试论我国银行客户金融信息的法律保护及新时期我国政府危机管理及其体系建构

试论我国银行客户金融信息的法律保护【内容摘要】随着金融市场的快速发展，银行客户的金融信息受侵犯问题日益突出，给予银行客户金融信息以充分保护成为现实的迫切要求。本文突破传统保护模式，从金融信息权的视角出发，首先分析了银行客户金融信息保护的必要性，紧接着分析了我国银行客户金融信息保护的现状以及不足，最后提出了关于银行客户金融信息保护的具体构想，以期进一步加强对银行客户金融信息的法律保护。【关键词】银行客户；金融信息；金融信息权；法律保护一、问题的提出近几年来，伴随着金融信息化的发展和深入，银行在经营过程中掌握了大量的客户信息，这些客户的金融信息已经成为其重要的商业资源，依法有效保护银行客户金融信息不受侵犯和非法滥用也已经成为各金融机构必须履行的重要职责。张成虎：《美国银行业个人财务隐私保密制度及其对我国的启示》，载《金融论坛》，2003年第张成虎：《美国银行业个人财务隐私保密制度及其对我国的启示》，载《金融论坛》，2003年第10期。因此，如何给予银行客户金融信息的有效保护就成为金融法制的一个重要理论问题，同时这也正是本文所要关注的论题。本文选题的研究意义主要在于：一方面，笔者通过梳理现阶段关于对银行客户金融信息的保护发现，传统理论对银行客户金融信息的保护模式是基于银行的保密义务以及金融隐私权两方面展开的。而本文突破了传统理论倡导的保护模式，即主张从金融信息权的视角来研究银行客户金融信息的保护，从而拓宽了对银行客户金融信息保护这一问题的研究思路；另一方面，笔者在认真分析我国对这一问题保护现状的基础上，提出了几点关于银行客户金融信息保护的具体构想，以期进一步加强对银行客户金融信息的保护。二、银行客户金融信息保护的必要性（一）银行自身经营的需要保护银行客户金融信息的第一个必要性来自银行自身经营的需要。正所谓“顾客是上帝”，银行作为企业，其经营之道必然以客户利益为本。从银行业务的本质看，它是提供金融服务的专业机构，具体说就是资金的集散地。一方面，银行必须尽可能多地吸引资金，增加存款总量；另一方面，银行又必须尽可能多地将资金借贷给优质客户，从中赚取差额利息。由于银行与客户间的交易是持续性的而不是一次性的，因此在银行与客户的多次博弈中，银行必须重视对客户利益的保护。只有通过妥善保护客户的利益，才能建立起良好的企业信用形象，从而争取更多的资金。其中对客户金融信息的保密是必不可少的。例如，许多银行都在取款机前划定一条“一米线”，目的即是为了防止客户密码等其他信息被盗窃，从而造成不必要的损失。事实上，多数银行在对其高端客户、优质客户的信息保密方面是比较重视的，但在一些低端客户、小额存款客户信息方面则没有给予足够的重视，这虽然与其经营的成本收益有一定的关系，但从长期而言，对银行的持续经营是不利的。不积跬步，无以至千里。只有充分保护客户的利益，才能争取更多的优质客户和更多的资金，来实现其营利之目的。（二）金融信息的财富性质信息、物质和能源乃构成客观世界的三大基本要素。作为其中之一，信息对人类社会的生存和发展有着至关重要的作用。维纳在他的《人当作人来使用》一书中指出：“要有效地生活就要有足够的信息。所以正像通讯和控制属于人的社会生活那样，它们也是人们的内部生活要素。”维纳：《人有人的用处》，商务印书馆1978年转引自：张守文、周庆山：《信息法学》，法律出版社1995年，第10页。信息相对于物质和能量而言是一种非物质形态的社会财富。“维纳：《人有人的用处》，商务印书馆1978年转引自：张守文、周庆山：《信息法学》，法律出版社1995年，第10页。赵廷光：《论知识经济与法律信息资源的开发利用》，载《现代法学》，第1998年第3期。就金融信息而言，其财富的性质是比较明显的。银行客户的金融信息主要包括三大类：账户的基本信息、账户的交易信息以及账户的衍生信息。在银行的业务活动过程中，客户的上述信息将由银行所掌握，而银行本身就是经营资金和资金信息的机构。因此，这些信息在银行的业务活动过程中事实上取得了财富的内涵。例如，银行在其业务过程中收集到的有关客户的基本信息和交易信息就涉及到客户的信息利益，而银行的经营活动在很大程度上是基于其对客户信息的掌握。