NGO是“Non-GovernmentalOrganization〞的缩写，翻译成中文即“非政府组织〞。20世纪后半期兴起的社会民间组织，是在市场体制和政府体制之外出现的一种组织创新。我国自20世纪50年代至70年代末是非政府组织的形成时期，数量少，规模小，政府管制严。80年代至今开展迅速,数量大(31万个)，工作活泼。二、非政府组织的特征公益性：致力于社会公益事业效劳对象的非主流化：效劳于非主流群体自愿性：个人自愿结成的群体组织非权力性：无行政权力非行政性：无行政组织特点用哈贝马斯的一句话来概括，即NGO的“核心机制是由非国家和非经济组织在自愿根底上组成的〞。三、非政府组织的职能优势是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带促进市场经济体制的建立和完善是社会主义现代化建设的一支生力军为政府分忧解愁，具有风险承受力国际交往与合作的重要渠道促进文化交流，弘扬传统美德四、非政府组织伦理非政府组织及其成员在公共管理活动中应当遵守的行为标准和行为准那么。根本伦理观念：公平、义务、非营利、廉明、忠诚伦理精神：公共责任，效劳社会，献身社会公益事业，增进社会进步和人类开展。第三章公共伦理客体

知识要点公共伦理客体的构成和特征公共伦理主体和客体的关系公共利益和个人利益公共伦理的客体对象是由公民个人构成的阶级阶层、组织和群体，是受益于公共事务的对象。第一节公共伦理客体的构成一、公共权力的异化与阶级公共权力的私有化是公共权力异化的根源。在阶级社会中，公共权力具有阶级性。在现代社会，存在着公权私有和商品化的可能。阶层是在一定社会结构中，经济地位及其对生产资料的占有关系相同的集团或群体。阶层分化是经济变动的结果，实质是公共效劳对象的变动过程。二、群体、组织和公共伦理群体和组织是社会的构成要素群体是通过社会互动或社会关系结合起来进行共同活动，并有着共同利益的个人的集合体，在本质上是利益群体。组织是标准化、制度化的群体，是制度安排的结果。三、公共伦理客体特征公共伦理客体特征是其根本属性的具体表达效劳的对象性社会性附属性独立性系统性补充性第二节公共伦理主体与客体的关系一、公共伦理主体与客体的关系二者构成为公共管理过程中最根本的伦理关系，具有不同的道德要求，各自应当遵守相应的伦理道德。二者是由制度所确认的共生体二者是利益目标一致的利益共同体二者是矛盾与协作的统一体二、公共利益和个人利益公共管理是管理主体对利益关系的协调和处理过程。公共利益是公众的、共同体的，以公共物品和公共效劳表现出来的利益，是公众所必需的、个人可以享有的社会价值。个人利益是个人的经济、政治、文化和精神诸方面需求的总和。公共利益和个人利益是统一的，本质上是一致的。公共利益和个人利益既有区别又有联系。个人利益是构成公共利益的因素。公共利益和个人利益相统一的根底是公共利益。如何处理公共利益和个人利益的关系是公共管理要解决的根本伦理问题。第四章制度安排与公共伦理知识要点：社会制度的含义和类型制度伦理制度安排的伦理标准第一节制度安排的伦理分析一、什么是社会制度1.制度的含义制度具有限制、控制的含义，是人们制定的行为限度。社会制度就是与社会结构相适应的、维系社会关系和社会活动而由人们制定的一系列标准形式或标准体系。关键词：社会结构、社会关系、社会活动、标准体系。划分依据类型社会性质基本制度、具体制度、规章制度两种生产本源制度（经济制度与婚姻家庭制度）、派生制度（政治、法律、文化制度）组织形式正式制度、非正式制度 制度起源民风习俗、道德规范、法律

2.制度的特征〔1〕时空存在的普遍性和特殊性〔2〕相对的稳定性和变异性〔3〕物质文化和精神文化特性处理好两个关系：〔1〕制度的主观性和客观性〔2〕强制性和自由3、制度的功能⊙制度的约束功能⊙制度的鼓励功能⊙制度的利益调节功能制度的生命力在于能够合理协调个人利益与公共利益的关系，增进公共利益。二、制度伦理1.制度与伦理的关系二者都是调节利益关系的规那么体系，都为一定经济关系效劳，反映社会运行有序的客观要求，二者在内容和功能上相互补充。(1)制度是组织按一定程序，以决策和立法的形式制定出来的，伦理是公众约定俗成的秩序、关系；(2)制度具有强制性，伦理是非强制性的；(3)制度是外在的规定，要求人们自觉遵守，伦理是内化的自律，是人们自愿履行的义务。2.制度伦理的含义

