城市化进程中城市规划基本属性的辨析

城市化进程中城市规划基本属性的辨析

可以想象，未来20-30年将发生中国人类文化史上规模最大、影响最大的城市化运动。由于中国特殊的政治、经济和文化原因，这也是一个复杂的发展背景和最突出的限制和障碍。在我国城市化的发展过程中，仅仅依靠市场和民间的自发力量无法完全解决城市化所带来的问题，必须运用政府的行政权力，对市场和社会活动进行必要的干预，这样才能确保城市环境的有序发展，使社会各方的利益得以平衡。“当社会进入了组织化的资本主义阶段后，为避免团体争斗危及秩序，国家需要将它们吸纳到体制中，让它们在制定公共政策时发挥作用，同时接受国家的统一管理1。”1城市规划的含义城市规划作为政府社会政策的组成部分，是伴随着城市化的发展而渐进形成的，也随着城市化发展的阶段和需要，不断地演进和完善。反过来它也促进和影响城市化健康、有序地发展。城市规划可以理解为是一项政治、法律、经济和财政以及价值观念的综合活动。本文主要从城市规划的基本属性来做探讨，笔者认为城市的基本属性应该包括以下几个主要方面：1.1．“两化”的弱化趋势社会城市规划是政府的公共行政行为，其重要作用之一就是协调城市不同主体利益之间的矛盾，体现公共利益，实现社会公平的同时促进社会效率。城市规划是以社会的综合最优发展为目标，并且更倾向于对社会弱势群体和公益事业的保障。改革开放20多年来我国经济取得了高速发展，人民的生活水平普遍提高。但与此同时在我国也产生了比较严重的利益分化和社会阶层分化，而且这种分化有逐渐扩大的趋势。“改革开放促使中国社会阶层发生结构性的改变。原来的‘两个阶级一个阶层’（工人阶级、农民阶级和知识分子阶层）的社会（简单）结构已经被打破；各阶层之间的社会、经济、生活方式及利益认同的差异日益明晰化2。”“社会阶层之间的社会、经济、生活方式及利益认同的差异性的结果是对于社会目标的分异，也就是对于发展方式认识上的差异矛盾乃至冲突3。”随着我国城市快速增长的社会阶层分化加深，将必然导致城市发展，尤其是城市建设中的利益群体、社会阶层之间矛盾冲突的激化。例如在旧城改造、新区开发等城市建设过程中，以开发商代表的房地产商业利益群体；迁出居民利益群体；迁入居民利益群体；作为“管理”机构的行政利益群体等等。在各个社会利益群体中又包含众多分化的社会阶层。这些利益群体、阶层之间的矛盾冲突的激化必然会影响甚至阻碍城市的发展。因此，面对变化的城市社会结构和城市增长中的社会矛盾，我国在城市规划时必须给予高度重视。城市政府可以利用城市规划这一手段来平衡、整合城市内部的各利益团体。若想达成这一点，城市规划必须坚持公共利益这一基本属性，在城市规划中做到公正、公平、合理、有效。1.2城市规划要完备城市规划是政府行政行为，在规划中关键是做到依法行政即依法规划。城市规划所要依靠的法律并不是孤立的几个法律或规章条例，而是一整套完备合理的法律体系。“城市规划法制建设首先应反映计划经济到市场经济转变的这种立法伦理的变化，从传统的国家本位转到保护公民、法人和社会团体的合法利益上来，保证城市规划的公正、公平和效率，这是规划立法应遵循的基本原则4。”目前我国虽然已经初步建立起了城市规划的法律体系，但是法规建设和实施的环境还不完备，其系统性、适应性和可操作性存在不足，具体表现在法规体系、主干法内容、相关法的衔接和整合以及法规与社会经济发展的适应性等方面。只有建立完备合理的规划法律体系，做到公正、公平和高效，城市规划在编制过程中才能更好地表达民意，在实施过程中能够得到民众的支持而顺利地执行。