这是因为，客户的相关信息反映了资金的供求状况，而银行作为金融中介具有绝对的信息优势，实际上，银行完全有可能因为金融中介的缘故获得更多有价值的信息，尤其是通过账户衍生出来的商业信息。对于这些信息，法律必须给予关注，否则客户的利益将可能受到侵犯，进而打击其交易的积极性。（三）客户的弱势地位(1)信息不对称客户的弱势地位首先体现在信息不对称问题上。所谓信息不对称，简单地说就是交易双方所掌握的信息量的不同，对有关交易的了解存在着某种程度上的不一致。信息不对称有可能导致道德风险和逆向选择问题。由于交易双方所掌握的信息不对称，在交易发生后，占有信息优势的一方可能利用自身的信息优势，故意隐瞒相关信息，从而谋取自身利益，造成对另一方当事人的损害，这就是道德风险。同样的道理，在交易前由于信息不对称，处于信息弱势地位一方当事人对交易持保守态度，甚至因为信息不对称而放弃交易，这就是逆向选择问题。道德风险和逆向选择对市场具有极大的破坏力。在银行与客户的交易过程中，银行在信息的掌握上具有着无可比拟的优势。银行作为专业的金融机构，其对金融产品的定价、销售程序等方面享有绝对的信息优势。例如，在某些理财产品上，银行往往是基于其专业的角度通过复杂的计算来确定其价格，在绝大多数情况下，普通的客户没有能力也不可能去了解其中的定价机制是否合理。相反，客户总是被动地接受其中的价格，而没有讨价还价的余地。银行气派的高楼、员工整齐的着装、专业化的术语实际上将客户置于相对弱势的地位，这就使得客户的利益很难得到保障，甚至丧失认识和主张自身利益的能力。在这样的情况下，客户必然对其与银行的交易持谨慎态度，如果银行客户的信息利益不能得到充分的保障，客户很可能宁愿选择放弃交易，这对银行业务的开展是十分不利的，进而会影响到整个金融市场的安全和稳定。因此，必须注重银行与客户之间的信息不对称问题。从权利、义务分配的角度来说，解决问题的一个非常重要的路径就是对客户金融信息给予充分的法律保护，如赋予客户相关的信息保护权利，同时使银行负担相应的保密义务。(2)缔约能力的不对等客户的弱势地位还表现为其缔约能力的不对等方面。当然，缔约能力的不对等本身就包括信息不对称问题，但此处强调其缔约能力的不对等主要是针对银行垄断金融资源的强势地位。金融行业关系国家的经济命脉，因此大部分国家对金融行业实行管制，这就使得银行在某种程度上获得对金融资源的垄断地位。这种情况在欧美发达国家和地区尚不是非常明显，但却是现阶段中国金融行业的一个重大特征。就目前我国的银行业来说，其竞争格局基本上还是以四大国有银行为主，以其他中小股份制银行为辅，在中国加入WTO后外资银行陆续进入国内银行业，国有银行一枝独秀的局面逐渐被打破。然而事实上，金融业对外资的开放不可能一步到位，而国有四大商业银行在营业网点、人脉关系等本土资源上仍然具有绝对的优势，因此短时间内国内银行业的格局仍以四大国有银行为主导。我们甚至有理由担心，一旦国有银行间为抵制外资银行的冲击而形成同盟，将导致一个寡头竞争的银行业局面，其结果必将强化银行在市场中的话语权。所以总的来说，银行业的准入门槛必然决定了“银行牌照”本身就是一种稀缺资源，中国银行业不可能是一个完全竞争的市场。换句话说，在这个市场中，银行将处于交易的强势地位，而客户必然处于劣势地位。一旦银行取得了这种市场支配力，则客户在与银行的交易过程中必然在很大程度上丧失了话语权，从而处于劣势地位，这在现实的交易中可窥视一斑。例如，在贷款业务上，银行提供贷款的利率往往是预定的，客户完全没有讨价还价的余地，事实上客户也没有能力去讨价还价，甚至连双方签订的合同都是银行事先做好的格式合同。在这种情况下，客户只能被动地接受，按照银行的要求提供任何银行需要的材料。许多时候，银行还可能以所谓的“不符合审批要求”的理由拒绝给予客户贷款。值得注意的是，银行与客户之间实质上仅是买卖关系，这与普通的商品买卖关系并无本质的区别。由此可见，双方在缔约能力上存在着非常明显的不平等状况。基于公平、正义的基本价值，法律应当侧重于对客户的保护。此外，客户的弱势地位还表现在交易习惯方面。众所周知，在银行的营业厅里，总有一层厚厚的玻璃将客户挡在柜台前，其营业员则坐在舒适的柜台后，留给客户的仅仅是一个小小的窗口。相反，在其他商品市场上，客户却能享受到“上帝”的待遇。例如，在手机市场上，顾客一般会被邀请到圆桌边进行协商，交易则是在圆桌上完成。