制度伦理首先指称的就是“制度中的伦理〞，它强调的是制度的道德性。制度的设立以一定的道德为前提，道德为制度提供伦理支持。制度伦理的另一个涵义是“道德的制度化〞，道德是法律形成的伦理依据，而法律那么是一定伦理精神的表达。

制度伦理就是制度的道德性与道德的制度化相协调的一系列标准和规那么的制度安排。没有道德底蕴的法律是缺德的“暴法〞、“酷刑〞。加强制度伦理建设，实现法制与德治的统一。

第二节制度安排的伦理评价

一、制度安排的伦理标准

公正原那么：公正(Justice)，又称公平、正义、公正，既是社会制度的首要价值，是社会关系治理文明的标志，又是个人品质、为人处事的根本要求，因而具有制度价值属性和个人品性双重意义。

古希腊“四德目〞：智慧、勇敢、公正、节制

公正是关系概念、价值概念。从主体角度看，有个人公正与社会公正，从宏观总体看，包括形式公正与实质公正、规那么公正与结果公正等，从微观具体内容看，包括经济公正、政治公正、伦理公正等；

相对公正和绝对公正。

社会公正的根本含义是社会根本结构即主要社会制度的公正，实质是义务和权利的相应相称。一项正义的制度安排就是使其最大限度地实现社会的公共利益，即社会的公平、公正、合理。

效率原那么.效率具有深刻的道德根底.效率的源泉在于人的积极性.符合人的本质的制度就能产生效率.制度的功能在于保障效率二、制度安排中的根本关系1、公平和效率坚持注重效率与维护社会公平相协调效率优先，兼顾公平初次分配注重效率，再次分配注重公平2、制度、体制和机制的关系体制是一定制度条件下的组织之间的关系和结构体系，是制度安排下的制度承载者之间的关系，这种关系是标准化的、制度化的，是国家机关、企事业单位的组织制度。机制是组织体系内部之间运行的程序和相互联系、相互作用的方式，是动态特征相对突出的一种组织秩序。制度文明：真善美的追求制度求真实事求是，制度设计符合客观实际。解放思想，追求真理。制度求善坚持公正，制度公正，表达至善追求。制度求美真与善的有机融合，美在制度的内在文明，社会开展与人的全面开展的完美统一。3、制度伦理与公民道德建设公民道德建设的法制保障。制度伦理和公民道德建设的人本化。制度伦理和公民道德建设效劳于市场经济建设。第五章公共权力与公共伦理知识要点※公共权力※权力价值观※德治与法治

公共权力的运作不仅具有技术问题，也蕴含着深刻的价值问题，对权力伦理的价值分析是公共伦理学的任务之一。第一节公共权力一、公共权力的含义和特点公共权力是公共组织处理社会公共事务，效劳社会公众的权力，是国家意志和公共意志的表达，是公共组织管理公共事务的工具性手段。

公共权力具有公共性、强制性、效劳性、功用性、综合性、政治性等特征。二、权力关系与权力分化权力具有多元性的关系结构，既是强制性的社会关系，又是社会关系的表现。权力的多元性结构与社会形成一种作用力格局，对社会经济、政治、文化等领域产生影响力。公共权力分化是权力在行政组织内部的分解和重新配置，意味着公共权力的收缩和职能的转变，有利于提高行政效率，促进民主政治建设。第二节公共权力价值公共权力具有特定的价值属性，人们对权力价值属性的看法和观点就是权力价值观。公共权力价值来源于权力主体和客体之间的关系，权力主体的道德属性是由权力主体和非权力主体之间的社会关系所决定的。权力主体必须确立一定的伦理理念，遵守一定的伦理行为准那么。一、公共权力价值观二、公共权力价值关系政府组织具有权力主体和道德主体的双重性、一致性以及权力主体和道德主体二者相别离的可能性。政府组织作为公共管理者既是权力主体，又是道德主体，这就是政府组织作为权力主体和道德主体的双重性。就权力的来源而言，权为民所授，权力主体和道德主体本质上是一致的。在权利主体和道德主体的关系中，权利主体既有权力主体，也有非权力主体。