由此可见城市规划法律属性的重要性。1.3城市规划影响社会的多样性城市规划的开放属性指的是城市规划在编制和实施过程中必须接受民众的参与和监督。城市是人的城市，人是城市的主体，正因为有了人的参与和活动城市才变得鲜活，城市生活的多样性正反映了整个社会的进步和发展。公众参与城市规划意识的提高也是社会进步的体现。“城市作为一个艺术品，并不是一个或者一群规划师的杰作，而是全体城市居民的共同创作5。”还有，城市规划的编制和实施只有做到完全开放，接收民众的参与和监督，吸收和采纳来自社会各个方面的意见和建议，才能真正做到协调、平衡、整合城市中各个利益团体和阶层的利益。这样的城市规划对于减少矛盾冲突，稳定社会秩序具有非常积极的作用。因此，相对于上文的城市规划的公共利益属性来看，开放属性也是城市规划的基本属性。1.4均权短缺与发展的矛盾日益突出未来20年，经济发展仍然是我国发展的中心。城市是经济中心，城市发展为经济发展服务是第一任务，但是城市发展要走经济社会协调的可持续发展的新路子。这是因为，资源和环境的瓶颈制约日益强化，人均资源短缺与发展的矛盾日益突出。这就要求城市规划在编制和实施过程中也必须坚持城市规划的可持续发展这一基本属性。在今天，坚持城市规划的可持续发展属性，需要在观念和政策上切实按照资源短缺的硬约束来重新考虑城市发展。比如：实行循环经济和清洁生产；加强生态建设和城市安全；珍惜用水和用地；在用地上，控制增量，盘活存量；切实保护生态等。城市规划必须充分体现这些新的要求。新时期的以可持续发展为基本属性的城市规划应该既是发展和建设规划，同时也是一种保护规划，保护土地、水、以及文化等各种资源和能源，以求得城市的可持续发展。2政府行为应与市场经济发展方向相适应改革开放20多年来，我国已经初步建立了社会主义市场经济。建立市场经济体制，并不意味着“市场”解决了所有问题，相反市场常常会“失灵”。正如著名经济学家萨缪尔森所言：当今没有什么东西可以取代市场来组织一个复杂的大型经济。问题是，市场既无心脏，也无头脑，它没有良心，也不会思考，没有什么顾忌。所以，要通过政府制度政策，纠正某些市场带来的缺陷6。社会主义市场经济同样需要政府对国民经济进行调节和干预。然而，“政府也会失灵，并且其失灵的危害比市场失灵要大得多7。”政府行使经济职能应有必要限度，其经济行为必须与现代市场经济体制相适应。转型期的政府必须具备转型时期的政府行为特征。结合西方市场经济国家对科学规范政府行为的探索所得出的公共选择理论、新公共管理理论、治理理论，我国现阶段的政府行为必须具备以下特征：“（1）有效的调控行为；（2）合理的规制行为；（3）完善的保障行为；（4）发展模式选择行为；（5）严格的法制行为；（6）高效透明的执行行为；（7）共管共治的善治行为；（8）健全的监督行为8。”然而，在当前城市规划中，某些政府的行为并未完全体现出以上的8个特征，并且有些城市政府的观念和行为甚至与城市规划的基本属性相矛盾。2.1房地产开发是城市发展的生财之道城市规划是以社会的综合最优发展为目标，并且更倾向于对社会弱势群体和公益事业的保障。由于与政府的某些片面追求最大经济效益的行为不吻合，造成了在规划建设和实施过程中，城市规划价值目标和规划理念的偏差，经常出现反复、混乱、无序的现象。我国现在正处于由计划经济向市场经济过渡的转型时期，从中央到地方各级政府的主要目标仍然是大力发展经济。在发展经济的过程中，市场机制自然而然地成为了各级政府大力提倡使用的手段。