银行的交易环境固然存在交易安全方面的考虑，但也在某种程度上反映了客户的弱势地位。长期以来的这种交易习惯使得客户站着—行员坐着的不平等地位成为理所当然，造成了客户在事实上的弱势地位。林贝金：《银行客户金融信息的法律保护研究》，西南财经大学2006年硕士学位论文。三、我国银行客户金融信息保护的现状（一）立法体系不够完善，例外情形的规定欠科学(1)立法体系不够完善,缺乏系统性和可操作性纵观我国现行法律条文，对于银行客户金融信息保护做出直接规定的，且效力等级较高的就只有《商业银行法》的相关规定，而其他相关法律的规定并不直接和明显。可以说，当前我国法律对银行客户金融信息的保护制度是以《商业银行法》为核心，其他法律、法规、规章等为补充。虽然金融信息的保护问题已越来越引起银行与客户的注意与重视，但是目前我国对于金融信息的保护仍然没有专门的立法，保护条款也极为笼统原则，简单零散，缺乏系统性、协调性和可操作性，许多方面存在立法空白，现有的各项法律法规规章层次不一，效力错综复杂。现实情况往往十分复杂，随着银行信息化和网络化程度的不断提高，对客户所在银行金融信息的收集、存储、处理、传递和复制等都变得更加方便，这些原则性的条文不仅无法给予客户实际的保护，也不能有效约束金融机构的不当行为，甚至会导致司法机构自由裁量权的不适当地扩大，影响司法公正。所以加强对银行客户金融信息权的保护就显得越来越重要，而我国银行相关立法则远远落后于现实的需要。然而美欧等国都注重保护银行客户的金融信息，基本上都通过完善立法来保护银行客户的金融信息权。很显然，当前立法体系过于抽象的局面是不利于对银行客户金融信息权进行完整保护的。(2)银行客户金融信息权保护的例外情形的规定欠科学在我国法律规定银行负有保密义务的同时，为了执法与司法的方便我国亦在许多法律中对保密义务例外进行了规定，即银行在什么情况下可以披露客户的金融信息。在前面提到的相关立法中，我们会发现都有关于“但法律另有规定的除外”、“但法律、行政法规另有规定的除外”的但书条款，这就为例外情形的存在做好了铺垫。这些例外情形主要表现在《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》、《行政诉讼法》、《行政监察法》、《税收征收管理法》、《证券法》、《价格法》、《海关法》等法律条文中。从我国对银行客户金融信息保护的例外法则来看，我们发现这些例外条款有着共同的特点，即一是有权要求银行披露客户信息的机关众多;二是进行信息披露的理由多种多样;三是这些例外只限于法律、行政法规的规定，而将当事人的明示或有充分证据证明的默示同意下的信息披露、银行基于自身利益而进行的信息披露以及基于社会公共利益而进行的信息披露等均排除在外。而且立法中对信息披露及使用缺乏必要的程序和条件限制，这很容易导致对信息披露规定的滥用，从而侵犯银行客户正当的金融隐私权利。所以笔者认为我国在银行客户金融隐私权保护制度的规定上欠缺全面性与系统性。这种规则的设计既与国际银行界的现实不符，也不利于我国诚信国家的建立。孙晶晶：《我国银行客户金融隐私权保护的法律问题研究》，北京交通大学2011年6月硕士论文。（二）金融消费者信息权被侵害严重目前,由于缺乏法律制约,存在着大量的银行客户金融信息被侵犯的情形。表现形式包括但不限于以下情形:一是发卡银行把银行客户的金融信息擅自提供给其他经营者。一个比较明显的例子就是发卡银行把银行客户的金融信息擅自提供给保险公司,保险公司就大肆向银行客户兜售保险。二是银行业金融机构擅自把银行客户金融信息提供给他人。比如一些银行擅自让一些没有权力的组织或个人查询其客户的银行账户。三是金融机构的服务系统不完善而导致的金银行客户金融信息被扩散的情形。比如网上银行的发展,一方面使广大银行客户可以更加方便地进行金融交易,但与此同时,银行客户的大量个人信息却可能被各种网络黑客窃取。四是金融机构工作人员由于工作失误而使客户的金融信息权被侵犯。金融机构收集其客户金融信息时,由于工作上的失误,没有按照规定严格保密,致使银行客户的金融信息被第三人获取。（三）法律救济力度不够英国有句法谚：“没有救济的权利不是权利”。目前,我国金融消费者信息权被侵犯后的救济手段主要有:协商手段、诉讼手段、信访手段、媒体手段。实践中,协商手段作为基础手段和解决争议的最方便的手段而被大量使用。