权力主体执掌政权，履行义务，依法享有一定的权利，这就是权力主体应有的道德权利。权力主体行使权力超出了公共领域，进入私人领域，以权谋私，从而使得义务和权利相别离，权利主体和道德主体就失去了一致性。权力主体和道德主体的一致性是政府合法性存在的根底。权力主体将权力权利化，以权谋私，腐败滋生，失去威信，陷入道德危机之中，从而导致权力主体和道德主体相别离。权力主体和道德主体相别离的根源在于权力主体丧失了道德属性，失去了作为道德主体的资格。权利是受法定权力保护的利益，是社会的制度和政治安排，在归属上是私权。非权力主体是指将国家权力委托给公职人员而在抽象意义上具有权力的公民个人，他们的义务和权利本质上是一致的，他们的权利来自于权力关系的转换，是受权力保护的一种利益。主体属性权力主体权利主体主体结构政府组织公务员公民个人公务员主体义务公共服务奉公守法权力和权利深刻地反映着一定社会的利益关系。权力与权利之间具有一种制约均衡关系。在权力主体方面，必须依法保障公民个人权益，不以权力牟取个人权利，这是与义务相一致的道德责任。在非权力主体方面，公民个人依法享有各种社会权利，既承担起履行义务的社会责任，也依法维护好自己的合法权益，保护自己的权利不受侵犯。第三节德治与法治早在春秋战国时期，儒家和法家就德治和法治的关系进行争辩，即德刑之辩。传统德治思想要点：1.高度重视德治的作用和意义。2.公与忠是德治的核心原那么。3.爱民和施行仁政。4.君臣关系等级化、伦理化，社会关系道德化。5.强调官德修养。传统法治思想要点：法家是中国春秋战国时代一个以法治为核心的思想学派。这个学派否认了世袭贵族天然传承的等级制度，在政治实践中，奖励耕战，毁弃诗书，彻底与传统文化决裂，主张以法治国。1.立法和守法2.以法治吏3.加强和完善法制4.严格执法中国当代公共伦理思想及其开展以毛泽东同志为首的中国共产党人，把为人民效劳作为党的根本宗旨和人民政府的伦理准那么。邓小平同志在领导改革开放中，提出民主和法制建设任务，提出领导就是效劳，反对官僚主义。江泽民同志提出依法治国，以德治国和“三个代表〞重要思想。党中央提出构建和谐社会的重大任务。第六章公共事务与公共责任知识要点公共事务公共工程公共责任研究和揭示政府组织在公共管理过程中承担的公共责任以及公共责任实现过程中所承载的伦理意义，是公共论理学的重要内容之一。第一节公共事务与公共责任溯源一、公共事务与公共责任起源与开展

