市制的演变地域型政区的兴起与变革

市制的演变地域型政区的兴起与变革

区域行政区域是“城乡一体化”的传统行政区划类型，也是世界各国当前主要的行政区划类型。近代以来,工业化的发展将人类带入了城市化时代,城市的地位日益重要,城市与乡村的分异日益突出,单一的“城乡合治”的地域型政区已经不能适应城市发展和管理的需要,为了加强城市地区公共事务管理,“城乡分治”型的城市型政区应运而生。进入现代社会发展时期,城市化发展趋势更强,国家政区组织管理体系的发展进入现代城乡分治、城市型政区地位逐渐提高、多种政区类型并存为主要特征的多元化发展阶段61-62。中国城市型政区发展的轨迹是城市型政区逐渐演变成“城乡合治”的地域型政区,具体表现就是目前实行的市领导县体制和整县改市模式。在计划经济体制背景下,政府主导的行政区经济是国民经济的主体,市领导县体制和整县改市模式强化了经济运行的行政区基础,发挥了一定的积极作用,但是,随着大陆市场经济的发展,经济运行必然要突破行政区的束缚,这种组织结构和管理模式表现出越来越强的局限性,不利于区域经济的蓬勃发展,需要进行变革和创新。一、大市制的建立,促使城市空间格局的变化。在20世纪20考察世界各国政区发展的历史,有四种基本的政区类型:地域型政区、城市型政区、民族型政区、特殊性政区。其中,地域型政区是一种传统的“以城乡合治”为本质特征的政区类型,城市型政区是近代出现的以“城乡分治”为本质特征的政区类型。从理论上讲,市是国家在城市地区设置的地方政府单位,是国家在进入工业社会,基于城市在国家政治生活中的重要地位与作用,应城市地区城市事务的专门管理需要而设置的。1835年英国议会通过《市自治政府法》,市制得以确立。市作为地方政府单位的正式设置已近二百年,西方各国市制已有了很大的变化,其主要内容与发展趋势大致表现在三个方面:地方自治性质的加强,地方政府组织的完善,地方政府治理日趋民主化。尤其是20世纪60年代以来,西方发达国家城市化高度发达的地区,城市外部空间结构发生了很大的变化,大都市区及城市连绵带的出现,引发了大都市区行政组织管理模式的变革,主要包括:(1)通过疆域调整与地区合并,形成大市制,以传统的组织形态发挥都市政府的功能;(2)通过机构合并与职权调整,建立各种行政管理特区;(3)建立都市联合政府;(4)建立都市区域建设委员会,由都市区内各级有关政府,包括上级有关政府组成,共同协调都市区的大政方针65。从表面上看,通过加强区域合作,这些变革显示了一种城乡合治的趋势,但就其实质看,无论是哪种政府组织形式,政府职能的定位依旧是城市地区的公共事务的管理,其组织形式的变革是应对城市空间实体变化所带来的管理方面的挑战。所以,西方发达国家城市型政区的发展一直都未脱离“城乡分治”的轨道。二、城乡时期的城市型专政组织管理体制的变迁在中国城市4000多年的发展史中,虽已有较为发达的城市,但都不是一级行政区划,没有形成单独的行政建制。进入近代以来,中国城市行政管理体制开始由分割向自治过渡,尽管全国大多数城镇依旧保持着封建管理体制,但上海和北京等少数大城市的城市管理机构和城市区域已开始从传统的地方政权机构以及政区体系中逐渐剥离。1909年1月8日,清廷颁布了《城镇乡地方自治章程》,章程规定,县辖域分为县城、城外集镇和乡村地区,而分别设置城、镇、乡三类自治单位。这是中国政制史上第一次以法律形式将城镇地区与乡村地区加以区分。分别单独设置管理单位,是中国城镇管理体制向近代化转变的重要标志。民国时期,中国“城乡分治”的城市型政区进一步发展。1921年,民国北京政府公布了《市自治制》,这是中国第一部由中央政府颁布的关于设置市建制的正式文件,从国家意义上开创了中国市制。