但是,由于银行客户的弱势性,以及金融机构的强势性,除了金融机构主动愿意承担侵权后果,大多数情况下,银行客户个人是很难在协商中得到自己满意的结果的。诉讼手段作为现代社会解决争议的一个重要手段,在我国越来越多地被采用。但是,由于我国保护银行客户金融信息权的法律缺失,银行客户在诉讼中只能援引其他基本法律来间接维护自身合法权利,由于证据基本上都掌握在金融机构手中,银行客户很难收集到有效的证据,加之法律缺失,诉讼手段在保护银行客户金融信息权方面也较乏力。信访是很有中国特色的一种制度。目前“一行三会”都对银行客户权益保护方面安排有信访制度。但是,由于信访本身存在着“程序随意性”、“机构庞杂”、“没有审级限制”等弊端,也不能成为一个解决银行客户金融信息权被侵犯的主要救济方式。近年来,由于媒体的“无冕之王”的趋势的明显,通过媒体解决银行客户金融信息权被侵犯问题屡屡见诸报端。但这只是个别情况,报刊不可能将主要精力放在维护其金融信息权上,因此,这一手段也只可能是辅助手段。四、银行客户金融信息保护的完善路径随着金融业的持续发展,保护银行客户金融信息权是个亟待解决的问题。综观国外的先进经验,我国银行客户金融信息权保护完善路径应从以下方面解决:制定保护银行客户金融信息权的法律法规、完善金融机构的内部管理制度、组建专门保护银行客户金融信息权的机构、构筑方便高效的争议解决渠道。（一）制定保护银行客户金融信息权的法律法规由于金融业混业经营的趋势越来越明显,在制定保护银行客户金融信息权的法律时,为节约立法和执法成本,强化对银行客户金融信息权的保护,对银行客户金融信息权的保护采用综合立法模式较为适宜。立法时,应重点关注以下内容:一是明确界定金融信息权的范围，通说认为,银行客户金融信息的积极权利包括:个人信息保密权、个人信息支配权、个人信息知情权、个人信息更正权和个人信息维护权。除积极对其个人信息进行支配和利用外,银行客户也有消极的防御权,以排除他人或机构对其个人信息的非法和不正当获取、披露和使用。对他人获得信息有权进行质询,质询其信息自身及相关资料的收集、使用和管理,查阅、抄录或者复制的各个环节,并且有权对某些个人信息的发布、转让、出售进行限制和禁止。对“金融信息权”可以考虑采取概括加列举的方式,力图在最大程度上保护银行客户金融信息权。二是明确金融机构在保护银行客户金融信息权上的义务。规范金融机构采集、整理、使用、保存银行客户信息的范围和程序,规定金融机构除法律规定或银行客户同意外,不得对外提供、泄露或其他损害银行客户金融信息权的行为。这里界定的金融机构的行为,不以营利为限,不以故意为限。只要发生这样的行为,均构成侵犯银行客户金融信息权。三是明确规定金融机构不得利用市场寡头地位,相互串联,形成垄断,侵犯银行客户金融信息权。由于我国金融市场的金融机构多是超大型企业,特别是保险行业,由于公司数量较少,更容易形成垄断合谋。因此,在法律的制定中要进行必要的制度设计,防止金融机构垄断侵犯银行客户金融信息权。（二）完善金融机构的内部管理制度当今世界科学技术日益发达,保密与破解技术在相互角逐中都更加精湛,任何精密的电子资料库都有可能被破解。对私领域的个人信息保护,美国采取行业自律的模式。以行业自律的模式保护个人信息是美国信息隐私法制的首创。所谓行业自律模式,“是由公司或者产业实体制定行业的行为规章或行为指引,为行业的网络隐私保护提供示范的行为模式。”蒋坡：《国际信息政策法律比较》，北京：法律出版社，第2001年版，第蒋坡：《国际信息政策法律比较》，北京：法律出版社，第2001年版，第443页。刘明君李宏玉：《论金融隐私权的法律保护》，载《工会论坛》，2008年11月第6期。(三)组建专门机构保护包括银行客户金融信息权在内的权利发达国家在保护银行客户权利方面的一个重要经验就是组建专门的保护机构。由于金融危机对银行客户的权利带来了严重损害,美国也在美联储成立了消费者保护局,专司保护银行客户的利益。我国目前尚无专门保护银行客户利益的机构。现行的“一行三会”的监管模式下,四家单位都没有明确保护银行客户权益的职责,四家单位也各有各的职责,附带地对各自领域内的客户权益进行保护。因此,着眼于未来混业经营模式,组建一个专门机构来保护银行客户利益已是刻不容缓。这个机构应该具备以下特点:一是权威性。必须赋予这个机构足够的权威性,拥有对金融机构发展、存活等方面的生杀大权。