公共事务与公共责任的起源与国家的起源联系在一起。伴随着人类共同体社会分工的开展而开展，随着社会关系的演变开展而开展。历史上国家的公共事务和责任包括治理、统治和平安三大根本领域。二、宪政时代以来的公共事务与公共责任依据宪法得以确立并得以行动的政府是立宪政府。宪法确定了政治权力的运行规那么，界定了政府的界限与条件。政府管理公共事务，保障公民权利的责任由此而生。在现代社会条件下，公共事务领域包括政府政治管理职能、社会管理职能和经济管理职能。第二节公共事务与公共工程一、公共事务及其伦理内涵公共事务就是政府组织为保护社会和市场的正常程序，维持公共环境的可持续能力而实施公共管理的目标和过程体系。公共事务是相对于私人事务而言的，也就是单个的和个人家庭所不愿做、不能做、做不了，但却又是人类经济和社会生活所必不可少的，实质上表达了全体居民共同利益的事务。公共事务以公共利益为根底，表达的是公共利益。其伦理属性如下：在一般意义上，政府所承担的公共事务责任包括生产公共产品和提供公共效劳，有效地增进和公平分配公共利益。公共事务是在制度伦理安排下实现的。公共事务是在管理过程中实现的，受管理伦理的约束。公共事务的伦理属性还表达在部门伦理中，政府各职能部门承担着相应的公共事务职责，具有相应的部门伦理要求，例如：教育部门的伦理精神人口管理的伦理精神环保部门的环保政策伦理二、公共工程及其伦理效益公共工程是政府及公共部门为解决社会公共问题，满足社会需要而实施的工程，是公共管理中最直接的对象，直接关系到人们的生活环境和生活质量，是看得见、可感知的公共管理行为。公共工程可以是软件的，也可以是硬件的。前者如公民法制教育，后者如防洪水利工程。是政府公共政策的具体化。公共工程评估不仅是政策技术评价，也是政策实施结果的伦理评价。政策评估政策方案、政策过程、政策效果评估工程评估工程立项、工程实施、工程经济效益、工程综合影响评估评估的导向作用整合行政文化、形成善治机制、引导管理主体的伦理道德第三节公共责任一、公共责任概述广义：公共组织在解决公共事务过程中，对其实施公共管理行为的必然结果所负有的责任，即公共管理主体对公共利益所承担的义务和责任。狭义：公共组织在解决社会公共事务过程中，因其实施公共管理行为印起的必然结果，表现为违反法律法规所规定的职责和义务时必须承担的责任。根本特征：公共责任是普遍的义务公共责任是公共组织及其内部成员的职责公共责任是可以用外在力量来支持的约束方式类型：政治责任、行政责任、公共责任政治责任、法律责任、道义责任二、公共责任的伦理阐释责任感是人的社会属性的伦理内涵，是由责任主体和责任客体之间关系决定的要求。公共伦理建设是实现公共责任的途径。建立公众参与决策、社会监督、政府诚信的公共责任机制，塑造责任政府。知识要点※公共管理者角色的特殊性※公共管理者的素质结构

公共管理者的素质是其管理社会事务、提供公共效劳、实现管理目标的主观条件。本章主要讨论公共管理者应该扮演的角色，以及扮演好这些角色所须具备的素质修养。第七章公共管理者的素质第一节

公共管理者的角色

一、社会角色社会角色是指与人们的某种社会地位、身份相一致的一整套权利、义务、标准与行为模式的总和，它是人们对具有特定身份的人的行为期望。角色的扮演是一个动态的过程，通常要经历三个阶段：一是对角色的期望。二是对角色的领悟。三是对角色的实践。公共管理者作为一种特殊的社会角色，既有管理者的一般特点，又有其特殊性，我们首先分析其作为一般管理者的角色。二、作为一般管理者的角色哈佛大学教授、管理学大师亨利·明茨伯格1973年在其?管理工作的性质?一书中，对管理者的角色和作用进行了全方面的研究和论述。认为管理者是一个复杂的、由人际、信息和决策等三类角色交织而成的总体，一个管理者同时起着不同的作用。这些作用和工作可以综合为三个方面：人际关系方面的工作、信息情报方面的工作和决策方面的工作。在每一类不同的工作中，管理者又扮演着不同的角色，共有10种角色。〔一〕人际关系方面的角色人际关系的角色通常是指所有的管理者都要在组织中履行礼仪性和象征性的义务。〔二〕信息传递方面的角色信息角色是指所有的管理者在某种程度上，都要从外部组织接受和传递信息，而且还要从组织内部的某些方面接受和传递信息。〔三〕决策制定方面的角色亨利·明茨伯格将决策制定分解为四个方面的工作，形成了决策方面的四种角色：第一是企业家角色；第二是混乱的驾驭者，即处理组织内部的混乱事件并通常能获得成功的管理者；第三是资源的分配者；第四是谈判者，即当管理者在为了组织的利益与其他组织商定合作和成交的条件时，他就在扮演谈判者的角色。三、作为公共管理者的特殊角色〔一〕对公共管理者角色的假设干见解1983年魏姆斯利〔Wamsley〕等人在“黑堡宣言〞〔BlacksburgManifesto〕中，对公共管理者在民主社会治理中的角色的论述，最具有典范性。在他们看来，公共管理者应扮演以下角色：第一，执行与保卫宪法的角色。第二，人民受托者的角色。第三，贤明少数的角色。第四，平衡轮的角色。第五，扮演分析者和教育者的角色。〔二〕公共管理者的特殊角色1、领导方面的角色领导者，通常是指在公共管理活动中被授予一定职位，具有一定职权，承担一定职责的组织和个人。他负责组织、指挥、监督、协调，其主要职能是通过制定政策、执行政策来谋求公共利益，为社会公众效劳。领导角色就是指领导者在公共管理活动中按照所处的领导地位、身份相一致的权利标准和行为模式要求所扮演的特定角色