诚然，市场机制能够优化资源配置，提高生产率，在经济发展中具有不可替代的作用，但是在城市发展的过程中，如果完全依靠市场这只看不见的手的话，则风险颇大。现在，资本（包括房地产资本）影响城市发展的力量日益扩大。控制土地成为控制城市发展的基础。在一些城市，城市发展在听从资本和规划之间游移不定。往往是市场的力量导致城市向外“摊大饼”，市场的力量往往打破城市规划的调节和控制。比如，在个别城市，居住用地的结构不合理，商品房占用了城市的许多好地带，甚至利用了风景区和公共基础设施的四周；而经济适用房和廉租房的用地远远不够、位置也不好，等等。这正是由于个别政府轻视城市规划作为公共政策调控手段，过度依靠市场的结果。在今天经济社会发展不够协调，贫富矛盾加大的城市矛盾当中，政府必须使城市规划真正成为国家对城市发展的调控手段。城市规划应当在城市公正、公平、和谐发展方面发挥应有的作用。在城市发展中，房地产开发己经成为城市最为重要的生财之道。城市规划这只“看得见的手”必须控制“看不见的手”，国家和政府的调控手段必须强而有力，只有这样才能体现城市规划的公共利益属性。2.2加强精细化的行政立法，规范城市规划决策行为现在，在中国有些地方的现实情况是，城市规划的编制完全听命于城市政府非理性要求，地方土地卖完了就编制规划或者换了领导就换一套规划。政府在规划决策中非程序化，主观随意性大。现在的一些城市政府决策者总想在任期内做出一些政绩，把实现任期目标作为自己的基本价值观。这种决策行为的短期性导致了其决策与城市总体规划的矛盾，出现了一任领导搞一套规划的现象。城市规划是一项连续性极强的工作，不仅有近期目标也有远期目标，城市规划需要历届政府不断地连续决策，其实施也需要较长时间完成。因此，城市规划的编制和实施必须严格按照城市规划的法律体系来执行，要体现从传统的国家政府本位转到保护公民、法人和社会团体的合法利益的立法伦理的转变，只有这样才能保证城市规划的公正、公平和效率。在补充和完善城市规划法律体系的过程中必须重视规划决策的程序化问题，从规划的编制到规划的实施和评价监督都应有详细的法律程序作为依据，并且要严格按照法律程序来执行。只有这样才能够避免政府领导在决策过程中主观意志的随意性，确保城市规划的连续性。因此，必须加强程序化的行政立法，规范城市规划决策行为。目前出现的一些城市规划的决策失误在很大程度上是由于决策的非程序化造成的。加强城市规划决策过程中的程序立法，是体现决策过程“公平、公正、公开”的有效途径，从而有效避免“暗箱操作”，对提高行政效率、监督城市规划行政机关的行为，防止失职、越权、滥用职权以及腐败现象的发生都有重要作用。2.3政府推动公众参与城市规划的法律基础从城市规划的内涵而言，规划是一种必须以公众利益为出发点的政府行为，更是一种公众行为，公众始终是服务的主体。因此，公众参与在城市规划中是不可缺少的内容。政府进行城市规划时引入公众参与是城市发展的必然，是城市服务的一项重要内容。随着市场经济体制的逐步建立，城市居民对城市规划建设的参与意识高涨，公众参与成为规划工作中被广泛关注的热点。一些城市已率先在加强城市规划中的公众参与方面做出了有益的尝试。如城市规划公示制度、规划听证制度、法定图则制度、政务公开制度等都收到了良好的社会效果。但是有些城市中，公众参与城市规划仍存在一些不足之处。例如：公众参与规划的普遍性不高，公众参与规划缺乏法律强制性和制度保障，造成参与的随意性。由此可见，在一些城市当中公众参与城市规划是非常有限的，某些政府并没有建立起一个能够保证公众积极参与的长期开放的沟通渠道。