因为它要面对的是巨无霸一样的“金融航母”,如果只是像现在的消费者协会一样的民间组织,将很难履行其自身职责。二是专业性。由于金融是一个专业性极强的行业,这个机构要处理的是各种疑难纠纷,因此,必须具有较强的专业能力。三是中立性。这个机构必须利益超脱于金融机构,而不能因为职能或政绩考核等原因,而倾向于袒护金融机构。(四)构筑方便高效的争议解决渠道权利受损后,救济渠道非常重要,有权利就有救济。完善我国目前的银行客户金融信息权被侵犯后的争议解决渠道应从以下方面入手:（1）完善诉讼机制赋予金融消费者组织的起诉资格、赋予金融消费者公益诉讼主体资格、确立金融消费者诉讼对同类产品的普遍约束力,为金融消费者诉讼设计特殊的程序与证据规则等,比如可以仿照目前的知识产权庭,在法院设立专门的保护金融消费者权益的法庭,配备专业的法官。（2）发挥金融行业自律组织的作用金融行业自律组织应建立专门的机构,利用同业自律组织的优势,制定保护银行客户的规范,规范和约束金融同业的行为,主动解决金融同业普遍存在的具有代表性的典型问题,公正调解涉及银行客户金融信息权的争议,赢得广大银行客户的信任和支持。(3)大力发挥社会组织在银行客户金融信息权利保护方面的作用目前国内的各种社会组织的发展还处在方兴未艾的局面。随着社会的发展,国内的社会组织会越来越快地发展,也将在各个领域发挥着越来越大的作用。因此,银行客户金融信息权利保护方面必须发挥社会组织的作用。现有的消费者权益保护组织,以及其他的各种互助性组织、非营利性的各种其他组织等等,法律应该赋予部分社会组织公益诉讼人的权利,以尽量强化金融消费者的实力。此外,由于等社会组织在现代社会中的作用越来越突出,因此,媒体角色的定位,以及充分发挥其在银行客户金融信息权利保护方面的作用,也相当关键。龙海阳徐旭海：《论我国金融消费者信息权的保护》，载《论我国金融消费者信息权的保护》，2011年3月第1期。参考文献[1]张成虎：《美国银行业个人财务隐私保密制度及其对我国的启示》，载《金融论坛》，2003年第10期。[2]维纳：《人有人的用处》，商务印书馆1978年转引自：张守文、周庆山：《信息法学》，法律出版社1995年版。[3]赵廷光：《论知识经济与法律信息资源的开发利用》，载《现代法学》，第1998年第3期。[4]林贝金：《银行客户金融信息的法律保护研究》，西南财经大学2006年硕士学位论文。[5]孙晶晶：《我国银行客户金融隐私权保护的法律问题研究》，北京交通大学2011年6月硕士论文。[6]蒋坡：《国际信息政策法律比较》，北京：法律出版社，第2001年版。[7]刘明君李宏玉：《论金融隐私权的法律保护》，载《工会论坛》，2008年11月第6期。[8]龙海阳徐旭海：《论我国金融消费者信息权的保护》，载《论我国金融消费者信息权的保护》，2011年3月第1期。行政管理系统毕业论文新时期我国政府危机管理及其体系建构摘要当前我国正处于社会转型期，一方面自然灾害以及一些人为导致的重大安全事故不断发生，另一方面，经济领域大案、要案不断，社会贫富差距加大，经济秩序有待调整，再加上当前频发的国际问题，所有种种都极易造成人们的心态失衡，从而使社会矛盾激化。本文就我国政府危机管理及其体系从理论内容、国外危机体系借鉴、本国体系缺陷，和我国危机体系如何构建几个方面进行深入阐述。目的在于进行科学的危机管理，采取正确的预防和救灾措施，才能将危机造成的损失减小到最小的程度，有效促进我国社会和经济的发展。关键词：社会转型期政府危机管理

当前我国正处于社会转型期，一方面自然灾害以及一些人为导致的重大安全事故不断发生，另一方面，经济领域大案、要案不断，社会贫富差距加大，经济秩序有待调整，再加上当前频发的国际问题，所有种种都极易造成人们的心态失衡，从而使社会矛盾激化。我国进入社会危机事件高频率期。H1N1、流感等一系列危机事件使社会生活偏离了正常的轨迹，引起了社会震荡，给国家经济造成了巨大的损失。如何应对突发事件、如何在尽可能短的时间内控制事态、降低损失以及维护国家长远利益和政府公信力，是中国一系列危机事件发生以来，中国政府目前面临的巨大挑战。政府危机管理的能力是在非正常状态下对国家政府能力建设和管理水平的检验，也是对政府应急能力的考察。