由公共管理者所承担工作的复杂性、特殊性、综合性等所决定，其所扮演的角色实际上是多元化的“角色丛〞，具体来说，领导者扮演的主要角色有：〔1〕领航者；〔2〕促进者；〔3〕教育者；〔4〕鼓励者；〔5〕示范者；〔6〕象征者；〔7〕责任人；〔8〕效劳者。2、决策方面的角色〔1〕信息中心〔2〕预测者〔3〕决断者〔4〕创新者〔5〕执行者与监督者3、组织方面的角色〔1〕组织的设计者与变革者〔2〕组织力量的整合者〔3〕组织文化的培育者4、协调方面的角色〔1〕沟通者〔2〕故障排除者〔3〕调解人(三〕转型时期我国公共管理者的角色转换

1、由“运发动〞向“裁判员〞转变。

2、由“实干家〞向“战略家〞转变。

3、由“控制者〞向“鼓励者〞转变。

4、由“官员〞向“公仆〞转变。

5、由“命令者〞向“指导者〞转变。

6、由“领头羊〞向“领头雁〞转变第二节 公共管理者素质概述一、公共管理者素质的涵义〔一〕公共管理者素质的涵义素质就是指社会主体或者行为主体〔个人、群体或者组织〕进行社会活动所凭借的、来自于先天禀赋与后天培育并凝集于该主体内部的品性、素养和能力诸要素的综合体。公共管理者素质就是担当公共管理者角色的个体为履行其特定职能、发挥其影响和作用所须具备的主观条件，是基于普通素质、又按公共管理者角色的特点而形成和具备的适合于履行管理职能或胜任管理活动的个体特质。〔二〕公共管理者素质与普通素质的关系

首先，公共管理者素质以普通素质为根底。其次，公共管理者素质具有区别于普通素质的特点。再次，公共管理者素质具有独特的素质结构和素质内容。二、公共管理者素质的特点

综合性、动态性、层次性三、公共管理者素质的重要性

公共管理者素质是管理主体最重要的内在条件，它从根本上决定着管理的成败得失。不同的公共管理者素质将引发不同的管理行为，产生不同的现实结果，使公共管理者自身、群体和组织乃至社会及其成员都直接受到不同程度的影响。公共管理者素质是决定着管理行为和管理结果的特别能动的因素，是管理行为的内在渊源，是开展管理活动的前提、根底，是公共管理者取得成功的最重要的内在条件。它直接决定着公共管理者的能力、水平的发挥，决定着管理活动的成败，也是事关公共组织、国家与社会前途命运和利益的重要因素之一，直接影响着其中所有成员的切身的现实的利益。四、公共管理者素质的根本内容西方著名管理学大师德鲁克认为，一个有效的公共管理者，必须具备以下五种主要素质：第一，要善于处理和利用自己的时间，把认清自己的时间花在什么地方作为起点。第二，注重奉献，确定自己的努力方向。第三，善于发现和用人之所长，包括他们自己的长处、他们上级的长处和下级的长处。第四，能分清工作的主次，集中精力于少数主要的领域。第五，能够有效地决策，他们知道一项有效的决策是在“议论纷纷〞的根底上作出的判断，而不是在“众口一词〞的基础上作出的判断。波兹曼和史陶斯曼在?公共管理的战略?一书中提出了理想的公共管理者所应具有的七个根本素质：第一，有效的公共管理者必须是一个良好的自我评估者。第二，有效公共管理者必须是不令人讨厌的。第三，有效的公共管理者必须追求美好的意志与周全的政治感觉。公共管理者应该是“政治家型官僚〞〔StatesmanBureaucrat〕，不应是“狂热家型官僚〞〔ZealotBureaucrat〕。第四，有效的公共管理者必须具有耐心。第五，有效的公共管理者必须具有多样化的工作经验。第六，有效的公共管理者必须以民众为导向。第七，有效的公共管理者必须善于分析与思考。美国管理协会调查和研究发现，成功的主管人员一般具有以下能力：〔1〕工作效率高；〔2〕有主动进取精神，总想不断改进工作；〔3〕逻辑思维能力强，善于分析问题；〔4〕有概括能力；〔5〕有很强的判断能力；〔6〕有自信心；〔7〕能帮助别人提高工作能力；〔8〕能以自己的行为影响别人；〔9〕善于用权；〔10〕善于调动别人的积极性；〔11〕善于利用谈心做工作；〔12〕热情关心别人；〔13〕能使别人积极而又乐观地工作；〔14〕能实行集体领导；〔5〕能自我克制；〔16〕能自行作出决策；〔17〕能客观地听取各方面的意见；〔18〕对自己有正确的估价，能以他人之长补自己之短；〔19〕勤奋节俭；〔20〕具有技术和管理方面的知识。在罗锐韧主编的?哈佛管理全集?中提出的公共管理者应该具有的素质修养：〔1〕懂得公共管理者应具备的知识，这将有助于每个主管人员成为更有效的领导者。〔2〕移情作用，换位思考，即一个人将自己的意识以想象力投射在他人身上的能力，将自己置于别人的地位，模拟他人的感情、意见与价值观的能力。领导者应该设身处地地为下属着想，取得他们的信赖，为有效地做好管理工作奠定根底。〔3〕客观性。公共管理者应力求不带个人感情地去观察与寻求问题的起因，要客观公正地对下属进行评价。公共管理者克制与冷静的分析是有修养的表现。〔4〕自知之明。公共管理者应了解自己的处事态度与习惯对下属的影响，有自知之明的能力。公共管理者应该具备的主要素质包括：