1928年7月3日,国民党政府公布了《特别市组织法》和《普通市组织法》,成为中国第一部市组织法,是中国市建制形成的标志,也从法律上确定了现代市制。新中国成立之初,城市型政区组织管理体制沿袭了市作为地方国家行政单位组成部分的内容和市县分治的行政区划体系。但是,随着大陆社会政治经济的发展,城市型政区有了很大的发展和变化,1982年之前,城市型政区的发展变化主要是基于设市标准的调整及强调行政地位和隶属关系上,设市模式基本沿袭了传统的“切块设市”模式,城市型政区的发展一直未脱离“城乡分治”轨道。1982年之后,中国大陆经济发展速度加快,城市型政区的发展出现了新变化。一是形成了市领导县的新体制,二是设市模式改为“整县改市”和“整乡建镇”,城市型政区的发展开始进入“城乡合治”时期,市政府不再是纯城市政府,而是演变成区域型政府。“城乡分治”的城市型政区已演变成“城乡合治”的地域型政区。三、“市领导县”、“市管县”体制的沿革建国之初,中国大陆设市的做法是保留县建制,以县(自治县)的中心城镇或县、市中心以外的重要的工矿镇、交通枢纽、风景名胜点、边境口岸等地方包括其近郊设置市,形成市县并存、城乡分治的政区结构。在中央高度集权的计划经济体制下,城市经济的发展依托于其行政区划的制度安排,行政区运行的城市经济的发展受制于行政管辖范围和隶属关系、行政等级地位等。而市县分立、城乡分治的行政管理体制,使城市被人为地脱离于周围地区孤立发展,使其经济增长日益陷入条块分割和城乡分割的困境之中。切块设市后,易造成市与县同驻一地、市县同城的现象,同时,在一个县境内单独切块设市,会大量增加县级管理单位,增加行政成本。在这种情况下,自1982年起,中国大陆开始推行“整县改市”模式。该模式以原来的县治城关镇所集聚的人口和工商业为设市的基础,把县政府改为市政府,把城关镇改为市区,原来设在乡镇的基层政权不变。1986年,民政部正式确认了这种作法,并规定了相应的标准。此后,不仅整县改设的情况日益增多,而且原来一些切块设置的市也相继与邻近的县合并,目前中国几乎不存在切块设置的市。市领导县体制,又称“市管县”体制,指由市管辖若干县或自治县,以经济相对发达的中心城市带动周围农村的行政管理体制。市管县体制始于1950年,首先是在北京、上海两个直辖市出现了市管县的情况,其目的是为了解决大城市蔬菜、副食品基地建设问题,后逐渐萎缩。改革开放后,为了发挥中心城市作用,加快城乡一体化建设,自1982年起,结合地区的撤消工作,开始在全国推行市管县体制。“市领导县”成为80年代全国各地地方行政体制改革的主流。2002年底,中国大陆共有建制城市660个,其中直辖市4个,副省级市15个,地级市260个,县级市381个。其中,地级市所领导的县,占县级单位总数的70%以上。除台湾、海南以外的30个省、自治区、直辖市都实行了市管县体制。20世纪80年代,“市管县”体制和整县改市模式在全国大力推广,被视为是中国在探索城乡发展模式方面的一项重大制度创新,它们的兴盛有着深刻的时代背景。在计划经济向市场经济转轨时期,实行撤县建市和市管县体制的确对推动城市经济发展发挥了积极作用。这是因为,始于80年代的市场化取向的经济体制改革是一个渐进的过程,在市场经济的发展要求打破城乡分割、建立经济区的同时,生产领域仍处于高度计划之中,城乡经济和不同区域之间经济的沟通完全建立在城乡政府间沟通的基础上,市县之间的经济纽带依托于市县之间的行政纽带。