然而观察我国目前政府危机管理的现状和处理历次危机事件的经过我们可以发现，我国对当前发生的危机事件只是一种集中型、反馈式的管理方式，强调的是“危机处理”而非“危机管理”。我国应该借鉴国外政府危机管理的先进的经验，为完善我国政府危机管理的法制、体制和机制探索和寻找思路。第一、公共危机和政府危机管理概述公共危机是一种瓦解社会正常关系，导致社会偏离正常轨道的、危急的非均衡状态。具体地说，就是由于某种不可预知事件的发生，打破了正常的社会秩序、经济秩序和生活秩序，威胁到了公众的财产以致生命的安全，从而引发社会公众的比较普遍的恐慌情绪和恐慌行为的情境状态。政府危机管理，就是政府通过监测、预警、预控、预防、应急处理、评估、恢复等措施，防治可能发生的危机，达到减少损失，将危机化为机会的目的，以保护公民的人身权和财产权，维护国家安全。在现代的经济发展和社会变革过程中，我们不可避免地会遇到各引用自张小明.公共部门危机管理[M].北京：中国人民大学出版社，2006.引用自张小明.公共部门危机管理[M].北京：中国人民大学出版社，2006.第二、国外政府危机管理经验20世纪60年代以来，世界上的一些国家，经历了来自内部和外部的一系列种族矛盾、国际冲突、恐怖袭击以及自然灾害等危机事件的冲击，给社会稳定和人民生活带来了极大的威胁，从而刺激和推动了这些国家政府危机管理研究的发展和危机管理体制的建立。尽管这些国家的具体做法各不相同，但从中可以找到一些带有共性的对我国具有启示作用的基本经验：1)在研究的趋势上，从定性化研究向定量化研究转移。西方国家对危机管理的研究由过去主要侧重于政治稳定等定性问题的研究逐步转向对构建危机预警以及危机管理的数学模型等定量化问题的研究。2)在研究方法上，由过去主要采用政治学研究方法发展为政治学、管理学、社会学、统计学以及数学等多种学科研究方法的综合运用，并且开始已经形成了政府常规行为的一般模式:危机监测、危机预控、危机决策、危机处理、危机善后等。3)在研究的范围上，从自然灾害领域和政治领域转向社会领域。1.外政府危机管理的基本经验在政府危机管理上，美国、俄罗斯、日本、以色列等国家的许多做法值得我们学习和借鉴。1.1养和提高公民的危机管理意识和抵抗危险的能力。在国外，为了提高公民的危机管理意识和抵抗危险的能力，许多国家的政府都重视全民的危机管理教育、应对灾难的培训和实地演习等素质教育。以反恐怖危机事件为例，在以色列，学者们在大学课堂里讲授政治学意义上的恐怖主义范畴和特性等方面的课程教育，并向社会各界人士开放。学校教育还开设有关在恐怖事件发生后如何进行救护方面的课程，讲授如何包扎，如何人工呼吸等急救知识，并当场做示范演习。学校中的反恐专家也经常应邀到社会各部门介绍反恐的知识。在美国“9·11”事件发生后，美国制定了具体的行动规则，加强防恐怖训练。目前，美国已经确定在120个人口密集的城市开展防恐怖训练，重点是防范类似于东京地铁毒气袭击那种使用大规模杀伤性武器的恐怖事件。在城市的反恐怖训练当中，政府主要帮助训练防恐怖特别行动队、警察、医疗救护人员，并进行多种模拟练习。总的来说1.2立综合性危机管理协调部门。从国际上看，一些发达国家对建立强有力的反危机指挥系统都非常重视。例如：美国于1979年成立了联邦紧急事态管理局，直接向总统负责，报告并处理灾情。多年来，该机构已经发展起一整套“综合应急管理系统”，以应对各种类型和各种规模的天灾人祸，从火警、地震、飓风到爆炸，直到危机的最高形态战争无所不管。“9.11”事件爆发后，该系统迅速启动，权利展开救难工作，使得公布袭击的危害降到了最低程度。在俄罗斯，联邦安全会议室政府危机管理机制中的重要组成部分。联邦安全会议根据其主要任务和活动放向建立常设或临时跨部门委员会。目前，宪法跨部门委员会、国际安全跨部门委员会、社会安全、打击犯罪跨部门委员会以及经济安全跨部门委员会，与危机管理有着最为密切的联系。除常设危机管理机构外，遇到危机事件，联邦安全会议还可以成立相关的临时性机构负责处理。1.3善政府危机管理的法律体系。完善的法律体系，是危机处理得以迅速和有效实施的重要保证，它对减少危机中人民生命和财产损失，降低国家和外交冲突风险，尽快恢复正常的社会秩序有着十分重要的意义。世界各国，尤其是西方的一些发达国家，非常重视危机管理的法制化建设，许多国家都有危机管理方面的专门立法。