城市规划的公共性决定了这个沟通渠道的建立只能依靠城市政府来建立和规范。首先，政府应该为公众参与规划提供制度上的支持。要将公众参与纳入规划立法体系，确立公众参与规划的法定程序，通过法律保障公众参与规划的权力得以实现，并且要加强公众参与的决策参与，为公众参与规划提供制度支持。其次，政府要积极同社会上的非政府组织、社会团体等合作，有条件的可以合作建立一些专门的有助于公众参与的非政府机构。这些非政府机构拥有一定的决策、管理权限和法律支持，组成人员由拥有各种知识背景的公众包括法律专家、规划人员和管理人员等组成，他们既来自基层，又有各自的专业知识，能对城市规划提出各自关心的问题。最后，政府要积极发挥社区的作用，通过社区来推行自己的政策和主张，让社区成为政府和居民沟通的桥梁。2.4忽视了城市发展的内在要求—城市规划的可持续发展属性与某些城市政府极力做大城市规划修编之间的矛盾城市是国家发展的主要基地，国家的很多大规模建设将继续安排在城市。从目前情况看，一些城市政府出于加快城市发展的迫切愿望和城市财政的需求，在城市发展的规模上，往往要求更大一些，发展速度更快一些，有关建设的标准也更高一些。有些要求甚至脱离实际，贪大求洋，好高骛远，求胜心切。这种急切的要求是与城市规划的可持续发展属性相矛盾的。21世纪的中国最主要的问题是能源问题。面对我国的能源危机，面对国家城市化的全面推进、城市人口的增加、城市数量的增加、大规模的各种建设等等，从土地利用到建设安排，都要求城市规划发挥应有的作用。城市规划既要满足城市加速发展的需要，又必须体现可持续发展战略属性的迫切要求。目前，一些地方政府在总体规划修编中，存在着不顾客观条件极力把城市做大的趋向。在当前国家对土地开发控制比较严格的政策下，企图争取通过总体规划编制对国家的控制政策有所突破，使大量批租土地合法化，这显然是与中央一再强调的可持续发展的方针背道而驰的。有分析认为，“1994年中央与地方实行分税制，地方政府的财政约束变硬，地方税收只能维持现有城市功能运转，而对于大多数城市政府来说，城市功能扩张使其财政状况入不敷出；维持城市功能扩张所需要的支出，只能依靠土地市场，土地收益成为地方政府的主要收入。1998年住宅制度改革空前盘活了土地市场，于是地方政府竞相卖地‘经营城市’，城市土地需求呈爆炸式增长9。”在我国，许多城市公共财政并没有一个可持续的稳定可靠的来源，一些中小城市，依然面临“吃饭财政”的窘况。城市建设的资金，最主要的是靠土地出让，也就是卖地的收入。在某种意义上，总体规划修编已成为地方利益期待的突破口。这些城市政府把城市规划的修编作为争取土地，解决财政危机的重要手段，而忽视了对城市现有土地的集约利用。对于我国这样一个人多地少、人地矛盾十分突出的国家而言，只有改变城市土地粗放利用的状态，充分挖掘城市用地潜力，走内涵式城市发展道路，才能“珍惜和合理利用每一寸土地”，合理地配置城市土地资源，使其达到时间和空间上的最佳综合利用效益。而只有坚持可持续发展这一基本属性的城市规划才能真正做到这一点。3．科学发展政府行为党的十六届三中全会明确提出了“以人为本，全面、协调、可持续”的科学发展观，要充分认识城市的客观发展规律，进行科学、合理的城市规划，促进城市规划有效实施，就必须树立和落实科学发展观，这是搞好城市规划的灵魂和准绳。城市规划工作必须以科学的城市发展观来指导，城市规划的编制和实施管理必须以科学发展观来衡量和检验。在城市规划的过程中必须以科学发展观对城市政府行为的规范加以引导。政府行为必须真正体现出以人为本，全面发展、协调发展、