在这样的政治、经济体制环境下,通过推行整县改市模式和“市管县”体制,借助行政的力量,改变“行政区”以适应“经济区”的发展要求,整合了行政区和经济区之间的矛盾,扩大了经济区范围,解决了社会转型初期行政区和经济区的磨合问题,为经济和社会的发展起到了促进作用。整县改市模式是由地市合并的思路引起的,应该说是“市管县”体制改革的附带策略,其目的与“市管县”体制相同,只是范围小了很多,是以县域经济发达的镇为核心,来带动全县乡村经济的发展,缩小城乡差别。四、市管县之间、市产业同构,城乡关系不协调市场经济体制的确立,区域经济的形成,城市化进程的加快,市管县体制所产生的初始效应日渐式微,并逐渐偏离改革初期的目标,其弊端和局限性越来越突出,消极影响日益凸现。主要表现为:一是形式上,规模小、辐射功能弱的城市,经济实力不强,集聚和辐射能力较弱,难当带县的重任,“小马拉大车”现象严重存在。同时,模糊城乡概念,存在发展中国家独有的城市虚化现象。二是行政管理的矛盾,在实行地区体制时期,很多行政管理任务由省直接对县,县的自主权较大,市管县后,市对县全面领导,县的自主权缩小,市县之间矛盾加剧,即管理层次过多,行政管理成本高、效率低。三是市县产业同构,造成市县之间经济利益方面的矛盾。市管县体制主要是依靠行政力量维持,存在着侵占县及农村地区利益的倾向。在计划经济体制后期,“市”往往通过截留指标、资金、争项目、财政提取和各种行政审批侵占县的利益。在市场经济条件下,城乡资源依然通过行政力量而不是市场力量进行配置,自然会进一步侵占“县”和农村地区的利益,从而形成所谓“市压县”“市卡县”“市挤县”“市刮县”“市吃县”的局面。核心型地区市“吃”县、市“刮”县、市“卡”县现象普遍存在。四是城乡关系的矛盾,市管县实质是城乡合治,在工作部署上难以平衡城乡利益,造成矛盾。近年来,在中国大陆东部经济发达地区,市管县体制已经严重束缚了区域经济的健康发展,一些市将其所管辖的县视为自己的附属行政单位,要求“县”经济的发展要从属于“市”经济的发展。显然,就城市化进程而言,市管县体制是一种排斥市场机制的制度安排。整县改市有一定的优点,但其缺点也很明显。一是县与县之间、县级市与县级市之间、市管市之间、乡与乡之间的矛盾外化。二是虚假城市化,模糊了城乡概念。县改市后,实质没有变,只是换了块牌子。三是重工轻农,反而影响了乡村经济的发展。整县改市从表面上看没有矛盾,但实际上有种种不便。尤其是从远景来看,当所有的县都改为市后,县一级政区将会退出历史舞台,这显然是不合适的。正是因为整县改市存在一些问题,1997年,中央冻结了整县改市的工作。五、中国城市管理发展动态1.关于市管县体制的取消。在市场20世纪90年代以来,随经济体制改革的不断深入,政治经济环境发生了很大变化,政府职能转变,使得市场机制开始在各个领域发挥重要作用,城乡之间、地区之间的经济联系依托于市场的发育,人为的行政干预开始失去了作用。同时,东部沿海地区县域经济不断壮大,对“市”的依赖性大大降低,市对县的带动作用越来越小,市县之间已由过去的合作、依赖关系转为相互竞争的关系,在市场力作用下形成的经济区与人为调整的行政区之间出现了矛盾,“市管县”体制反而成了阻碍城乡经济快速发展的障碍。在这样的背景下,东部沿海地区率先开始“强县扩权”的改革。随着社会环境的不断变化,取消市管县体制的呼声不断,少数省份已经开始了取消市管县体制的实践。具体来讲,市管县体制除了直辖市和特大城市的郊区县外,应逐步取消,县归省管辖,市只管城市自身一块,还城市型政区本来面目。其理由如下:在市场经济体制下,区域经济的发展受多种因素影响,加之区域的开放性,区域之间的合作、竞争和冲突在不断变化,经济区的边界是模糊的、动态的,行政区与经济区是无法吻合的,以调整行政区来适应经济区的发展思路应该废弃,应使行政区与经济区脱钩。