例如，美国有《安全管理法》、《全国紧急状态法》和《反恐怖主义法》等；在日本有《武力攻击事态对应法案》、《安全保障会议设置法修正案》和《自卫队法修正案》等。这些法律的名称虽然各异，但其目的和内容却大致相同，就是要保障国家元首及其所代表的政府享有充分的权力，以便尽快处理和解决危机，恢复国民信心，将危机所带来的各种损失降到最低程度。以美国现行的《全国紧急状态法》为例，该法对紧急状态的颁布程序、颁布方式、终止方式、紧急状态的期限以及紧急状态期间的权力都做了明确的规定。该法规定，当出现联邦规定的可宣布紧急状态的情况，总统有权宣布全国进入紧急状态。在紧急状态期间，总统可以行使特别权力颁布一些法规。一旦紧急状态停止，这些颁布的法规随之失效。1.4用民间组织的力量参与危机事件的处理。在危机管理领域，由于政府在自身赋禀、人员结构、组织体系等方面存在着各种先天的局限性，因此，在危机管理方面，不管是在灾害危机事件发生后的救助阶段，还是在前期的危机预警、监控阶段，都可以大力发挥民间社会组织和民众结合紧密、公益性强等特点，积极吸纳民间社会管理组织加入危机管理的行列。在此方面，美国做得相当出色。美国危机管理体系建设，特别注重建立民间社区灾难联防体系，通过各种措施吸纳民间组织参与危机管理；一是制定各级救灾组织、指挥体系、作业标准流程及质量要求及奖惩规定，并善用民间组织及社区救灾力量；二是实施民间人力的调度，通过广播呼吁民间的土木技师、结构技师、建筑师、医生护士等专业人士投入第一线的救灾工作；三是动员民间慈善团体参与赈灾工作，结合民间资源力量，成立民间赈灾联盟；四是动员民间宗教系统，由基层民政系统邀集地方教堂、寺庙的领导人成立服务小组，有效调查灾民需求，并建立发放物资的渠道。“9.11”1.5视危机管理中决策系统的建设。决策系统是危机管理的核心，主要职能是对如何应对危机做出决策。以以色列为例，它的决策系统分为中枢指挥系统和参谋于咨询系统两部分。（1）中枢指挥系统由总理、安全内阁、国家安全委员会和国防部组成。在危机管理下，总理的主要职责是组织召开内阁会议，通过协商尽快制定应急对策，并下达执行命令；安全内阁在总理主持下召开紧急会议，讨论通过应急策略；国家安全委员会负责协调并监督与国家安全事务有关的部位进行统一行动，并执行总理的命令；国防部负责计划和执行危机管理过程中的相关军事行动。（2）参谋与咨询系统主要包括情报系统和以“整体安全系统组织”为代表的咨询机构两部分。其主要职责是：为危机决策机构提供与危机有关的情报信息和具体方案。1.6重危机管理的国际合作和理论研究。纵观近年来国际发生的一些重大危机事件，凡是对危机处理的比较有效、值得称道的政府，都十分注重危机管理过程中的国际合作。无论是始于英国、后蔓延于欧洲的“疯牛病”危机，还是震惊世界的美国“9.11”事件，以及涉及到国家安全保障方面的活动等等，之所以没有造成更大的恐慌和破坏，其主要原因就在于世界各国政府对危机发生国处理危机事件的积极支持和参与。这种国际间的合作已经成为各国政府成功处理危机的一个必不可少的条件。在加强国际合作的同时，世界许多国家的政府都注重对危机管理理论的研究，并设立了专门的机构。第三、我国当前的政府危机管理存在的一系列缺陷我国在转型时期过程中由于经济体制、政治体制以及传统道德文化体系等方面的诱因，使这一时期的公共危机呈现出涉及领域多元、高频率等特点，危机管理方面还存在的缺陷包括:危机意识缺乏、危机管理法制缺失、公共危机信息处理不当、公共服务与社会目标不足、在公共财政和行政管理体制方面存在的弊端和社会力量以及民间组织的作用微弱等，从三鹿奶粉事件到H1N1流感病毒，中国政府应对公共危机的能力在不断地提升，但是依然存在很多不足的地方，建构政府危机管理体系的任务势在必行。1.危机意识淡薄，危机管理认识不足由于长期偏重经济，甚至以牺牲社会持续发展来搞经济建设，同时又由于缺乏危机警示教育，政府组织和公民个人的公共危机意识相当淡薄，一旦危机真正来临，就会很恐慌，头脑混乱，行动无序。在政府管理过程中，政府普遍表现为对危机管理认识不足。突发事件的信息收集、预测预警、资源有效管理、信息畅通等方面，存在组织机构不到位、控制行为不规范和设备不健全等问题。而且，当前我国公共危机管理还存在条块分割、各自为政的现象，难以形成统一有效的协调机制，导致难以进行有效沟通与协调，进而导致突发事件处理高成本、低效率与低效益。