道德素质政治素质法律素质能力素质知识素质身心素质

公共管理者的道德素质，是指公共管理者将公共伦理内化于心，外显于行的素养和水平，是公共伦理意识和行为的统一，从政治角度分析，本质上是一种政治道德素养。1、对公共管理者道德素质的不同观点中国古代思想家尤其是儒家对政治与道德的关系作了精辟的分析，特别重视道德在治理国家中的重要地位。法家认为人性是恶的，道德既不现实，又靠不住，相信道德反而会被道德所误。在西方思想界，马基雅维利提出了政治是非道德的观点。德国思想家尼采也否认道德在国家管理中的作用，他臆造出自己的超人——政治中的主宰，道德对超人是无能为力的，他可以任意蹂躏对手，鄙视幸福，自定规章。〔一〕道德素质

美国著名领导学家彼得·诺斯豪斯在?领导学：理论与实践?第二版中提出了领导伦理的五大原那么：有道德的领导者尊重他人；有道德的领导者为他人效劳；有道德的领导者是公正的；有道德的领导者是老实的；有道德的领导者建设团队。公共管理者的道德素质在当代社会中发挥着日益重要的作用。2、公共管理者道德素质的特殊意义第一，公共管理者自我约束、自我教育、自我管理的内在手段。第二，道德素质的上下决定着管理者自身价值。第三，公共管理者影响力的主要源泉。第四，公共管理者实现有效管理的根本保证。第五，管理者创造积极健康的组织气氛的根本要素。第六，公共管理者道德素质状况，直接关系到社会风气的好坏。3、公共管理者道德素质的特点公共管理者的道德素质标准高于一般人。公共管理者的道德素质要求严于一般社会成员。公共管理者的道德素质具有广泛的示范性。公共管理者道德素质的影响力大于普通人员。4、公共管理者道德素质的根本内容公共管理者的道德素质是一个复杂的结构系统，它由公共管理者的道德意识、道德行为、道德评价、道德调节、道德修养、道德信念等要素所构成。公共管理者道德素质既包括一般的道德素质，也包括特殊的道德素质。〔1〕必须模范遵守社会根本道德标准，真正做到“五爱〞。〔2〕必须具有根本的社会公德和家庭美德。社会公德是全体公民在社会交往和公共生活中应该遵循的行为准那么。家庭美德是每个公民在家庭生活中应该遵循的行为准那么。〔3〕公共管理者的职业道德为公民效劳。公正廉洁，勤政为民。具有崇高的道德情操和高尚的人格。具有端庄正派的良好作风。具有老实谦逊的优良品质。要正确用权，决不以权谋私。〔二〕政治素质公共管理者的政治素质是其从事管理活动所必须具备的政治立场、政治价值观、政治态度和政治品质等各方面的根本条件。1、具有正确的政治立场2、具有崇高的政治理想和坚决的政治信念3、具有高度的政治觉悟和政治责任感4、具有民主政治素养〔三〕法律素质1、公共管理者必须掌握相关的法律知识2、公共管理者要有正确的法治意识3、公共管理者要依法管理，注重职务守法〔四〕能力素质能力，就是指人在先天禀赋的根底上，通过后天的学习锻炼所开展起来的、处理特定的人、事、物的技能，它是一个人知识、经验、智慧和技能等综合的外在表现，即完成一定活动的本领。能力素质是公共管理者素质的核心。公共管理者的能力素质是公共管理者履行职责、实施管理的根底，是公共管理者能否做好工作的关键。