美、英、加、泰三国银行卡价格监管的经验与启示

美、英、加、泰三国银行卡价格监管的经验与启示

近年来，中国的银行卡工业得到了快速发展，银行卡的使用日益普遍。正是由于其使用的广泛性,银行卡的收费对消费者的影响很大。例如,2006年6月1日部分银行收取ATM跨行查询费,引发对大银行、中国银联是否利用垄断地位收费损害消费者利益的争论。此事以中国银行业协会要求会员银行于2007年4月20日之前停收此项费用而暂告一段落。在各个国家,向最终用户(持卡人和受理银行卡的商户)的收费主要是由发卡银行和收单银行决定的,银行卡组织制定的价格(包括银行卡组织收取的转接费和发卡银行与收单银行之间支付的交换费)由于会被银行转嫁,也会影响银行对最终用户的收费。很多国家的银行卡产业市场集中度较高,银行卡组织和大银行有一定的市场力量,最终用户以市场力量难以与之抗衡,政府对银行卡的价格(包括利率和费率)进行一定的干预可能是必要的,但是政府干预是否合理、是否能促进银行卡产业的发展又是一个复杂的问题。银行卡产业较为发达的美国、英国和加拿大以及银行卡业务快速发展的泰国对银行卡价格的监管方式,对我国不无启发。一、美国对信用卡服务的立法美国通过司法判例、成文法律与监管要求等几种方式对银行卡产业进行管理。美国对银行卡组织主要是通过司法判例加以约束。如1984年美国在国民银行卡公司诉维萨案的判决中,判定相互竞争的银行共同决定交换费水平合法。2006年维萨和万事达因消费者起诉其在外汇交易时多收或少找零头的行为,被罚支付3.36亿美元。美国对银行卡收费的种类、频次、方式并不作统一的规定,而以信息的充分披露为核心。《真实借贷法》规定美联储负责制定和执行与消费信用有关的披露条款,包括信用卡。美联储的Z条例详细规定发卡机构在哪些时点上应以何种形式至少披露哪些信息,甚至字体的大小(避免发卡行以小字注明重要信息)。各金融监管机构,包括美联储、货币监理署(OCC)、联邦存款保险公司(FDIC)、全国信用社管理局(NCUA)等,在对其负责的金融机构的监管内容中就包括对《真实借贷法》执行情况的监管。联邦贸易委员会(FTC)负责对不是存款机构的信用卡发卡机构执行情况进行监管。美国重在信息披露而不作过多的限价控制,目的是让消费者在充分信息下自由选择,让发卡机构在市场竞争中优胜劣汰。这种监管方式有利于市场的自由竞争和创新的活跃,在鼓励信用卡产业的发展、给创新行为以最少的限制、同时以最低的监管成本给消费者以保护方面较为成功。但原有的信息披露规定已不能适应信用卡定价特点变化的新情况,需要加以修改和完善。二、对支付体系的竞争英国的公平交易局(OFT)、竞争委员会(CC)和金融服务监管局(FSA)等机构都可能就不同的方面对银行卡定价进行监管。1999年,以巴克莱银行为首的几家大银行提出要对他行持卡人使用本行ATM收取1英镑附加费,激怒了舆论,政府也警告说要就附加费对中小金融机构和消费者的影响进行调查。大银行在各界压力下宣布不收取附加费。ATM跨行转接组织LINK经和OFT研究后规定,一笔交易对持卡人只能收跨行费或附加费中的一种。2004年,英国建立了以OFT为首的支付体系工作组,由银行业、零售业和消费者团体的代表参加,英格兰银行和财政部为观察员,对银行卡等支付体系的竞争和效率相关问题,包括价格透明度问题进行协商,这样就建立了一个利益相关者常规的协调机制。2003年,英国议会的财政选择委员会调查了信用卡和私标卡行业,提出了定价缺乏透明、利率和基准利率相比太高、计算利息的方式不一致等批评。2004年9月,英国支付清算协会(APACS)发布对信用卡产业的调查,认为在过去一年里,银行对上述批评作出了显著的改进,信用卡市场的信息透明度提高、竞争加强。2006年4月,OFT发布指引,建议各银行按其公布的公平的违约金计算方法重新计算违约金,要求各行5月底前反馈计划,若仍高于12英镑的,它将对其开展调查。OFT表示,不希望强制要求各银行信用卡的条款全都统一,因为这样反而会使消费者的选择权受到限制,而是希望通过贴近实际的和直接明确的指导使银行能够更公平、有效地展开竞争。结果是大多数银行同意按此指引降低违约金。2006年9月,OFT表示对结果基本满意,对此问题不拟采取进一步的行动。这种以相对温和的“指引”和不接受指引的严厉措施相结合,引导银行采取自觉行动的做法,降低了OFT执行政策的成本和遇到的反对的强度。