取消市管县体制,强化区域经济合作,这是克服画地为牢、以邻为壑等不利于整体经济发展的消极因素的有力手段,是发展市场经济的需要。从理论依据和现实条件来看,改革市管县体制的条件已经成熟。从理论上讲,作为一个宏观组织结构,在信息化和知识化时代应建立以“地方为主”(localness)的扁平化模式,层次少,信息传递速度就快,决策层能够很快对信息加以处理,并能及时采取相应的纠偏措施;由于信息传递层次少,信息失落失真的可能性较小,这样就有利于保证国家政令的统一,减少“肠梗阻”,避免官僚主义,提高行政效率。同时,随着层级的减少,权力下移,基层权力相应增大,这样基层就可以根据情势变化迅速做出反应,同时,扁平化结构还有利于调动基层的积极性、主动性和创造性。从现实条件来看,市场经济体制的建立,现代科技革命突飞猛进,交通通讯更加便捷,尤其是现代网络技术,使省县之间的时空距离大大缩短,加之政府职能的转变,使得一些省已经具备了直接管县的条件,地区一级的管理层次可撤消。从发展趋势看,应分步实行省领导县的管理体制。但是,由于我国地区差别较大,改革“市管县”体制,实行省直管县市体制不可能一蹴而就。条件不成熟的,则应继续发挥“市管县”体制的积极作用;条件成熟的,应采取省直管县市的扁平化公共行政体制,实行省—县(市)—乡(镇)三级制。2.扩大政府行政体制改革和建立市中国大陆经济的快速发展,城市化进程正在加速,客观上要求城市型政区的发展,市的设置是必然的选择。究竟是“切块设市”还是“整县改市”,不应当一刀切,使用固定的模式,应当因地制宜地选择设市模式。1988年,福建省晋江地区以原晋江县石狮镇为主,连同蚶江、祥芝、永宁镇,从晋江县划分出来,组成省辖县级行政区——石狮市,同时实行小政府大社会的行政管理体制,形成了一个不同于“切块设市”和“整县改市”的新的设市模式——石狮模式,为设市模式树立了样板,提供了宝贵的经验。石狮模式成功之处在于按城郊合理比例划出城市发展空间,行政区划的调整与行政体制改革相配合,其实质仍是切块设市、城乡分治。三种模式发展的经验告诉我们,在经济发达地区,在双中心或多中心的县域内,设市模式可推行石狮模式,其前提是以政府职能转变为核心的行政体制改革的顺利推进。因行政体制的改革也是一个渐进的过程,在这一过程中,设市工作的指导思想是坚持“城乡分治”的国际惯例,总的思路包括两个方面,一是修改完善设市标准,尤其是“切块设市”的标准;二是试行县管市模式和市县分等制度。市管县体制改革和设市模式调整的核心是中央与地方的分权,在合理划分中央与地方经济社会事务责权的条件下,逐渐使中央和地方的关系制度化,并以立法形式将中央与地方政府的权力范围、权力运作方式、利益配置结构、权利和义务等明确下来,逐步增加市和县的自主权,其目标是实行“城乡分治”,最终实现市县自治。撤消市管县体制的前提,一是政府职能转变,科学确定中央、省、市(县)政府的职能;二是适当调整省县规模,把大省划小,把小县扩大;三是改革相关的管理体制。六、条块分割的矛盾考察世界范围城市型政区的发展,不难看出,城乡分治的城市型政区的发展完全适应市场经济,城乡合治的城市型政区(实质上就是地域型政区)适应于计划经济体制。中国大陆在建国之初就建立了计划经济体制,但城市型政区的发展却沿用了符合国际惯例的“城乡分治”理念,而在改革开放后建立市场经济体制的过程中,城市型政区的发展却逐渐演变为城乡合治的地域型政区,似乎与以上分析自相矛盾。这是因为,建国之初,经济发展水平较低,城市经济发展缓慢,国家动员全国资