在西方国家，一般将公共管理者能力标准定为12项，即忠于职守的能力；方案的能力；组织的能力；控制的能力；口头表达的能力；文字表达的能力；把握整体目标的能力；决策的能力；创造的能力；指挥的能力；主动的能力；适应的能力。公共管理者必须具备一定的能力才可能完成管理任务，履行其相应的职责，这种应该具备的能力不是单一的能力而是各种能力的一个集合，是具有多种功能、多个层次的综合体。1974年，凯兹在?哈佛管理评论?上发表了?有效的公共管理者应具备的能力?一文，文中提出了公共管理者必备的3种能力：技术性能力、人际关系能力与概念化能力。1996年格里芬又提出了公共管理者除应具备凯兹提出的3种能力之外，还应该具备诊断的能力和分析的能力。赫尔立杰和史芬康1996年又提出了批判思考的能力与沟通的能力。我国学者张成福认为，公共管理者应具备的技能主要是技术性技能〔TechnicalSkills〕、人际关系技能〔HumanSkills〕、概念化技能〔ConceptualSkills〕、诊断技能〔DiagnosticSkills〕沟通技能〔CommunicativeSkills〕。公共管理者应该具备以下几方面的能力：沟通能力科学决策能力组织指挥能力创新能力鼓励能力〔五〕知识素质知识素质是指公共管理者做好本职工作所必须具备的根底知识与专业知识。1、根底知识2、专业知识3、相关知识〔六〕身心素质世界卫生组织在其宪章中为健康下了一个定义：“健康不仅是没有疾病和不虚弱，而是身体的、精神的健康和社会幸福的总称。〞身体的健康既包括生理健康，也包括心理健康。作为公共管理者必须具备较好的身体素质和心理素质。1、身体素质：健康、灵敏、充分、活力2、心理素质：承受力、忍受力、抗拒力结语公共管理者的角色是指作为公共管理者在公共组织体系中从事各种管理活动的立场、行为表现的特征的总和，是特定的管理行为范畴。公共管理者不同于一般的管理者，在管理活动中扮演着重要而特殊的角色：领导方面的角色，决策方面的角色，组织方面的角色，协调方面的角色。在社会转型期，公共管理者要实现角色的转换。第八章公共伦理建设知识要点：※公共环境※公共伦理建设机制公共伦理建设就是与公共管理相适应的管理主体行为准那么的创立和实践活动。公共伦理建设是由公共管理实践和管理对象的属性要求所决定的整个社会道德建设中的重要内容和组成局部。第一节公共伦理建设的时代背景一、公共环境1、概念辨析公共环境是国家、市场体系和公民社会互构的、赖以存在和开展的外部条件的总和，它包括社会的、政治的、经济的、文化的、自然的等诸多因素，是以文化内容为核心的自然环境、社会环境构成的复杂社会体系。公共伦理建设离不开由特定文化内容构成的特定的公共环境，公共伦理建设的内容和过程，也就是公共环境的形成和优化过程。2、公共伦理建设的必要性和紧迫性其一，标准市场经济条件下公共伦理主体的行为；其二，国外新公共管理为我国公共管理事业的革新及与国际接轨创造了外在条件；其三，政府行政方式及组织职能的转换是公共伦理建设的根底；其四，公共伦理建设的必要性是由公共利益的性质所决定的；其五，社会主义精神文明建设的必然要求，是政治