三、对interpersonal的基本认定1995年,加拿大竞争局调查研究委员会指控国内的银行卡组织Interac有一系列反竞争的行为,滥用市场地位,以不合理的价格向新进入者提供网络服务,Interac和其成员机构在银行卡跨行转接市场上形成联合控制。1996年,召开多次听证会后,在加拿大竞争法庭主持下,竞争局调查研究委员会与Interac及其十家成员机构达成合意规则,内容包括:取消Interac规章中对收取服务准入费的规定,Interac的收入只能来源于转接费;Interac和直联会员在将新成员联入网络时可以收费覆盖其任何合理的直接成本和可辨识的行政管理及认证成本;Interac公司应保持非盈利性质,定价以能覆盖系统运营成本为目的。此后对此规则又进行了一些修订,例如将原来Interac的收入只能来源于转接费一条放松,非转接费收入应对任何市场没有实质性的负面影响,并至少提前30天报告竞争督察官;可以向成员机构收取合理的年费以覆盖成本。Interac系统实际上被认为是一种“必需设施”。加拿大对必需设施的判断主要有三个要素:垄断者对必需设施实质性的控制,实施了反竞争的行为,显著降低了竞争。但是,将垄断者控制的资源判定为必需设施的问题,是在创建者的竞争对手要求公平地使用必需设施的伪装下,创建者原来进行的资本投入和商业努力没有被充分地补偿。因此,任一被认定为是必需设施的系统,都必须伴以一个适当的补偿标准,以补偿创建者的历史投资以及将其私有资产作为公共设施的机会成本。加拿大对银行卡的收费则基本上放由银行自主确定。2007年1月,加拿大新民党领袖雷顿提出应修改银行法,禁止ATM收费。加拿大银行家协会(CBA)代表银行对此坚决反对。2007年5月,加拿大众议院金融常务委员会(FINA)对ATM收费召开听证会,加拿大竞争局、各大银行、消费者团体等作了证词,基本仍维持现状。四、融合对中低收入人群营销信用卡泰国的信用卡利率曾经完全由发卡机构自主决定,银行信用卡利率约为7%-15%,非银行发卡机构利率约为30%,高的达到48%。持卡人数量和信用卡消费的迅速增加导致经济界对未来潜在债务问题的担忧,为阻止发卡机构过度向中低收入人群营销信用卡,加之消费者对于发卡机构收取过高利息和罚金的抱怨,政府决定对于信用卡产业加以约束。2002年11月,泰国中央银行和财政部宣布了对信用卡行业新的监管框架,包括对某些收费项目规定费率上限(如预借现金手续费不得超过3%),规定信用卡利率上限(18%),要求发卡机构披露关键信息,改变利率、费率要报泰国中央银行批准,等等。由于基准利率上升,2006年12月信用卡利率上限从18%提高到20%。泰国借鉴韩国信用卡业务失控发展引发严重信用风险的前车之鉴,从信用卡价格完全的市场化决定到加强对价格的监管,保护了消费者的利益并在一定程度上控制了信用卡业务发展的风险。五、对银行卡价格监管的行为由于经济发展所处阶段、政府经济管理的指导思想不同,各国对银行卡价格监管的方式也存在差异。但是总体来看,一些目的和原则是共同的,包括防止垄断、促进竞争,防范风险,保护消费者利益。英美四国的一些做法值得我国借鉴。(一)商业银行应建立风险新型的价格机制2003年银监会和发改委的《商业银行服务价格管理暂行办法》规定:商业银行服务价格分别实行政府指导价和市场调节价,实行市场调节价的服务价格,由商业银行自行制定和调整,实行政府指导价的服务价格,由发改委会同银监会制定、调整。我国应适应市场经济的要求,放开银行卡的部分价格由商业银行自主决定,同时要对信息披露的规范作出更明确的要求。以市场竞争决定价格为主,在认为某些定价损害了消费者利益的情况下再进行干预。(二)银行或银行卡组织的成本定价不完全科学银行卡的定价较为复杂。从发卡机构和持卡人的关系看,不是一次购买就终结的,而是长期、反复发生的,卡的价格不是一个价格而是一组价格,如果监管部门强制降低一项价格,银行可能就会提高另一项未受监管的价格。从银行卡产业是个双边市场的角度,银行对商户和持卡人这两边的最优定价不完全取决于对其的直接服务成本,而部分地取决于网络外部性的大小。银行卡产业收费的流向关系多样,有持卡人交给发卡行的、发卡行交给收单行或收单行交给发卡行的、发卡行或收单行交给银行卡组织的,存在着价格转嫁。跨行交易收费影响银行业的市场竞争,跨行ATM交易低收费补贴了小银行,对投资布放大量ATM的大银行不公平;过高收费又会使客户转向在有更多ATM的大银行开户,增强大银行的垄断力量。因此,监管部门在进行银行卡价格监管时,必须充分调研、慎重做出决策,还需要委托审计部门或其他独立机构对银行或银行卡组织的成本收益状况进行调查了解,不应为偏重某一方的利益而扭曲价格