2.危机管理过程不够透明从我国公共危机管理现实来看，明显的现象之一就是危机管理过程仍欠缺透明性，特别是在公共危机发生初期，无论是危机信息，还是政府行为都在搞“地下行动”，进行“暗箱操作”，2008年“5·12”汶川大地震救灾物资管理过程、国美集团总裁黄光裕的贪污受贿案件审理过程，以及目前的土地房价调控政策，地方政府存在阳奉阴违的姿态，等类似情况出现。这一连串在危机管理上带有极大共同特点的公共危机事件说明，我国危机管理不透明不是一个偶然现象，这种现象的存在说明我国政府以及政府官员公共危机管理的思路以及观念有待调整与提高。3.管理的法律制度建设不够完善从我国公共危机管理实践来看，非常明显的现象之一就是危机管理的法制建设不够完善，表现为：（1）制度供给有些短缺。目前，我国虽然制定了不少的关于处理公共危机事件的法律法规，但这些立法是以分散的形式存在且大多是单行法，仅仅适用于一种紧急状态，急需统一制定一部综合性的紧急状态法律。（2）某些法律制度落实不到位。《中华人民共和国突发事件应对法》总则第6条规定“：国家建立有效的社会动员机制，增强全民的公共安全和防范风险的意识，提高全社会的避险救助能力。”但在现实中公民参与的路径以及参与的主动性还很有限，这说明在设计预案方面，没有对群众的角色进行定位，另一方面也说明动员群众参与的能力不够强。4.信息流通不畅由于受到传统观念的影响，在危机信息的收集方面形成了报喜不报忧的现象，一些官员出于对自己政绩的考虑，往往对一些危机信息采取压制、隐瞒等做法，这样就致使信息渠道不畅通，贻误对危机处理的最佳时机。综上所述，我们可以得出结论：目前我国政府危机管理能力还非常薄弱，提高政府危机管理能力是政府和理论界都必须面对而又非常紧迫的任务。第四、我国政府危机管理体系的建构措施一个完善有效的政府危机管理体系应该建构在整体治理能力的基础上，通过法制化的手段，将完备的危机应对计划、高效的核心协调机构、全面的危机应对网络和成熟的社会应对能力包含在体系中。根据现代风险与传统风险具有根本的差异以及公共危机的特征，风险的引发因素和风险的多维度治理思路，本人认为，我国政府公共危机管理能力的提升应该通过以下路径实现。1.健全危机管理预警机制根据风险引发的因素——对知识的反思性运用，要提升政府公共危机管理能力，应该构建危机管理预警机制。政府管理的目的是“使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗”。可见，危机预警是公共危机管理的第一道防线，应该成为政府危机管理的一项重要职能，对可能发生的各种危机事先有一个充分的估计，提前做好应急准备，最大限度地减少政府和公众的损失。2.专家队伍的力量，提高公共危机决策的质量由于现代风险和公共危机都具有人化特征，为了不使公共危机事件更加严重，此时的公共危机决策十分关键。为了提高公共危机决策的质量，应该重视专家队伍的力量，可以组建专家咨询部门。一是要保证专家的地位，为辅助决策的专家安排专门的编制，设置正式的职位，并以法律的形式固定下来。这样，一旦危机爆发，这些专家能够第一时间为决策者提供政策建议，采取最佳的方案，甚至在必要时组织人员研讨对策。二是要明确各专家的职能，使其依法行使职能，履行职责，以防止在关键时刻相互推诿责任，出现职位空缺。三是建立相应的制度对专家参与决策实行法制化管理。在这方面，目前我国还没有相关的法律和制度，在危机状态下，专家参与政府决策取决于政府决策机关及其领导的意愿。所以今后应制定相应的法律和制度，使专家咨询工作规范化，也要逐步地使专家咨询机构独立起来。3.危机管理的法律制度建设由于现代风险的引发因素——结构性缺陷以及它的制度化特征，因此，提升政府公共危机管理能力，要对危机管理实行法制化建设。当前我国必须采取以下措施来完善公共危机管理法律制度建设：

一是加快立法进程。凡是危机管理所需要的法规制度，就要抓紧研究制定，补缺立法盲区。同时要修订和完善种种有关管理公共危机的专门或相关法律和法规，形成一套统一协调具有可操作性的公共危机管理的法律体系，使公共危机管理有法可依。也要保证立法质量。二是规范危机状态下的行使权。可以通过以下五方面来进行规范“：通过危机状态法和其他有关法律来明确政府紧急权力的范围和边界；通过危机状态法